转型期公共服务的志愿性供给——一个新的解释框架

詹国辉，张新文

（南京农业大学　公共管理学院，江苏　南京　210095）



转型期公共服务的志愿性供给——一个新的解释框架

詹国辉，张新文

（南京农业大学公共管理学院，江苏南京210095）

摘要：志愿组织在当下中国得到了有效培育和发展，已然成为公共服务供给主体的新角色。伴随着政府改革运动的发展、民间参与的兴起、民营化潮流的冲击以及公共组织形态的改变等内外部环境的变迁，公共服务的志愿性供给得以发展。市场失灵、政府失灵、契约失灵、第三方管理以及志愿失灵等理论有助于诠释志愿组织参与到公共服务供给过程。为此，通过建构志愿组织与公共部门的供给合作关系、市场与志愿组织的供给策略联盟，实现政府-市场-志愿组织的供给网络结构化模式，可进一步地提升公共服务供给的有效性。

关键词：公共服务；志愿组织；志愿性供给

尽管社会公众对公共服务的需求不断增加，但公共服务的供给仍明显滞后，对公共服务供给的制度化亟须改革。为此就需要合理地建构公共服务供给的新模式，以实现公共服务供给与需求的相互匹配，从而推动公共服务供给的治理能力现代化进程。正如登哈特夫妇所言，一个政府的最终目标和贡献在于实现社会的稳定与发展，为社会做出有意义的功绩，而公共利益的实现就是最佳的着眼处与实践点。[1](p38-44)在此，重视有意义的贡献者不单纯局限于政府，市场和社会亦可是其重要主体。如何突破当前的狭窄式二元思维“政府与市场”的禁锢，寻求公共服务供给的协同治理新模式和创新机制，是当务之急。而公共服务供给协同治理模式与机制的创新需要志愿组织的再贡献，因而如何推动志愿性组织的蓬勃发展自然成为关注点。从公共服务供给的实践过程和效果来看，志愿性组织还能够积极参与到社区建设、地方自治、公益性慈善服务、区域化党建、社群治理等基层公共服务供给过程中，主要扮演着整合“破碎化社会资源”的重要角色。[2]( p7-11)

同时，在社会经济生活过程中志愿性组织日趋活跃于各个领域，公共服务供给主体中的“政府—市场—志愿性组织”的合作新格局已然成型，这种相互合作式的理论研究亦颇有井喷之势。从公共服务研究角度来看，志愿性组织的发展方向在当下中国应该是成为公共服务供给的新兴渠道和合作角色，在公共部门力所不及的服务领域展现出新力量，这在西方发达国家中已经较为普遍。那么志愿性组织依靠何种途径来供给公共服务，它与政府、市场之间又该如何建构出三元化的分工与合作结构模式？以下将对此展开探讨。

一、公共服务志愿性供给的缘起

全球著名的研究志愿组织的超然学者莱斯特·萨拉蒙曾以非常肯定的口吻指出，全球正在刮起一场志愿运动的龙卷风，从而促动了多项国家的志愿性运动的开展。[3](p7-9)对此，托尼·马歇尔进一步论证并做出了理论解释，倘若私域（私营部门）建构出一个可商讨的公共物品价格的私有市场，就会使得“第三域或者说是志愿域”能够促发其内生出可供给的市场，力图达成社会资本与社会价值的场所。[4](p92-93)与此同时，公域（公共部门）会被划定为有助于公共服务供给合法权利博弈的市场。

志愿部门与公共部门达成初始合作是缘起于20世纪70年代，由于石油危机和福利国家发展危机所引发的通货膨胀和经济萧条等，使得众多发达国家的政府开始重新思考和界定政府的作用角色以及本应当扮演的角色，进而倡导政府与志愿组织的合作，同时还积极推动公共服务供给的多元化合作并存于竞争的行动方式，认可政府、市场、志愿组织之间相互竞争。[5](p10-12)而到了20世纪90年代之后志愿组织在世界范围内得以迅猛发展，充分显示了志愿组织在资源、质量、效率等方面上无与伦比的优势。因此，就需要整合公共部门私营部门以及志愿部门，实现资源、制度与行动的稳步合作，而这也将成为未来公共服务供给能力现代化的多元发展格局。

（一）政府改革运动的发展。

伴随着石油危机的发生，而发展病症日益突出，不少国家面临着财政短缺、资源过于消耗等困境，西方诸多福利国家需要深化行政体制改革的愿景已成必行之势。基于种种社会发展现实背景，社会公众仍以政府不及时和全面性满足其客观公共服务之需而抨击和抵制政府。为了回应福利国家的危机，西方各国政府纷纷选择以公共选择和新公共管理为主导改革理论，从而开展了全球化政府改革运动。由政府单一主导的公共服务供给模式已然不能适应社会公众对公共服务的广泛需求，探索出公共服务社会化、民间化以及志愿化等形式，以此来缩减政府规模，降低公共财政负担之压力，强化政府对社会公众的公信力和积极响应性。基于志愿性组织自身内生化的社会属性，有效调适了社会公众与志愿组织之间的凝聚度，甚至在某种程度上被认为兼具慈善心态和“真实服务于社会民众”的精神价值导向，能激发志愿工作的社区精神的新型结构形式。[6](p86-93)而这也自然就成为政府寻求公共服务民营化的合作对象，同时社会民众期待经由这种合作伙伴关系来改善公共服务供给的诸多问题。

（二）公民参与的兴起。

全球范围内志愿组织正快速发展且作用日渐凸显，这不仅仅意味和昭示了市民社会①此处所说的“市民社会（Civil Society）”是以“直接民主”为主要的民主决议方式，强调社会公众的参与以及自主治理（Independent Governance）。的有效回归，还反映出供给不足的公共服务领域和项目（诸如基础教育、公共卫生、社会保障、精准扶贫以及生态环境治理等）正被志愿组织所触及。社会公众或者公民团体的自主性、公共性以及对公共责任的重视，不仅是现代政府在推动公共事务不可或缺的要素和重要资源，同时也是志愿性组织与政府（尤其是其与基层政府间）构建合作伙伴关系的根基。公民参与意识的日益高涨使志愿性组织顺利进入政府的决策和执行过程中，同时这也为志愿性组织参与公共服务的生产提供了良好的环境氛围和恰当契机。从实践来看，此种做法可以进一步激发社会的公民资格和志愿精神，使得越来越多的人加入公共服务供给的志愿队伍。

（三）民营化风潮的冲击。

志愿性组织与政府部门间的频繁互动，缘起于20世纪70年代的“新公共管理”运动思潮。当时，政府正面临公共需求越来越繁重和服务供不应求的困局，公共资源与社会资源也面临着诸多内外压力，因而不得不寻求第三种选择，亟需调整公共部门（以政府部门为主）单一化供给公共服务的角色，提升供给效率与效能，在此民营化就具有无与伦比的天然优势，从而改善公共服务供给的困顿局面。在民营化潮流的冲击下，政府部门开始让更多的社会组织、民间部门、志愿组织参与到公共事务的治理过程中，尤其是以公共服务供给为主。同时还积极综合和统筹社会公共资源不断创造公共服务供给的竞争性平台，从而与社会志愿组织、民间部门等建立和维持合作伙伴关系。正是基于这样的社会现实背景，志愿性组织内生出其供给公共服务的多样性、草根性和及时性等优势条件，逐渐步入到“志愿性组织——公共部门”合作型的新格局。此外，民营化不仅要求地方政府保持应有的对外开放度，还将实践重点着眼于对民间社会禁锢的破除，增强民间资本与社会力量在公共服务供给过程中的作用发挥。必须强调的是，志愿性组织内在本质上所兼具的非利润分配（Non-Profit Distribution）原则和以公益为使命的内核，是对公共供给主体的合理补充，以弥补市场的不足，从而推动公共服务供给的有效性。

（四）公共组织形态的转变。

20世纪70年代之后，公共组织正朝着分散治理的方向发展，更多的领导权力被外在力量所分享，公共决策的制定更多的是依靠专业技能和知识，而非其所处的职位和权力。公共组织形态发生了实质性转变，原先的金字塔结构已经消亡，而新兴的组织形态尚未有效形塑。[7](p76-84)当今社会许多重要问题呈现复杂性和相互依赖性，这就要求不同类型、不同级别间的组织要通力合作，志愿性组织与政府、市场之间要互相配合，在角色扮演和作用发挥上形成互补之势，最终有效地实现公共服务链条上的公共利益输送，[8](p121-126)推动供给模式的进一步革新。

综上，志愿性组织的形成是当代社会发展的重要特质，是第一域（公共部门，以政府为主）和第二域（私营部门，以市场企业为主）高度发展成熟之后，民主性福利国家和自由市场经济体制的“失灵”后，所产生的新型机制，它进入公共服务供给主要领域，既是西方国家福利危机下行政改革调整的必要结果，也是调和当前公共部门中“管理主义”所引发的自利性与公共性之间矛盾不可或缺的再创新机制。

二、志愿组织参与公共服务供给的理论解释

对于社会稳定发展而言，志愿组织在弥补政府失灵和政府失灵方面的效果可圈可点。从理论上来看，志愿性组织参与公共服务供给主要来源于以下几个主要诠释：

（一）市场失灵理论。

从历次公共服务供给实践的改革来看，市场失灵不仅是作为代表政府力量的公共部门介入公共服务供给的应然性选择，还是志愿组织将在公共服务供给市场中发挥作用的应当性理由之一。众所周知，所谓的市场失灵是指在某些外在因素的影响之下，如自然垄断、外部性、排他性、信息不对称等因素，使得市场在自由运作的背景下已然背离了帕累托最优的情况。[9](p5-17)市场失灵的一个重要表现，就是无力组织和实现公共物品的供给，原因在于公共物品具有消费上的非竞争性和技术上的非排他性特点，但是它又无法排斥和消除不为其付费的公共服务消费者（社会公众），这也将无法避免在公共服务供给的集体行动中机会主义行为和搭便车的再次发生。因此，在可能发生市场失灵的公共服务供给领域中，就需要政府和志愿性组织基于公共利益、利他主义、道德和正义的理念，组织和拓展公共服务供给。

（二）政府失灵理论。

政府并不是万能的，由于制度、结构以及运作程序上的多缺陷或者限制，这时的政府可能无法达到有效率地生产和分配资源之目的，从而造成政府失灵的情形与状况。这也就为志愿性组织作为政府以外公共产品和公共服务供给者的介入创造了外在条件与生存空间。在其他条件不变时，对公共产品和服务需求的异质性越大，志愿性组织和诸多类似部门就会增大其固有规模。由此可以看出，这种理论比较偏向于赞成在公共服务和公共产品供给过程中各方主体（政府、市场以及志愿组织）是可以相互替代和转换的。当发生政府、市场的“双失灵”现象的时候，志愿性组织正好在这两者之间拾遗补阙，扮演“第三方补充性角色”，从而充当其候补性力量，在政府与市场力量所触及不到的区域与领域中，发挥志愿组织的效能，最终促成社会公众对公共服务与公共品供给的需求能够做到及时回应，实现供给有效性。

（三）契约失灵理论。

汉斯曼提出了“契约失灵”或者是“契约失效”理论，以期解释和剖析志愿性组织产生的原因。但“契约失灵”从根本属性来看，其与市场失灵之间并不存在相异质化的触点。市场失灵是私有市场机制运作出现阻碍和限制，而对于契约失灵是契约（合同）在制定和执行过程中发生内外在机能限制。[10](p27—42)该理论认为，在组织系统内部中是存在着志愿性与非志愿性组织的差别。而基于现行非志愿组织的内生局限性，进一步地引申出社会对志愿性组织的志愿性功能的再合理需求，后者不仅仅担负起供给公共产品和公共服务的部分功能，同时还兼具供给半公共性产品（例如儿童托儿所、公益医院、市政工程等项目）。

而从一般产品交易理论来看，社会企业与消费者之间不存在偏差，即为二者的对称性，为此向消费者供给的服务应当是优质而又优先的。从现实社会的实践过程来看，由于交易双方存在信息不对称现象，私营部门（以社会企业为主）势必会为了追逐其固有自利性——利益或者效用最大化，利用在信息不对称关系中的优势，来欺骗交易对方甚至是消费者。从这个意义来看，单纯依托于双方交易的合同与契约是无法保障双方之间的利益关系的达成，这就不可避免出现了契约一方坑害另一方的局面，也就是契约失灵的再次发生。而对志愿组织而言，基于志愿性组织的“非分配约束”的特征，其在供给某些公共产品或者公共服务时候，缺乏投机甚至钻营动机。因此从效果导向来看，志愿组织不会以通过提高价格和降低服务来损害消费者——社会公众的利益。

（四）第三方管理理论。

第三方管理理论探究的是政府在对公共服务供给过程中，由于政府固有的科层制引致了公共服务供给的交易层级的增多，致使交易成本进一步地加剧。为此就需要强化扁平化网络组织以此来降低交易成本，这时志愿组织就成为扁平化组织的外部介入者，公共服务供给主体的网络形态也相应地得到扩展与深化。与此同时，政府在此阶段中扮演补充性角色，以一种补充机制来提升公共服务供给效率。

第三方管理理论还暗含了志愿失灵的内在体现，第三方的管理缺陷不仅体现在第三部门还囊括了志愿组织，因而在公共服务供给过程中势必会出现供给偏差，易发生诸多搭便车的现象，机会主义行为对志愿资源会造成外部性影响。特定社会群体在获取公共服务时会存在贫富不均现象；控制慈善资源的出资人或者发起人以个人偏好代替社会偏好，进而造成穷人真正需要的服务供给不足等等。因此从上述分析可以判断，政府即为“志愿失灵”的替代性与外在补充性的角色力量。而志愿性组织所能供给的公共服务和公共产品具备了多样性、低成本、价格弹性大、及时反应力强以及服务群体的固有针对性等特征，这正是政府部门所不具备的。因此，政府与志愿性组织在其本身特征上的互补性，使得第一域（政府部门）与第三域（志愿性组织）之间能够融洽地建构合作伙伴关系。这既能保持政府部门规模下的精干高效性，又能极大程度地履行对社会的公共福利责任。

（五）志愿主义理论。

志愿组织与志愿工作者是志愿工作的主体，志愿工作者除了进行志愿活动之外，还能参与支援方案的制定与实施等过程，这有助于拓宽供给渠道并实现公共服务供给。美国在1980年所举办的志愿主义国家研讨会上，即认为国家是志愿主义的最大消费者之一，同时社会工作中已有越来越多的志愿工作者成为政府部门的雇用对象。志愿主义已经成为当今社会变迁和政府部门运转的主要推动力。[11](p113-115)

尽管各种理论对政府部门与志愿性组织之间相互依赖的角色假设是不同的，但是上述理论解释中都在强调一点，即志愿组织已成为当前公共服务与公共产品供给的重要主体之一，并且这种作用性发挥在将来一段时间内会长期存在。因此，破除政府与市场的“二元化结构”的禁锢刻不容缓，二者要及时调整自身公共服务供给策略，加强“政府——市场——志愿性组织”的三元格局间的相互对话、相互合作与交流，使得志愿性组织在有效供给公共服务的历史使命能够得到更广泛地发挥。

三、志愿组织供给公共服务的结构模式

当前中国正处于改革的深水期和攻坚期，志愿组织已摒弃了公共服务供给的“单打”局面，而是选择以建构“政府——市场——志愿组织”的分工细化的合作伙伴关系。一旦这三者有效整合，势必会形成公共服务供给的有效网络结构化模式。

（一）志愿组织与公共部门：公共服务供给合作关系的构建。

志愿组织与公共部门之间是建立在互惠基础之上的，二者的互动合作保障了公共服务供给的有效完成。但必须强调，志愿组织在合作供给过程中是作为政府的平等合作方，应当要摒弃固有的外部补充性角色的制度安排。[12](p175-177)因此，在与公共部门互动过程时，志愿组织与公共部门所承担的决策执行责任与供给责任相当。可以说，两者之间是水平式互动，而非垂直式的上下层级结构。志愿组织不仅有助于减轻公共服务供给的财政应有责任与外部压力，还能拓展外部环境对供给实践的合法认同面积与区域范围，内化一部分政府执行偏差所引致的舆论压力。以上都说明志愿组织与公共部门之间的有效互动是建立在合作基础上的，这其中就囊括了资源交换①基于志愿组织在输送服务上具有启动弹性时间，灵活性方案选择、可针对性服务对象等政府所没有的服务输送能力，不得不依赖他们来应对当前日趋复杂性的公共服务业务。同时公共部门拥有稳定和充足的经费，志愿组织依赖于公共部门的财政经费的补充，以期补充志愿组织运营经费上的不足，同时也能扩大自己的服务范围。和政治互赖②就志愿组织而言，所需要政治的支持，以期去的其合法性以及取信外界的标签。此外，为了使志愿组织自身所倡导的议题能够被政府采纳，志愿组织才需要在政治上与政府保持密切的互动，使组织群体的声音可以表达出来，甚至影响政治意见的表达以及公共政策的制定。同时，政府也需要志愿组织的政治支持与合法性输入，以期取得社会公众的信任，减少政策执行成本。两方面。

在公共服务供给与外部服务输送过程中，基于志愿组织本质属性所随带的多元性、自我创新性以及弹性等，都为志愿组织作为公共服务供给主体创造了应有的外部条件，也增加了社会公众的认同感。但从志愿组织与政府部门的外延属性来看，政府作为社会资源的主要提供者、公共服务的安排者以及后期监督评价者，大体上是通过应用政府工具（PPP、合同外包、特许经营等）实现公共服务的生产与执行工作，进而将这部分项目工作委托于外部志愿组织，从而建构出多方之间的合作伙伴关系。可见，在公共服务的生产与供给过程中，志愿组织主要扮演着政府与市场的“补偿者”角色。

政府与志愿组织之间协同发展局面有赖于前期发展的平等式协商合作与伙伴关系的有效建立，同时通过社会公众的积极参与、多方沟通的协调机制的完善，保障了志愿组织在公共服务供给的合作效力，实现了社会资源与公共资源在适度范围和空间内得到积极而又充分的使用。具体来说，一方面地方政府通过扩大社会资助和政策优惠等策略选择来拓展志愿组织发展的良性化，并以社会资金形式保障了其常态化发展与成长。另一方面，志愿组织作为补充性角色，生产和开发出多样化的志愿性服务，从而在政府部门触及不到的领域，能够有效补充和推动公共服务的供给。为此，就需要构建政府部门与志愿性组织的整体性策略关系，如图1所示。

图1　政府与志愿组织的策略合作关系图③

表1　政府与志愿组织在供给公共服务上的合作关系模式

当然，图1所构建的政府与志愿组织的合作式整体性策略关系应当具有较高的灵活性。这种合作模式可以理解为双方契约交易，可以从不同服务交易领域对此划分，诸如财政上、管制上的、服务输送以及政治上的。但是，笔者主要是以“服务的财务与授权”和“实际的服务输送者”等维度对此进行合理界定，并以此来重新勾勒政府与志愿组织在供给公共服务过程中的具体合作模式，见表1所示。[13](p18-20）

尽管建构了多种策略关系模式，但是在选择和实践建构策略模式时，必须以公共服务本身的特性为出发点，根据公共服务的地域范围以及服务的具体行为方式，便可做出相应的调整与改善，最终促成制度安排的更新与转化。同时，志愿组织与政府部门之间所建构的合作伙伴关系，不能仅仅局限于短期利益或者本地的部门利益，而是应当致力于所建构的政府——志愿组织“合作供给共同体”利益，从而保障其关系的可持续性。这种关系的具体建构势必需要通过持续的“政府——志愿组织间”合作默契的大力培养，以及双方信任投资机制的合理搭建而形成。[14](p8-21)

就公共服务合作供给而言，志愿组织与政府部门所建构的合作伙伴关系有诸多影响因素：一是合作参与，公共服务供给的分享性决策权。尽管在公共服务供给的实践中不可能存在完全平等式的决策权，但是必须明确一点是，当特定性公共事务存在之时，其相关联的利害相关者是需要一定的机会和机制来表达其本身的公共意愿和公共意见，进而应用多种形式的政策工具来介入到公共决策和公共事务的具体行为之中，最终达成影响公共决策与公共事务的实效。二是资源共享和责任分担。合作双方是以平等、互助、合作分工以及共享的态度与原则展开合作，并整合和共享多方合作性资源，共同承担公共责任。三是建立信任关系。信任是实现政府与志愿组织内外部合作的基准，亦是建构公共服务合作式供给的网络系统的先决条件。建立信任关系是一种动态化的过程和持续性行动，必须由双方共同治理来产生、获得和累积。

（二）市场与志愿组织：公共服务供给策略联盟的兴起。

近年来，受市场行为中社会责任意识潮流的不断冲击与影响，市场与志愿组织合作供给公共服务的策略行为已呈喷涌之势。传统行为和意识作用下，市场和企业是以市场机制参与到公共服务的供给体系中，而随着社会经济的快速发展，市场与志愿组织之间寻求合作联盟的空间不断扩大。20世纪80年代，随着企业社会创新和企业社会投资理念的大力盛行，双方开始寻求互动合作，尝试以市场之力与志愿组织之间形成联结点，进而参与到公共服务供给中，最终形成新型合作联盟关系。随着“策略性公益慈善”的广泛蔓延，诸市场企业的大力推动，使得策略性公益迅速发展。在这股新潮流的推动下，志愿组织积极主动调整自身发展战略，寻求市场资源的涌入，使得公益活动更加顺利进行。

表2　志愿组织与市场企业间策略合作关系的具体形式

在国家层面上，由于财政预算压力不断加剧，政府开始趋向于小型化模式，进而将原先其应负担的功能和做法进行转移，从中央政府向地方政府、从公领域向私领域甚至是志愿组织的“第三方领域”。加之社会问题的不断涌现并且日趋复杂，造成了志愿组织一时陡增以期满足社会公众对公共服务的需求。然则，志愿组织囿于传统化募款能力和制度性固化，已无法适应快速发展的社会。[15](p123-125)志愿组织为了生存和自身的后续发展，同时也为了能更好地承接公共服务项目以实现供给优质化公共服务，势必会与私营部门（营利性）寻求发展与合作，共同参与公益性活动，从而在公共领域中构建新型策略联盟。

在约翰·扬基的论证中，志愿组织与市场企业之间所建构的策略联盟合作关系以目的营销、企业赞助、实物赠与以及企业志愿者等形式来建立，如表2所示。

尽管志愿组织与市场企业组织间建构合作伙伴关系有着诸多优势与助推力，但是这也应该看到志愿组织与企业组织间的合作存在一定风险。从理论和一般意义来看，单纯的合作关系使得志愿组织与市场企业间的双边合作关系风险偏弱，但随着双边关系的合作不断深化，其双方合作任务的偏离以及各自组织精神价值的异化，使得原先的紧密合作深度和张力发生急剧弱化。合作过程中的失误与偏差对双方而言，都是有矫枉过正的负面之效以及不为之果。反过来说，合作风险的存在未必是恶果，其存在的合理性在于时时提醒志愿组织在选择公共服务供给过程中的合作策略伙伴关系时，要坚持自主性，以志愿组织自身之客观风险存在来要求双方的合作实效。同时志愿组织依托于市场化的先进管理理念和经营方式的有效借鉴，从而提高志愿组织的制度化水平以及对社会公共资源的有效支配能力，最重要的是避免过度依赖市场化资源的“输入——转化——输出”的形式化模式。

四、结语与反思

审视众多公共服务供给实践可见，随着人类社会经济的不断发展以及社会公众对公共服务之需的不断增强，以政府部门为主导的公共服务势必会面临诸多持续性压力考验。尽管市场化是可行有效的公共服务供给方式，但其不可避免地会对本应当属于公民社会的公共议题的正义性、社会道德性等造成危害。与此同时，志愿组织能承担部分公共服务职能，对缩减公共财政负担，深度挖掘社会公共资源，提高社会凝聚力都起到了助推作用。

纵观国内外，一方面在西方发达国家中，有着广泛群体基础的志愿组织已然活跃于社会生活的各个角落，志愿组织内生化的多样性和群体性的供给优势，有助于志愿组织根植于其中，最终促成志愿组织与政府部门之间搭建起融洽的合作关系桥梁。[16](p58-64)另一方面，我国的志愿组织囿于诸多局限性，其受雇于行政部门，行政干预较大，官办色彩较重；行为和组织方式带有浓重的行政化色彩，主动性不强以及服务意识较差，供给公共服务的途径和对外合作策略相对有限。因而面对转型期的当下中国，如何构建“政府、市场以及志愿组织”的合作式供给格局，提升公共服务供给的有效性，明确和重塑公共服务供给过程中的责任分担机制，这也将成为当下中国公共服务供给改革的“拐点”。

而从我国的国情和行政体制的特色维度上，无论志愿组织在公共服务供给功能上发挥的作用有多大，政府始终是处于主动地位，正如康奈尔所言，志愿服务仅仅只是帮助社会公众呈现出对公共服务需求的客观诉求，但是其不能作为政府承担起公共服务供给的应有角色的“替代者”。[17](p486-491)倘若志愿组织在公共服务供给过程中所做之事务仅仅是政府的“本该为而无为”，那就丧失了志愿组织作为供给合作方的基本属性原则。正处于成长中的志愿组织，还属于“稚嫩期”，志愿组织的独立自主性表现不足，这表明了政府部门仍然是当前中国公共服务供给的主导性角色的原因。总体而言，要适应时代和未来发展的需要，公共服务供给必须进行深刻变革，这就要求在现行供给秩序中寻求政府市场与志愿组织之间的平衡融洽点，并以此来分担多方责任，形成多元化的互惠结构机制来保障公共服务供给的有效性。但从中国的具体实践来看，政府无疑处于对社会资源与公共资源共享机制的建构方，供给规则的制定者，其多方契约的实践主体地位仍然处于主导。因此，须以公共服务的志愿性供给为契机，搭建公私混合、功能互补性的公共服务供给网络化结构系统。

参考文献：

[1]罗伯特·B·丹哈特,珍妮特·V·丹哈特，等.新公共服务:服务而非掌舵[J].中国行政管理，2002，（10）.

[2]张文礼.合作共强:公共服务领域政府与社会组织关系的中国经验[J].中国行政管理，2013，（6）.

[3][美]莱斯特·萨拉蒙.第三域的兴起[A].李亚平、于海.第三域的兴起——西方志愿工作及志愿组织理论文选[D].上海：复旦大学出版社，1998.

[4][英]托尼·马歇尔.我们能界定志愿域吗？[A].李亚平，于海.第三域的兴起——西方志愿工作及志愿组织理论文选[D].上海：复旦大学出版社，1998.

[5]R.W. Macquaid.the theory of partnership：why have partnership.in S.P. Osborne，（ed.），Public-Private Partnership-Theory and Practice in the international Perspective，London：Routledge，2000.

[6]曾维和.公共服务中的伙伴——当代西方国家公共服务合作提供模式及借鉴[J].中国海洋大学学报（社会科学版）,2012，（6）.

[7]陈振明.走向一种“新公共管理”的实践模式——当代西方政府改革趋势透视[J].厦门大学学报（哲学社会科学版），2000，（2）.

[8]王晓丽.公共服务中的伙伴——当代西方国家公共服务合作提供模式及借鉴[J].东南学术，2008，（4）.

[9]郁建兴.中国的公共服务体系:发展历程、社会政策与体制机制[J].学术月刊，2011，（3）.

[10]H. Hansmann.“Economic Theories of Non-Profit Organization”，in W. W. Powel，（ed），the Non -Profit Sector：A Research Handbook [M].ven：Yale University Press，1987.

[11]L.M. Salamon.“Partners in public service：The scope and theory of government-nonprofit relations”in W. W. Powel，（ed），the Non-Profit Sector：A Research Handbook[M].New Haven：Yale University Press，1987.

[12]江明修.第三部门：经营策略与社会参与[M].台北：智能文化事业有限公司，2000.

[13]B.Gidron，R.M.Krammer And L.M.Salmon. Government and the third sectoremerging relationship in welfare states [M].New York：Jossey -Base Public Administration Series.1992.

[14]K.cherret.“Gaining Competitive Advantage Through Partnership”[J].Australian Journal Of Public Administration，1994，Vol3（1）.

[15]J.E.Austin.The Collaboration Challenge：How Nonprofit and Business Succeed Through Strategic Alliances [M].San Francisco：Jossey-Bass，2000.

[16]马庆钰.公共服务的几个基本理论问题[J].中共中央党校学报，2005，（1）.

[17]B.O’Connell.“What Voluntary Activity Can and Cannot Do for America”[J].Public Administration Review，1989,Vol.49（5）.

责任编辑申华

基金项目：国家社会科学基金项目“农村公共服务供给的‘碎片化’及其治理研究”（14BGL150）；江苏省社科规划项目“江苏农村治理的现代化研究——社会政策的视角”(14SZB016)；江苏省高校重点社科项目“社会治理创新的价值研究”（2015ZDIXM012）的阶段性成果。

作者简介：詹国辉（1989—），男，南京农业大学公共管理学院博士生。张新文（1971—），男，南京农业大学公共管理学院教授、博士生导师。

中图分类号：C916.2

文献标识码：A

文章编号：1003-8477（2016）03-0035-08