水利基础设施领域公私合作伙伴项目全生命周期研究

丰景春,张云华，薛　松

(1.江苏省“世界水谷”与水生态文明协同创新中心,江苏 南京　211100; 2.河海大学国际河流研究中心,江苏 南京　211100;

3.河海大学商学院,江苏 南京　211100; 4.河海大学项目管理研究所,江苏 南京　211100)



水利基础设施领域公私合作伙伴项目全生命周期研究

丰景春1,2,张云华3,4，薛松3,4

(1.江苏省“世界水谷”与水生态文明协同创新中心,江苏 南京211100; 2.河海大学国际河流研究中心,江苏 南京211100;

3.河海大学商学院,江苏 南京211100; 4.河海大学项目管理研究所,江苏 南京211100)

摘要：梳理国内外相关组织及学者对项目生命周期的研究成果,通过公私合作伙伴(PPP)水利项目与一般水利项目的比较分析,得出PPP水利项目全生命周期的阶段划分、各阶段工作内容、各阶段主要参与方以及它们之间的内在关系,为开展PPP水利项目管理相关研究提供理论基础。

关键词：水利基础设施;PPP水利项目;生命周期

关于公私合作伙伴(Public-Private Partnership, PPP),财政部2014年给出的最新定义是:政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系,以授予特许经营权为基础,以利益共享和风险分担为特征,通过引入市场竞争和激励约束机制,发挥双方优势,提高公共产品或服务的质量和供给效率。从定义可见,PPP模式整合了政府部门的公权力和私人部门的资金、技术和管理优势,不仅有利于解决基础设施建设资金不足的问题,减轻政府部门的财政负担,提高项目运作效率,而且有利于我国政府职能转变和市场经济的进一步发展[1]。因此,该模式逐渐成为水利基础设施的新型供给模式之一[2]。水利基础设施领域公私合作伙伴(PPP)项目(以下简称PPP水利项目)就是PPP模式在水利基础设施领域的应用,其从发起、识别到决策,经过准备、采购、执行到移交的过程,应当遵循相应的内在规律。根据世界银行项目管理的成功经验,项目生命周期既是各参与方进行项目管理的基础,又是基于生命周期项目控制的关键因素。为此,需要研究PPP水利项目从发起到移交全过程所遵循的客观规律。笔者在分析和梳理国内外相关组织及学者对项目生命周期的阐述和研究成果的基础上,提出PPP水利项目全生命周期的阶段划分、各阶段工作内容以及各阶段主要参与方,旨在明确PPP水利项目的内部客观规律,为研究PPP水利项目管理相关问题提供基础。

1文献综述

1.1项目生命周期现状

项目是一次性的活动,因此,无论什么类型的项目都要经历从开始到结束的过程,这个过程又可分为若干个时期或阶段。项目自始至终,包含若干阶段的过程,即所谓的项目生命周期。国际上,由于不同的国际组织、金融机构和国家的组织体制和工作程序的不同,其对项目生命周期的阶段划分也不尽相同。

1.1.1联合国项目生命周期

联合国工业发展组织以资金循环为视角,把项目生命周期划分为投资前时期、投资时期和生产时期3个阶段,见图1[3]。

图1　联合国工业发展组织项目生命周期划分

1.1.2世界银行项目生命周期

世界银行以贷款监管过程为视角,把项目生命周期划分为立项、准备、评估、谈判与董事会批准、执行和监督以及后评价6个工作阶段。

1.1.3欧盟项目生命周期

欧盟以投资决策机制为视角,同样把项目生命周期划分为6个阶段,但又区别于世界银行的划分,包括规划、立项、评估、融资、实施、后评价。图2明确了各阶段的决策依据、决策要点和形成的格式文件[3]。

图2　欧盟项目生命周期

1.1.4我国项目生命周期

我国从工程质量管理的视角,以法规的形式(2000年国务院令279号文：建设工程质量管理条例)将大中型以及限额以上项目生命周期(建设程序)划分为9个阶段:项目建议书、可行性研究报告、立项审批、规划审批、勘察、设计、施工、验收和交付、项目后评估。

但是,由于不同行业的工程项目其建设程序略有不同,因此,各行业主管部门对项目生命周期的规定也存在差异。以水利工程项目为例,根据1995年水利部128号文(水利工程建设项目管理规定)的规定,现行水利工程建设程序分为:项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工准备(包括招标设计)、建设实施、生产准备、竣工验收、项目后评价8个阶段。

1.1.5项目生命周期理论探讨

目前,关于项目生命周期主要有2种观点:①项目生命周期涵盖决策阶段、实施阶段和运营阶段。最早对项目全生命周期做出类似界定的是英国皇家特许测量师学会(RICS),其认为项目全生命周期可以划分为项目建造、运营和清理3个阶段,每个阶段又可细分为更具体的阶段。②项目生命周期仅指实施阶段。即依据项目执行组织的日常管理工作特点将项目的建造实施期划分为若干个阶段[4]。该观点强调项目过程的阶段性划分与项目生命周期的管理作用密切相关,且只针对项目的建造期。笔者认为,项目生命周期仅为项目全生命周期的一部分,因此,笔者所研究的PPP水利项目的全生命周期基于第一种观点。

Kerzner[5]指出，由于项目的异质性,不同行业或同一行业的不同组织对项目全生命周期的阶段划分是不一样的，一般可将项目全生命周期划分为概念、规划、测试、实施和结尾5个阶段。Jaafari等[6]第一次提出项目全生命周期管理的原则和框架,构建了项目全生命周期视角下的项目管理模型。何清华等[7]提出建设项目全寿命周期集成化管理(LCIM)的概念。章胜平等[8]针对大型工程建设项目在传统项目管理组织模式下存在的阶段或信息分离等问题,构建了基于项目全生命周期的动态联盟组织模式及对应的扁平网状结构。丰景春等[9]针对多项目管理的特点,将项目组合的全生命周期分为立项阶段、项目群构建阶段、活动组合和实施阶段、更新和验收等4个阶段,并对4个阶段的具体工作内容进行了研究。雷丽彩等[10]鉴于传统静态风险管理的不足,从项目全生命周期管理的视角构建了大型工程项目的动态集成风险控制模型。还有部分学者针对不同类型的项目进行项目全生命周期研究。如:刘玉琦等[11]针对政府投资项目公益性和长期性的特点,提出用全生命周期的理念与方法实现各阶段都服务于项目全生命周期价值的动态集成。董建军等[12]以南京地铁1号线建设项目为例,提出二维费用结构矩阵和费用映射模型构成的工程项目全寿命周期费用结构体系。宋东林等[13]针对我国科技计划项目在过程管理中存在的一系列问题构建了全生命周期视角下的科技项目过程管理模式,并将其全生命周期划分为立项、实施管理、结题验收和成果转化4个阶段。侯小斌[14]针对大型建设项目全生命周期所需时间难以确定的问题,应用信息熵原理来确定建设项目的全生命周期。

1.2现有研究成果的评述

国内外相关组织及学术界对项目生命周期进行了阐述及研究,并取得了相应的成果,为进一步研究狭义范围的项目生命周期奠定了基础。联合国工业发展组织、世界银行以及欧盟等国际组织机构分别从资金循环、贷款监管过程以及投资决策机制等视角对项目生命周期进行了界定和划分。国内学者对项目生命周期的界定涵盖了项目决策阶段和实施阶段,没有涵盖运营阶段;部分学者对项目群、项目组合以及不同类型项目的生命周期进行了研究。

然而,PPP水利项目区别于一般水利项目,更区别于其他领域的基础设施项目。因此,现有成果不能满足PPP水利项目全生命周期定义与划分的需要,主要原因:①现有的项目生命周期基本上都是基于传统的项目组织管理模式,即设计施工分离模式,而PPP水利项目是集融资、设计、施工、运营为一体的项目运作模式,PPP水利项目生命周期有其自身的一体化要求;②PPP水利项目包括PPP模式必要性及可行性研究、私人部门选择、特许经营期等特有的工作阶段和工作内容,现有的项目生命周期不适用于PPP水利项目。由此可见,需要根据PPP水利项目的特点,对其项目生命周期展开研究。

2全生命周期的阶段划分及其内容

2.1全生命周期阶段划分

图3　PPP水利项目全生命周期阶段划分

对于一般水利项目而言,政府是唯一的投资主体，而PPP水利项目是一种新型的公私合作的基础设施供给模式。显然,两者的根本区别是投资合作主体的不同,因此2种模式的运作过程是不一样的,而且各主体在项目运作过程中的权责利安排也不一样。笔者在充分借鉴现有研究成果的基础上,根据PPP水利项目运作的特点和客观规律,对比一般水利项目的建设程序,将PPP水利项目全生命周期划分为立项阶段、融资阶段、实施阶段、特许经营阶段以及特许期满后的运营5个阶段,并明确各阶段的工作内容。PPP水利项目全生命周期的阶段划分见图3。

2.2各阶段的主要任务

2.2.1立项阶段

PPP水利项目的立项阶段包括项目建议书和可行性研究2项工作。

a. 项目建议书。PPP水利项目与一般项目的提出有所不同,PPP水利项目除政府(行业主管部门)发起外,私人部门也可作为发起人。因此,此处的项目建议书是发起人(行业主管部门或私人部门)向财政部门(政府和社会资本合作中心)推荐潜在PPP水利项目的文件。该文件除包括一般项目建议书的主要内容,即建设的必要性、建设条件的可行性、获利的可能性外,重点论述采用PPP模式的必要性。

b. 可行性研究包括项目可行性研究和PPP模式可行性研究。其中,项目可行性研究的内容参见一般项目可行性研究报告,而PPP模式可行性研究的重点内容是论述采用PPP模式的可行性。可行性研究是财政部门(政府和社会资本合作中心)对潜在PPP水利项目从定性和定量两方面开展物有所值评价工作的基础。因此,可行性研究报告的批复标志项目正式立项,并进入PPP水利项目库。

2.2.2融资阶段

项目融资是以项目的资产、预期收益或权益作抵押取得的一种无追索权或有限追索权的融资或贷款活动。PPP水利项目的融资阶段是其特有的阶段,也是区别于其他项目组织管理模式的关键阶段。PPP水利项目融资阶段主要解决3个方面的问题:①选择私人部门;②确定公私合作关系;③组建项目公司。对于如何选择私人部门,现行的做法是通过招投标,择优选择有竞争力的投标人(包括联合体)。选定了私人部门后双方进行谈判、签约,达成合作关系,并进行贷款、融资,从而成立项目公司。

2.2.3实施阶段

项目实施阶段是将项目由概念转化为产品或服务的阶段。PPP水利项目实施阶段与一般项目类似,即包括设计、建设准备、施工与安装、生产准备以及竣工验收5个时期。不同之处在于,一般项目的实施阶段是建设单位的项目法人负责制,即由建设单位对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、偿还债务和资产的保值增值实行全过程负责，PPP水利项目虽然也执行项目法人负责制，但其项目法人是公、私联合成立的项目公司。

2.2.4特许经营阶段

PPP水利项目特许经营阶段是从项目交付使用开始到项目特许经营期满为止,一般为10～30 a。特许经营期间,项目公司负责或委托其他运营维护公司对PPP水利项目实施运营及维护,待特许经营期满后则将PPP水利项目移交给政府。

2.2.5特许期满后的运营

从PPP水利项目全生命周期来看,特许期满后即为PPP水利项目移交;但是从工程项目自身来看,特许期满后工程还需继续运行。因此,待项目公司将PPP水利项目移交给政府部门后,政府部门需要寻找新的运营方式或运营商,从而实现项目的继续运行。

2.3各阶段主要工作内容和工作方

PPP水利项目全生命周期各阶段的主要工作内容和相应的工作方见表1。

表1　PPP水利项目全生命周期各阶段

3结论

a. PPP水利项目全生命周期的本质在于揭示PPP水利项目的内在客观规律,它是不以人的意志为转移的规律,而遵循这种内在的客观规律是确保PPP水利项目成功的关键,同时也是开展PPP水利项目管理的基础。

b. PPP水利项目全生命周期包括立项、融资、实施、特许经营以及特许期满后的运营5个阶段,它们之间存在内在规律,各阶段的主要工作内容和工作方是不相同的,需要根据PPP水利项目全生命周期各阶段的划分,针对每个阶段的工作内容,明确责任主体,协调各方关系,以确保各阶段工作顺利进行,提高PPP水利项目的成功率。

参考文献：

[1] 杨文宇.基础设施PPP项目的全生命周期动态风险管理探析[J].项目管理技术,2010,8(6): 39-43.

[2] TANG L Y,SHEN Q P,CHENG E W L.A review of studies on public-private partnership projects in the construction industry [J].International Journal of Project Management,2010,28(7): 683-694.

[3] 全国注册咨询工程师(投资)资格考试教材编写委员会.工程咨询概论[M].北京: 中国计划出版社,2012.

[4] Project Management Institute.Guide to the project management body of knowledge[M].Newtown Square: Project Management Institute,2004.

[5] KERZNER H.Project management: a systems approach to planning,scheduling and controlling [M].New York: Wiley,2001.

[6] JAAFARI A,MANIVONG K.Synthesis of a model for life-cycle project management [J].Computer-Aided Civil and Infrastructure Engineering,2000,15(1): 26-38.

[7] 何清华,陈发标.建设项目全寿命周期集成化管理模式的研究[J].重庆建筑大学学报,2001,23(4): 75-80.

[8] 章胜平,丁烈云.大型建设项目全寿命周期动态联盟模式研究[J].华中科技大学学报(城市科学版),2005,22(S1): 112-115.

[9] 丰景春,曹为民,程德虎,等.项目组合的全生命周期研究[J].项目管理技术,2009,7(10): 18-23.

[10] 雷丽彩,周晶.基于全生命周期集成的大型工程项目风险控制模型[J].软科学,2011,25(10): 27-31.

[11] 刘玉琦,戚安邦,杨玉武.政府投资工程代建制企业的项目全生命周期集成管理方法研究[R]//北京：中国科学技术协会学术部,2008.

[12] 董建军,陈光,陆彦,等.工程项目全寿命周期费用结构体系研究[J].土木工程学报,2010,43(2): 138-142.

[13] 宋东林,葛苏行.我国科技计划项目全生命周期过程管理模式研究[J].科学管理研究,2010,29(2): 46-49.

[14] 侯小斌.基于信息熵的建设项目全生命周期确定[J].合作经济与科技，2011(18): 62.

·简讯·

2016年我国将加快推进重大水利工程建设，深化改革

2016年2月17日，国家发展与改革委员会网站公布“十二五”时期我国水利改革发展取得的重大成就，同时对进一步做好“十三五”及2016年工作提出相关要求。据悉，2016年将继续加快推进重大水利工程建设，确保在建重大水利工程投资规模保持在8 000亿元以上。

国家发展与改革委员会表示，“十三五”是全面建成小康社会的决胜阶段。水利改革发展的总体要求是，全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，紧紧围绕“四个全面”战略布局，牢固树立五大发展理念，积极践行新时期水利工作方针，加快建设节水型社会，加快完善水利基础设施网络，加快推进水生态文明建设，加快健全水利科学发展体制机制，着力提高民生水利发展水平，着力构建与全面建成小康社会相适应的水安全保障体系。2016年，要重点做好三方面工作：①继续加快推进重大水利工程建设。在目前已开工建设85项重大水利工程的基础上，争取年内再新开工引江济淮、四川李家岩水库等20项重大水利工程，同时加快云南滇中引水工程等项目前期工作，确保在建重大水利工程投资规模保持在8 000亿元以上。进一步全面加快在建工程建设进度，加强质量和安全管理，保障项目如期建成发挥效益。②统筹推进其他项目建设。继续加强中小河流治理、大中型病险水库水闸除险加固、大型灌排泵站更新改造、坡耕地水土流失综合治理等其他重点水利工程建设，强化水生态治理与保护，进一步完善防汛抗旱减灾体系，增强城乡防洪、供水和水生态保障能力。启动开展农村饮水安全巩固提升工作。③深化水利重点领域改革。加强对第一批12个社会资本参与重大水利工程建设运营试点项目的跟踪指导，尽快探索形成可复制、可推广的经验。进一步推进农业水价形成机制、水权制度、水利工程建设和管理体制等重点改革。做好水利改革发展“十三五”规划编制工作，以改革的精神、创新的理念和科学的方法，谋划好未来五年的水利改革发展蓝图。

(摘自http://www.sinoma.cn/news/ShowArticle.asp?ArticleID=24120)

Lifecycle of public-private partnership (PPP) projects for hydraulic infrastructure/

FENG Jingchun1, 2, ZHANG Yunhua3, 4, XUE Song1, 2

(1. Jiangsu Provincial Collaborative Innovation Center of World Water Valley and Water Ecological Civilization, Nanjing 211100, China; 2. International River Research Centre, Hohai University, Nanjing 211100, China; 3. Business School, Hohai University, Nanjing 211100, China; 4. Institute of Project Management, Hohai University, Nanjing 211100, China)

Abstract:The worldwide researches on the lifecycle of projects are reviewed. Through the comparative analysis of public-private partnership (PPP) hydraulic projects and other hydraulic projects, the division of stages, the work at each stage, the participators at each stage and the intrinsic relationship among them are proposed for PPP hydraulic projects. The research achievements may provide theoretical basis for the further researches on the relevant issues about PPP hydraulic projects.

Key words:hydraulic infrastructure; PPP hydraulic project; lifecycle

(收稿日期：2015-07-18编辑：方宇彤)

中图分类号：F407.9

文献标识码：A

文章编号：1003-9511(2016)02-0001-05

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2016.02.001

作者简介：丰景春(1963—),男，浙江金华人,教授，博士,主要从事工程管理、项目管理及其信息化研究。E-mail:feng.jingchun@163.com

基金项目：国家社会科学基金重点项目(14AZD024);中国博士后科学基金(2014M551498)；中央高校基本科研业务费专项资金(2014B09014);教育部创新团队(IRT13062)；国家社会科学基金青年项目(15CJL023)