弱国也有外交

袁南生

北洋时代是弱国有外交的时代，北洋外交在中国外交史上留下了可圈可点的一页。北洋后期的外交努力和斗争，已显示出中国作为远东大国的政治地位与作用。美国前国务卿基辛格博士在接受《纵横》杂志记者采访时说得对：“中国是一个令人惊讶的国家，它没有像印度那样彻底沦为殖民地，这是中国外交艺术的一大胜利。”哈佛大学教授柯伟林认为，民国时期的中国外交相当不简单，在内乱不断的情况下，居然将清朝遗留下来的版图，大致维持完整，是个不可忽视的成就。（陈钦《北洋大时代》，长江文艺出版社2013年版）

一大转型

中国外交经历了从古代外交（以磕头为礼的夷务外交时代），到近代外交（以鞠躬为礼的洋务外交时代），再到现代外交（以握手为礼的国务外交时代）的转型。自秦汉以来，中国古代外交主管部门鸿胪寺的地位低下，朝廷六部建制之内，没有“外交部”。1901年总理各国通商事务衙门改组为外务部，中国外交向现代外交转轨。中华民国成立，外务部改组为外交部，中国外交向现代外交并轨。中国外交体制从朝贡体系向条约体系转型与近代外交向现代外交转型正好在时间上重合和同步。北洋外交时代完成了向以条约体系为基础的现代外交的转型，换句话说，北洋时代中国外交在国际法和国际惯例基础上实现了与国际的接轨。这次转型的历史意义非常重大。

陆征祥是第一个在中国创立职业外交体系的人，对中国现代外交体制的建设贡献卓著。陆征祥出任北京政府首任外交总长，这是中国外交建制和管理走向现代化的开始。陆凭借多年出使欧洲时积累的经验，着手革除清朝官场遗留下来的陈规陋习。他从1912年在唐绍仪内阁任外长始，先后进行了三次改革，旨在引进较富科学性的管理制度。第一次改革按照西方资本主义国家外交机构模式拟订外交部组织法，并据此制定了《外交部官制》，设总长、次长各一名，日常事务由一厅四司一室负责，即总务厅、外政司、通商司、交际司、庶政司、参事室。

陆氏第二次改革是把中国驻外使馆和领事馆改为专业性机构，规定凡驻外使馆人员，一律由受过专业训练的人任职，外交人员随即成为职业外交官。驻外公使、领事及使领馆馆员，都要经北京外交部委任，须按年度制定预算，按月汇发经费，并须定期汇报。地方涉外机构方面，外交部在各省设特派交涉员，各重要商埠设交涉员，使其成为外交部直属机构，逐步将地方外交事权收归中央。陆氏还制定外交官服制，与世界接轨。这次改革的目的在于提高效率，对外交官必须有素质要求，明显提出了外交的技术性。

陆氏第三次改革是除去外交部内部墨守成规、穿长袍马褂的习俗。如“总长一到，仆役即从大门口直到各司高声通报总长到”，人人起立、低头，现改成“总长一到就按电铃”。《顾[维钧回忆录（一）》，中华书局1983年版]

陆氏注重外交人才之培育，制定人才录用三原则：一、外交人员均要经过考试；二、选举标准要打破省界；三、多选通外国语者。部内外之推荐人选，不合此三原则者，绝不接收。他说服袁世凯同意废除清代外务人员“保举制”（由高官推荐外交人员）的任用办法，禁止他部向外交部“疏通”人事，坚持选拔“不闹笑话之外交官”。他坚持宁缺勿滥的原则，新组成的外交部竟缺员150名，连袁世凯的侄儿也在被裁的一批人中。

北洋外交时期，通过对清末的旧外交机构的改造，破旧立新，完成了外交机构的现代化，使得一批专业化、技术化的新式外交官登上了外交舞台。他们通过各种形式到国外接受专门教育，是中国最早开眼看世界的群体。由于军阀一般不懂外交，也不管外交，外交官威望崇高，外交不受党派利益的牵制，能从现实的国家利益出发，比起其它部门更能独立决策且具延续性。民国时期军阀混战，中央各部专业化程度甚低，唯有外交部一枝独秀，培养了许多杰出的高级外交官，为中国这一“弱国”争取到较多利权，从而奠定了中国外交现代化的基础。

北洋外交人才济济、群星璀璨。除美、日、欧留学生外，就是同文馆和广方言馆毕业生。陆征祥、顾维钧堪称世界第一流职业外交家。陆氏就任8次外长，顾氏7次，颜惠庆6次。[《近代稗海（第六辑）》，四川人民出版社1987版]顾为哥伦比亚大学法学博士，颜氏则毕业于上海广方言馆，后攻读于弗吉尼亚大学。他们有广泛的国际知识，了解世界大势，掌握近代外交专业技能，通晓外交礼制和外国语言。陆征祥、顾维钧、颜惠庆、王正廷、魏宸组这些人，都是中国外交史上的出类拔萃之辈。北洋外交时代，是职业外交官活动空间很大的时代，北洋政府领导人尊重职业外交官的意见。曹锟任总统时，亲信吴毓麟等人想借驻伦敦公使的人选问题，向外长顾维钧施加压力。双方争执不下，吴毓麟就请曹锟出面，曹锟正色道：“老弟，你什么时候开始学的外交？因为我们不懂外交，才请顾先生来做外交总长。顾先生对外交有经验，你们凭什么干预？”（余世存《常言道》，新世界出版社2007年版）

两大考验

一是第一次世界大战的考验。1917年4月，美国参加欧战。中国驻美国大使顾维钧立即判断协约国必胜，力促北京向德奥宣战。同时设立专门小组搜集材料并予以分析，为在战后和平会议上争取废除不平等条约做准备。

8月14日，北京政府对德奥宣战，并命令将所有德国在华驻军一律解除武装，所有可作军事用途的德国公私产业，一律查封，或予充公。北京政府又令有关地方政府派警察进入天津和汉口的德租界，收回租界，改设特别区。同时宣布在此之前中国与德奥两国订立的所有条约，以及国际协议中与中德、中奥有关系者，依据国际公法及惯例，一律废止。原由荷兰领事馆代理的德国人案件此后交由中国法院受理，取消德奥两国在中国的领事裁判权。

1918年1月，美国总统威尔逊发表著名的《十四条宣言》，规划战后世界新秩序。《十四条宣言》的提出，在强权当道的时代简直闻所未闻，不仅震动了世界，对于中国这样的国家和人民而言，更是扬眉吐气的希望之所在。北洋外交时代恰逢第一次世界大战，中国在一战中没有站错队，成为战胜国，这说明北洋外交的战略路径总体上是对的。中国参加欧战，虽拒绝签署《凡尔赛和约》，却因单独与德签约，逐步走向自主外交，既享受到和约利益，又避免受和约中的“山东条款”的约束，甚至还得到其它协约国所没有的俘虏收容费。战事赔偿方面，中国若加入协约国赔偿委员会，必定拿不到赔偿；单独议约却取得巨额赔偿，使法、比等国眼红。更重要的是，中德签订了第一个完全平等的新约《中德协约》，取消德在华一切特权。中国比照和约，在德享有最惠国待遇，德却无法在华享有此权利，可说是对德“不平等”的一款。巴黎和会外交不能说中国失败了，起码中国第一次以战胜国资格出席列强会议，没有屈服于列强的摆布。特别是在和会拒签对德和约，不仅促成中德单独议约，使中国得到远超签署《凡尔赛和约》的收获，而且使日本不能继承德国在山东的权益，无法使占领胶州湾行动合法化，这为不久后召开的华盛顿会议逼日本交还山东埋下了伏笔。此外，中国在和会上没有达到目的，美国也没有达到目的。如果说，中国在巴黎和会外交上失败了，美国是否也失败了？

二是武力收回外蒙古的考验。1911年辛亥革命发生的时候，外蒙古在沙俄的威逼利诱和卖国王公的唆使下，宣布独立，脱离祖国。民国成立后，俄国人对中国边疆的趁火打劫并未止步，譬如策动蒙军开进唐努乌梁海地区并宣布“独立”，1913年11月，北京政府经艰难谈判，与俄国签订《中俄声明文件》，俄国承认中国对外蒙的宗主权并承认外蒙古是中国领土的一部分，而中国则承认外蒙古享有自治权，同意只派出办事大臣、属员及卫队进驻库伦，军队不进入外蒙。作为条件，俄国在《俄蒙商务专约》中攫取的特权得到承认。1915年6月，经过近一年的谈判，中、蒙、俄三方签订《中蒙俄协约》，哲布尊丹巴取消皇帝称号和年号，俄国确认了中国对外蒙的宗主权，而俄国在蒙古的各项特权也再次被确认。

如何在不刺激列强的前提下，依靠有限的力量夺回这片领土呢？这是北洋政府考虑的一个重要题目。实际上，从一战爆发起，北京政府就在考虑利用俄国在远东力量的削弱收复外蒙，具体的执行者就是徐树铮将军。1919年10月，徐树铮率中国东北边防军挥师出塞，向库伦进发，拉开了中国军队收复外蒙的战幕。

外蒙古地域辽阔，中国军队实际上兵力不足。徐树铮仿效孔明增灶，一路旌旗招展、大肆张扬，俄国猝不及防，只能坐视中国军队占领外蒙的各要点。虽然外蒙后来又在苏联的支持下再次宣布独立，这是后话，但北洋政府当年收复外蒙古的历史功绩确实不容抹杀。

1919年11月17日，历史永远记住这一天，外蒙古正式上书中华民国大总统徐世昌，呈请废除中俄“蒙”一切条约、协定，回到中国怀抱！蒙古全境重归祖国，尤其是早已被沙俄侵占的唐努乌梁海，也在这时终于回到祖国怀抱，中国的版图在辛亥革命后达到最大。徐世昌同时向当时的总理段祺瑞和南方革命政府孙中山先生发电述职，孙中山先生收到来电后异常喜悦，不顾国民党内某些人的反对回电庆贺他的大功。

三个先例

先例之一，巴黎和会上，中国第一次对列强说“不”。中国成为27个与会国中唯一在对德和约上拒绝签字的国家。后来罗马尼亚、塞尔维亚也仿效中国，拒签对奥和约。一个历史性的场景永远留在世界外交史上：顾维钧在巴黎和会上的精彩发言赢得全场掌声雷动，以美国总统威尔逊为首，五大国代表纷纷离席争相与顾氏握手祝贺，日本首席代表西园寺公望也不禁鞠躬致敬。法国总理克莱蒙梭事后评价道：“顾维钧之对付日本，有如猫之弄鼠，尽其擒纵之技能。”台湾政治大学历史学家唐启华说：清末民初正值帝国主义外交高潮，弱肉强食被视为天经地义，中国赖列强均势，免于瓜分已属万幸；加以列强在华条约利益一致，中外实力差距太大。在这种情况下的外交，要全面挽救颓势是不可能的，只能寻求局部突破，力求不丧失新的权利，或将已失权利加以严格限制。巴黎和会上山东问题交涉的失败，是因为当时日美之争，美国以牺牲中国为代价，对日本作的让步。（唐启华《巴黎和会中国外交不算失败》，共识网2014年8月21日）实际上，山东问题交涉失败，不等于中国在巴黎和会上失败。中国最终没有在对德和约上签字，第一次对列强说“不”，而且日本最终也没有获得山东的统治权。除此之外，中国在巴黎和会上还是有很多外交成就的。中国签署了对奥和约、对匈牙利和约、对保加利亚和约，废除了奥匈帝国在中国的一切特权，第一次以战胜国姿态出现于国际社会。顾维钧代表中国还签署了国际航空专约，使中国与其它国家具有同样的领空权。签署对保加利亚和约和对匈牙利和约，这两个国家均无在华特权，但中国以战胜国身份签约，脸上添了光彩。6月15日，中国拒签对土耳其和约。理由是该和约有侵害土耳其国家领土、主权之嫌，开中国主持世界正义之先。

加入国联是中国加入形成中的国际新秩序的开端。入选国联行政院意味着中国具有处理世界问题的资格。中国参加巴黎和会以及参与制定第一个世界政治组织的纲领，并获得非常任理事国的地位。王宠惠还成为入选国际法院法官的第一个中国人。中国过去无资格适用国际法，不被看成是国际社会的一员，在孙中山看来，中国当时是“类似殖民地”的地位。中国通过参加巴黎和会，在改变“类似殖民地”地位方面无疑获得了巨大成功。

先例之二，华盛顿会议成为中国第一次不仅没有丧失，反而挽回了部分权益的重大国际会议。1921年8月，美国发起召开华盛顿会议，中国明确表示要在华盛顿会议坚持废除不平等条约。11月，华盛顿会议召开，日本不得不吐出部分“战利品”：日本强迫袁世凯订立的《中日民四条约》和巴黎和会对德和约关于山东的条款都被推翻。会议还签署了《关于中国事件应适用各原则及政策之条约》，从文字上规定“尊重中国之主权与独立，以及领土与行政完整”。华盛顿会议限定了日本军事力量，这对于受日本威胁最严重的中国无疑是有利的。这次会议扭转了巴黎和会拒不讨论中国废除不平等条约的傲慢态度，西方列强首次全面且具体地讨论了废除不平等条约问题。1922年12月10日，在山东青岛日本总督府大楼，王正廷代表中国政府从日本人手中收回了青岛的主权，在总督府上悬挂了8年之久的太阳旗终于落下。收回青岛是中国参加华盛顿会议所取得的成就之一。

先例之三，北洋政府从俄国保护百万华侨撤退回国。这是中国数千年历史中，执政者第一次在海外动用军事力量保护侨胞的利益和安全。此举令当时全世界都对中国刮目相看。1918年2月，布尔什维克在海参崴发动武装暴动，推翻了当地旧政权，但没能控制局面，海参崴社会秩序彻底崩溃。滞留在俄国境内的100多万华侨的生命和财产受到空前威胁。告急文电雪片般从海参崴飞往北京。

1918年8月22日，北洋政府正式发表出兵宣言，4000名中国陆军、1艘中国军舰，在五色国旗的引领下，开进了海参崴，开进了西伯利亚，中国外交部要求交通部和东三省地方，紧急加派机车、商船，从陆海两路加快撤侨。“飞鲸”号满载1165名华侨返航烟台。“飞鲸”号属于国有企业“轮船招商局”，此次奉派前往海参崴撤离华侨，也是中国政府第一次动用民用交通工具从海外撤侨。驻俄部队不断派出小分队，应华侨要求，前往执行拯救和保护任务。在内战最为激烈的伊尔库茨克一线，中国外交官员不畏艰险，从莫斯科和哈尔滨联系调运火车，全程护送，仅1918～1919年就从战火中抢运出3万名被困华工。北洋政府从俄国保护百万华侨回国，历时2年之久。

四大突破

一是关税自主。1925年6月24日，北京政府向各国政府发出照会，要求召开华盛顿会议时早已确定的关税会议和法权会议。同年10月26日，关税特别会议在北京召开，北京政府代表向大会提出中国关税自主的提案，并要求在未实行中国的国定关税之前，开征临时附加税。中国代表的强硬态度，显然出乎各国意料。各国反应强烈，对中国代表提出种种质问，在中国代表毫不妥协的情况下，列强被迫作出让步，基本接受中国提案，同意不把裁撤厘金与关税自主挂钩，而由中国自行宣布。关税会议第二委员会通过决议：各国声明“承认中国享受关税自主之权利，允许解除各该国与中国间现行各项条约中所包含之关税束缚，并允许中国国定关税率条例于1929年1月1日发生效力”。北京政府同时宣布，裁撤厘金将与中国国定税率同时于1929年1月1日施行。这使80年来丧失了关税自主权的中国人民终于看见了尽头。

二是中国第一次单方面罢免位高权重的洋人总税务司的职务。1927年1月，北京政府决定立即开征二五附加税。担任中国总税务司达17年之久的英国人安格联极力反对。署理内阁总理顾维钧认为：安不过是中国政府的雇员，“无权使自己处于可以对政府施加压力的位置上”。于是断然宣布解除安格联的总税务司职务。中国单方面罢免历来位高权重的洋人总税务司，尚无先例。西方七国公使联合质询顾维钧，顾谓此乃中国的权力，无须解释。此举在政界、外交界、经济界引起巨大震动，国人终于感到，中国是中国人的！

三是中国第一次单方面废除了不平等条约。1917年，北京政府利用对德断交宣战之机，废除了与德国和奥匈帝国的不平等条约，首次突破了不平等条约的防线，开了先河。1919年春北京政府颁令，与无约国谈判时坚持平等互惠不再给予特权，即使谈判不成，也不愿迁就。12月，北京政府与玻利维亚订约建交，开创完全平等互惠条约之先例。对战败国，要求废除旧约重订平等新约。1921年5月签订的《中德协约》是第一个明文规范无最惠国待遇、领事裁判权、协定关税各款的平等新约，也得到了独一无二的战争赔款，是近代以来中国与外国签订的第一个平等条约，它开创了废除不平等条约的新纪元；1926年初，北京政府决定改采“到期修约”方针，陆续与条约期满国家个别谈判改约。4月，北京外交部通知比利时要求《中比条约》期满修约，由于比国不愿接受中方条件，北京政府首脑张作霖11月6日发布废约令，毅然宣布废止《中比条约》，是为中国外交史破天荒之壮举。此乃中国第一次在另一缔约国反对的情况下，单方面废除不平等条约。1927年11月，北京政府再宣布废止《中西条约》。北洋政府在倾覆之前，与波兰、希腊签订平等条约，是为北洋修约的最后成绩。北洋政府废除不平等条约的努力与成就，总的说来有声有色，令人刮目。

四是因巴黎和会引发的国民外交运动，使中国再也不被当成殖民地国家一样看待，奠定了中国废除不平等条约并自立于世界民族之林的国民基础。以五四运动为代表的国民外交浪潮，使中国人民获得了前所未有的机会：他们可以对中国的外交建言献策、评头品足，并且直接影响政府的外交决策。各派政治力量都向社会展现自己的主张，从而出现了一场对中国内政、外交都有深远影响的思想启蒙运动，打破了只为高官垄断外交的禁戒。曾任国民政府外交部长的王正廷评价：“世界由此认知中国外交主权在于国民全体，非复政府中少数人所能愚弄；各国知中国民族既有自决之心，足为外交后盾，不可再加轻侮，各国渐悟不平等条约伤害我国人感情过甚，应有设法疏解之必要。”美国驻华公使芮恩施也评价道：中国舆论“在历史上第一次奋起，并且迫使它的政府屈服”，这是“一大进步”。

五点遗憾

北洋外交由于主客观原因，败笔不少，至少留下了五点遗憾：

一是北洋外交政策缺乏稳定性，北洋外交机制在运转中显得不够成熟。国会难以决定外交大政方针、难以表达民意、难以履行建议等职能。共和政治体制的不成熟，决定了北洋外交的不够成熟。北洋外交部缺乏外交决策大权，基本上是外交政策的执行机关。1913年4月正式成立了中华民国首届国会。按《国会组织法》规定，参议院常任委员会设有外交股，应掌握外交立法权。但在袁世凯时期和军阀轮流执政时期，国会不能发挥关于外交的立法权，而此项权力掌握在少数人手里，致使外交机制在一定程度上丧失了主动性和灵活性。

二是与日本签订了《中日新约》九条和关于山东问题的条约这一新的丧权辱国的条约。袁世凯主政时期，日本强迫袁世凯接受灭亡中国的“二十一条”。在历时4个月的谈判中，外长陆征祥，次长曹汝霖和驻日公使陆宗舆等，受尽折磨和屈辱，即使是被人视为“卖国贼”的曹汝霖，也是“激愤之情溢于言表”。最后，经过4个月的抗争，加上舆论的压力和美国等列强的牵制，日本被迫放弃了“二十一条”中最凶残的要求，和中国签订了《中日新约》九条和关于山东问题的条约。如果把日本最初的要求和签订的新约作比较，就会发现天壤之别。在日方档案中，日方认为这是日本一场失败的交涉，日本外务大臣因此被迫引咎辞职。虽然日本要灭亡中国的目的终究没有达到，但新约毕竟也是一部丧权辱国的条约，袁世凯本人也这样认为，新约既成，袁为之痛哭失声，要求全体官员和国民卧薪尝胆，誓与日本“十年后见”。

三是轻信苏俄的外交辞令，丧失了若干机遇。1919年7月25日，苏俄副外交人民委员加拉罕发表《第一次对华宣言》，宣告将放弃帝俄在中国侵略所获得的一切土地，无条件归还中东铁路，放弃领事裁判权。北京政府没有立即抓住这个机会，坐失良机，一年以后才派出代表团访问苏俄。此时，站稳了脚跟的苏俄开始改变态度，加拉罕后来发表《第二次对华宣言》和《第三次对华宣言》，从原来的立场大步后退。随着苏联政权逐步稳固，苏俄不仅根本无意兑现《加拉罕宣言》承诺，理由居然是“可能翻译错误”，而且苏军驻扎外蒙古，策划外蒙古独立，分裂中国，使中国丢失了大约150万平方公里的土地。不过，北京政府从1920年起，陆续取消帝俄在华的许多特权，这是对中国有利的。例如，1920年9月发布大总统令，废除俄侨领事裁判权，收回俄租界。实际上，苏俄宣布放弃的特权，大多已经被北洋政府在此期间实际收回，苏即使不放弃，也无法实际行使。

四是一国两府、南北分裂的情况为外人所乘。例如，日本强迫袁世凯签订“二十一条”时，威胁说你不签，日本就支持孙中山；北洋政府决定向德国宣战，德国就找到不同意对德宣战的孙中山，支持他采取多种行动牵制甚至颠覆段祺瑞政府；苏俄代表加拉罕在与北京政府谈判时，不时扬言南下另与孙中山开谈。其实他已经派马林秘密联络孙了。1923年1月16日，眼看北京政府拒绝妥协，越飞南下上海同孙会谈，并发表《孙文越飞联合宣言》。在宣言中，孙表示在中东铁路问题上，目前只能维持现状。而“孙博士因此以为俄国军队不必立时从外蒙古撤退”。这一表态不仅为苏俄侵占外蒙、赖在那里不走解了围，而且埋下了后来外蒙古分裂的种子。越飞访华期间，公开代表苏联支持并援助孙统一中国，这给北京政府造成巨大压力。

五是袁氏政权垮台后，北洋政治更加多元化，北洋系分裂成直、皖两系，此外尚有奉系、晋系、滇系、桂系等，北洋外交难免显得无奈。各派系一般各自有着不同的外国势力为其后台。1914年一战爆发后，北洋政府就参战问题展开的外交辩论要看美、日的眼色行事，便是困境中的外交活动的典型例证。当然，根本原因在于军人政治的分裂割据性和由此而造成的国内政局动荡。

北洋外交有功有过，功大于过。用历史唯物主义的态度看待北洋外交，我们既要看到其败笔，也要看到其亮点；既要看到其失败的教训，也要看到其成功的经验。更重要的是，我们不能说同样的事情，南方革命政府做了是事出有因，北洋政府做了却是卖国投降；也不能说自己让步就是顾全大局，别人让步就是丧权辱国，不能有双重标准。