职业教育治理现代化的理论溯源、实践迷思与战略抉择

[摘要]从“一元”管理走向多元治理，是实现我国职业教育治理现代化的关键。当前职业教育治理实践中存在诸多困境，主要表现在政府职业教育治理角色转换“差位”和治理能力“弱位”、职业教育治理制度“缺位”以及多元治理主体间的权责“错位”等。因此，需要对各方职业教育治理主体的治理能力进行科学评估，动态地调整政府的职能边界，明晰多元治理主体的角色定位，构建多主体合作博弈机制，从而促进职业教育治理现代化的发展。

[关键词]职业教育 "治理现代化 "一元管理 "多元治理

[作者简介]贺雪萍（1982- ），女，四川岳池人，广安职业技术学院，讲师，硕士，研究方向为高等职业教育管理。（四川 "广安 "638000）

[基金项目]本文系全国教育科学“十一五”规划2010年度国家一般课题“我国区域教育管理体制创新研究”（项目编号：BFA100094）和四川省高等教育学会高职教育分会2014年度教育教学研究课题“高职院校职业道德教育的探索与研究”（项目编号：GJFH201401016）的阶段性研究成果。

[中图分类号]G710 " "[文献标识码]A " "[文章编号]1004-3985（2016）01-0012-04

党的十八届三中全会明确指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”由管理走向治理是国家执政方略的重大改革，要求转变政府职能，嵌入治理思维，创新治理方式，简政放权，吸纳社会各方力量参与到国家治理中来。为了适应国家治理体系和治理能力现代化建设，教育领域必须加快改革，推动教育治理现代化建设。作为教育治理现代化的重要构成，职业教育治理现代化是教育管理体制改革对职业教育发展提出的现实要求，也是职业教育适应教育现代化的必然选择。传统的封闭式办学管理体制和单一的投资主体已经无法适应现代职业教育的发展需要，也难以满足社会大众对职业教育的多元化需求。为此，必须加快推进职业教育办学管理体制改革，由封闭走向开放，由单一办学主体向多元投资办学主体转变，不断提升职业教育治理能力和治理水平，构建开放、多元的治理体系，形成政府、学校、社会共同参与的职业教育“多元”治理新格局，实现职业教育治理能力现代化。

一、职业教育治理的理论溯源

作为传统政府管理模式的“替代品”，治理最初源于西方社会。“政府失灵”“市场失效”“志愿失范”是治理理论兴起的推动力量。从发展历程来看，治理理论主要经历了三个阶段：第一阶段，对凯恩斯主义产生质疑，引发社会对政府与市场在公共事务供给管理中的边界的重新思考;第二阶段，制度经济学兴起，为社会发展提供了更接近现实的经济解释范式;第三阶段，对传统政治学展开变革，将政府、市场、社会三类因素共同融入政治学分析当中。针对“政府失灵”“市场失效”“志愿失范”等问题，不少学者提出了“元治理”“善治”“网络治理”等理论元话语。具体来看，治理理论的发展主要经历了新公共管理理论、新公共服务理论以及多中心治理理论三个阶段，治理理论的核心精神主要强调治理主体多元、责权一致、权利分化制约、治理结构网络、治理过程互动等。在治理理论的实践发展中，各个学者从不同角度出发，对治理行为或治理活动进行了相应的表述。詹姆斯·N.罗西瑙认为：“治理与传统的政府管理、政府统治之间存在着很大的区别，治理强调的是基于共同目标所开展的一系列支持活动，治理主体并不局限于单一的政府，而是更加多元、丰富，治理方式既包含政府机制，也涵盖了非正式的组织机制。”格里·斯托克认为，治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。我国著名政治学学者俞可平教授认为，治理是在一定范围内，运用权威引导、控制、规范、维持社会秩序，扩大公共利益圈，最大限度地满足公众的需要。由此可知，治理活动和治理行为不仅是社会发展进程中的制度安排，更是一种不断寻求以大众为中心和增进社会公共利益的发展要求。

从治理理论的发展视角来看，当代社会所倡导的“治理”是指在充分发挥市场在社会资源配置主导作用的基础上，各方社会利益相关者围绕共同的价值目标所开展的一系列协调活动，强调多元利益主体之间的互动和相互回应。社会公共治理强化公众或各方组织团体在社会事务管理中的参与，在政府与社会之间搭建合作、协商平台，共同确立社会治理标准和治理目标，实现政府与利益相关主体的合作治理，以实现公共利益的最大化。从治理的标准来看，法治、公开、透明、参与、责任和回应是治理的现代要求，也是治理特征的重要体现。从现代治理与传统管理相区别的核心点来看，一是管理主体实现变革，由传统的政府主导转向社会多元主体的广泛参与，治理主体更加多元;二是管理方式和手段更加多元、现代，由传统的行政指令、行政计划为主导转向法治、市场调节、政府的宏观制度调控等多元化手段;三是治理技术走向现代，充分利用现代化的信息技术对社会进行治理;四是强调社会治理的法治化秩序，治理制度更加理性，以法理权威为基础保障社会公众的基本权利，国家治理活动日益制度化、程序化;五是强化网格化的治理结构，由层级分明的科层制管理向多主体协作的关系网络治理转变。

教育治理是治理理论在公共教育管理领域内的应用，而职业教育治理是治理理论在具体教育类型中的现实实践。由教育管理走向教育治理是教育的善治过程，职业教育治理经历了“政府治理—市场治理—多元化治理”的发展和探索过程。这三种不同的治理模式分别体现出“规制”“市场”和“服务”的特点，传统的教育治理是政府主导的“单中心”模式，政府在职业教育资源的供给和管理中扮演的是全能型角色;教育市场治理是在遵循市场运行规律的基础上，由市场主导职业教育资源的配置;教育公共治理强调社会利益相关主体的多元参与，以政府、市场和社会的协作为基础，是对政府治理、市场治理的超越，其倡导公民社会的逻辑理念和实践，是职业教育走向现代化的关键。职业教育治理现代化要求政府通过正式或非正式政策、制度的激励，引导社会利益相关主体参与职业教育治理，在治理过程中形成多元主体共治机制，强化各主体之间的合作和责权边界，构建职业教育多元合作共治的格局，政府、社会、市场主体和社会公众一道协同回应职业教育需求，促进职业教育功能最大限度地发挥。

二、职业教育治理的实践迷思

1.政府职业教育治理角色转换“差位”。教育治理现代化不仅需要治理体系、治理制度现代化，更为关键的是治理主体的现代化，即人的现代化。职业教育治理主体的现代化水平和层次直接影响职业教育治理现代化的实现程度。从当前职业教育治理主体的角色意识转换来看，政府在职业教育治理中仍是绝对的核心，一元治理主体倾向未能得到较大改变。政府、学校、社会等相关者的角色意识、合作模式、行为倾向等方面的转换未能跟上职业教育治理现代化的要求。各方主体仍然表现出政府传统管制下的思想观念、角色身份和行为方式，这一点在教育行政管理部门和管理人员身上表现得尤其明显。治理过程中的行政化倾向突出，不少政府机构管理者仍以权力者角色示众，而忽略了自身权力的来源和权力行使的初衷，政府教育治理渗透着明显的官僚作风和管制型风格，权力下放力度较小。同时，在职业院校自身治理中自主进取的动力不足，社会参与职业教育治理的积极性不高。

职业教育治理现代化的实现，要求教育行政部门及人员主动承担起职业教育治理的协调者、服务者和管理者的角色。然而，从现实来看，由于长期受到传统官僚思想的浸染，教育管理部门和工作人员的管制思想根深蒂固，导致政府由“划桨者”向“掌舵者”（即治理者）角色转换出现“差位”，口号、形式大于行为和思想观念的改变，社会整体缺乏治理文化氛围，以致学校、社会等其他主体在职业教育治理认知、行为和思维方式上仍然停留在政府一元化管制模式之下，治理主体之间的协作精神、互动文化尚未形成，职业教育的多元化治理处于一种“有名无实”的状态之中。在职业教育治理现代化的范式下，要积极探索职业教育的多元化治理之路，切实转变教育行政机关和管理者的短视思维，真正促进政府由“管制者”向“治理者”转变。

2.政府职业教育治理能力“弱位”。在职业教育治理过程中，政府治理能力“弱位”的现象时有发生，主要体现在以下四个方面：

首先，政府在职业教育决策中表现出过度集权化倾向。在计划经济时代，教育决策高度集权有利于充分发挥政府对教育资源的调配和管控，实现步调一致，集中力量办教育。但是，随着社会发展，教育治理环境日益复杂，特别是教育市场化的开展，学校和其他社会利益相关者的力量逐渐壮大，政府高度集中的教育决策权已经无法适应现代化的教育治理环境。学校和企业、个人等社会微观治理主体日益表达出对教育决策话语权的渴望，因此在教育治理现代化的大背景下，政府不可能也不能够完全垄断教育决策权。政府应在教育宏观发展方向上进行把握，在保留教育宏观决策权的前提下做到适度放权，在法律框架下积极推进部分教育决策权在各方治理主体间的共享，充分调动多方治理主体的积极性和能动性，实现教育决策的民主化、科学化。

其次，单一行政化治理手段弱化了政府教育治理的效率和水平。在当前的政府教育治理过程中，仍然延续了计划经济时代所常用的行政治理手段，这种行政指令式的教育管理方式在国家低度发展阶段具有较高的执行效率。但是，当前的政府教育治理仍然烙印着行政化的影子，严重降低了教育治理的效率。运用行政命令或指令治理教育，不仅违背了教育发展规律，也会使教育治理的科学性不足，仅仅依靠单一的行政手段在教育现代化发展中显得苍白无力。推进职业教育治理走向现代化之路，以政府为首的多元治理主体需要综合运用法律、法规、制度、政策等多种治理手段，以达到教育治理的科学性、制度性和稳定性。

再次，政府在职业教育治理上的“管理”与“服务”功能失衡。“管理”功能和“服务”功能作为政府治理过程中的一对矛盾综合体，二者缺一不可，这也是政府职业教育治理能力与治理风格的重要表现。在当前职业教育治理过程中，虽然政府适当的管理不可或缺，但政府管理功能已经难以适应以职业教育为代表的微观公共教育事务，因此提供高效优质的服务已成为关键所在。然而，在教育治理层面上，政府传统的管理风格与现代职业教育治理的服务要求之间的矛盾依然突出，难以适应外部多元变化的教育治理环境。

最后，职业教育治理参与的“单中心”倾向突出。在传统的教育管理范式下，受特殊发展阶段的影响，政府几乎是教育公共服务的唯一主体。随着我国社会主义市场经济的发展，内外部教育环境已经发生了翻天覆地的变化，然而政府在教育治理中的强势参与行为依然较为突出，“单中心”治理倾向未减，挤占了社会主体对职业教育的进入空间。职业教育治理现代化的关键在于治理主体的现代化，而治理主体现代化离不开社会的多元参与。由此可见，以政府为“单中心”的治理主体在一定程度上制约了教育现代化的发展进程。

3.职业教育治理制度“缺位”。完善的制度是教育发展的前提和保障，但当前我国教育制度还不尽完备，导致职业教育治理现代化面临着制度“缺位”的现实困境。

首先，缺乏完善的职业教育治理制度建设。从教育制度建设的宏观层面来看，尽管我国已经初步建立了相关的法律制度体系，但职业教育法律规范体系仍然是我国教育发展过程中的薄弱环节，当前不完善的职业教育法律制度难以给职业教育治理提供足够的保障和支持。从教育制度建设的微观层面来看，职业院校的章程或制度作为调节职业院校内部治理行为的重要指针，是连接国家宏观教育法律法规和微观管理政策的重要纽带，然而当前职业院校内部规章制度建设较为滞后，部分规章制度因顶层设计缺陷而难以有效规范学校治理主体的行为，难以对内部权力关系进行有效协调。

其次，缺乏良好的职业教育治理执行环境。长期以来，教育的行政化倾向较为明显，尽管近年来国家对职业院校进行了适度放权，强化职业院校的自主管理，但效果甚微。行政文化根基浓厚导致学校治理主体以及参与者对相关制度规范的遵守意识不足，对制度执行缺乏足够的重视。同时，职业院校内部制度的建立过程缺乏广泛的群众参与，参与制定的主体与执行主体相重合，往往由学校党委和行政领导进行拍板，制度的合法性不足。此外，在制度的执行过程中缺乏人文关怀，对制度的实施效果缺乏监控和反馈，难免会出现排斥现象，导致制度的执行效率低下。

4.职业教育治理主体的权责界定“错位”。从政府主体层面来看，政府在职业教育治理中统包全揽，囿于自身资源而导致力不从心。职业教育是多重利益主体的交汇点，受益群体包含社会、企业、学校、受教育者个人等。然而，政府缺乏对各方主体的合理宣传和政策引导，加上各方主体对职业教育缺乏清晰、科学的认知，以至于对职业教育的参与和支持不足。如此一来，政府完全靠自身有限的力量承担起职业教育资源的供给，这与职业教育利益需求的多元化发展背道而驰。政府在职业教育治理中的全能表现进一步弱化了其他利益主体在职业教育治理中的作用。特别是随着我国市场化进程的推进，利益多元化矛盾日益显现，各方主体都比较关注自身的利益分配，而现有的制度、政策无法完全调动社会主体对职业教育的参与。

从职业院校主体层面来看，形式化合作与功利性心态弥漫。当前职业教育校企合作办学形式大于实质，很大一部分合作仅仅停留在表层，校企之间的合作动力不足，合作动机各异。其中一部分职业院校与企业开展合作不是出于自身人才培养的需要，而是为了迎合政府的期待和行政指令。许多企业为了维护自身的社会形象，将校企合作视为其履行社会责任的宣传点。就校企双方的合作项目而言，职业院校更倾向于那些短、平、快的合作项目，同时许多合作项目常常是与“教育政策”相对应的策略化短期行为，缺乏可持续的合作动力。由此可见，在利益相异、动机不同的情况下，校企双方难以开展长期、深入的合作。

从以企业为代表的社会主体来看，参与职业教育的利益分享和权益保障机制欠缺。理论上而言，企业作为职业教育的受益主体之一，通过参与职业教育治理能够获得相关的生产技术、员工培养和培训、技术人才以及良好的社会声誉等，为其发展带来有形或无形的收益。但是，现实收益与理论设想存在较大的差距：一方面，由于职业院校对市场需求的回应性较弱，技术人才培养跟不上市场需求变化，导致人才供求的结构性矛盾突出;另一方面，职业院校的人才培养质量优势不足，未能达到企业的理想诉求，企业难以真正参与到职业教育发展的利益分享中来。同时，尽管国家在职业教育发展层面极力倡导校企合作，并出台了一系列政策和指导文件，但大多数政策、文件仅从宏观视角对校企双方合作提出了方向性的引导，而缺少具体的协调机制保障。职业院校与企业双方由于遵循不同的管理机制，双方的价值导向相异，而规范双方合作行为的具体管理机构和机制匮乏，导致校企合作的权责界定不清，甚至出现错位现象，给校企合作带来很大的效率损失。

三、职业教育治理现代化的战略抉择

1.科学评估政府、学校、市场三方的治理能力，动态调整政府职能边界。促进职业教育治理现代化，必须切实转变政府教育管理职能边界，而政府职能边界的调整限度要建立在对职业院校和社会治理能力的科学评估之上，需要经历一个长期的动态调整过程。政府需要不断减少和下放行政审批事项等，向市场进行放权，以激发学校和社会主体的参与活力。但是，政府在职业教育上的放权并不是无限度的，而是需要充分考虑到职业院校、社会的治理承载力，明确政府与职业院校、市场之间的关系，做到合理放权、科学让权，最大限度地调动职业院校、市场力量参与到职业教育治理中来。

首先，科学界定政府与职业院校之间的关系，准确确立各层政府在职业教育中的权责边界。政府作为职业院校的兴办主体，承担着职业院校发展所需的各类资源供给，随着教育市场化改革的推进，职业院校的自主办学意识和要求日益强烈，面对政府教育管理部门的职责不清、管理职能重叠等问题，亟待理清政府教育管理部门与职业院校之间的关系。同时，职业院校要不断完善内部治理章程，提升领导者的院校治理能力和水平，推进职业院校治理现代化。此外，在职业教育治理过程中，还要准确确立各层级政府在职业教育治理中的责任分配，理顺各级政府的权责边界，为提升各个主体的职业教育治理能力打下坚实基础。

其次，职业教育治理现代化离不开市场主体的参与，需要政府在职能设置上与市场相一致。长期以来，政府一直扮演着职业教育资源配置的主导者角色，导致职业教育大而不强，与市场需求脱节现象严重。党的十八大提出，要发挥市场在资源配置中的决定性作用。这也意味着政府职能要应市场而动，逐渐转型，由过去的代替市场转为建立市场、监督市场、引导市场和参与市场，这也是政府职能转型必经的四个阶段。相应地，职业教育治理主体也将逐步走向市场化进程，越来越多的市场主体将参与到职业教育治理中来，职业教育治理主体更加多元，充分发挥市场在职业教育发展中的主体作用。

2.明确各方主体在职业教育治理中的角色。职业教育治理是一个多元主体共同治理的过程，促进职业教育治理现代化，离不开一个多元共治的治理格局，治理主体包括政府、职业院校、社会企业等利益相关者，而明确各个主体所扮演的角色对职业教育治理现代化的实现至关重要。

第一，准确界定政府在职业教育治理中的角色。政府在职业教育发展中应主动走出包办教育的传统管理模式，转向间接、宏观管理，由传统的教育管理走向教育治理，由“划桨者”定位转向“掌舵者”角色，积极发挥政府在职业教育中的“元治理”作用。同时，政府应着手解决职业教育服务信息不对称问题，做好对职业教育的质量评价和监管工作，有效解决职业教育治理活动的碎片化问题，化解职业教育多元主体的目标分化和利益分歧问题，以促进职业教育的可持续发展。

第二，科学确定职业院校的角色与治理结构。建立和完善现代学校制度，优化职业院校内部治理结构，推动政校分开，将办学权力真正下放到学校，这是职业教育治理体系建设的本质要求。切实抓好职业院校自治和校内共治，建立新型的政校关系，完善职业院校的集体决策制度，推动职业教育管、办、评相分离，加强学校的自主办学、自主管理，建立健全师生和家长参与学校治理的制度。

第三，加快明确社会主体在职业教育治理中的角色定位。以企业为代表的社会（市场）主体对职业教育发展意义重大，职业教育多元化治理离不开社会力量的参与。政府在提升自身治理能力和水平的基础上，还应适当地向职业教育利益相关主体进行赋权。一方面，加快校企合作，积极吸纳企业参与职业教育治理，发挥企业在职业教育应用人才培养中的优势;另一方面，加强社会智库资源建设，引导社会专业组织或团体为职业教育治理提供智力支持，尤其是鼓励社会专业评估组织作为第三方参与到职业教育评估中来，完善管、评、办相分离的治理框架，最大限度地发挥市场主体在职业教育治理中的作用。

3.构建多元主体合作博弈机制，实现利益相关者共同治理。职业教育治理主体多元、利益倾向各异，各主体之间的价值观念和行为导向不同必然会产生冲突和碰撞。在职业教育治理过程中，所有主体都期望实现自身利益最大化，但实际上仅仅凭借各主体自身的努力很难达到。只有做大整体利益这块“蛋糕”，才会进一步增加各方治理主体的利益，而整体利益最大化可以通过各个主体之间的协同合作来实现。因此，必须加快构建多元主体参与的合作博弈机制，也就是要建立利益平衡与调节机制。通过平等磋商，形成大家共同认可的、具有约束力的职业教育治理协议或治理章程，以达到合作博弈的目的，进一步平衡、协调治理主体之间的价值冲突和利益诉求，增强职业教育发展动力，提高职业教育治理效率与效益。职业教育治理现代化就是要打破政府作为单一权力中心的现状，实现管理中心和权力主体的多元化。要通过立法保证各主体法律意义上的平等，保证职业教育治理活动的严肃性，确保各管理主体相互监督、相互制约、相互补充。

传统的政府一元管理秉持的是“全能型政府”的管理理念和思维，强调政府在公共事务管理中无所不能、无所不包、无处不在。然而，中西方的管理实践表明，无所不管的“全能型政府”并不是最好的政府。推动职业教育治理现代化，必须破除“全能型政府”的治理理念和管理方式，积极向学校、社会等主体分权。同时，还要明晰各个主体在职业教育治理中的权责义务，建立清晰的职能边界，在治理主体中形成一种分工协作、和谐互动的良性关系。总之，促进职业教育由一元管理走向多元治理，是实现职业教育治理现代化的必然选择。

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