比较视角下我国高职教育管理的创新

[摘要]随着国家实施职业教育大发展战略，我国高职教育取得长足发展，但在管理体制方面仍存在诸多问题。文章在借鉴美国高职教育管理成功经验的基础上，提出我国高职教育管理创新的有效建议，具体包括：转变思想观念，提升高职地位；政府宏观调控，顶层设计破冰；健全法律规范，多元筹资办学；强化内部管理，突出办学特色；健全智库系统，完善评估体系；扩大社会参与，加强校企合作。

[关键词]高职教育 管理体制 创新

[作者简介]吴昆（1975- ），男，广西南宁人，广西建设职业技术学院副院长、设计艺术系主任，高级工程师，硕士，研究方向为装饰艺术与建筑环境艺术设计。（广西 南宁 530003）

[基金项目]本文受国家留学基金管理委员会2013年西部地区人才培养特别项目资助。

[中图分类号]G717 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2016）23-0028-04

高职教育这个概念颇具“中国特色”，若要追溯其源，大概是20世纪80年代初期各地（尤其是一些中型城市）兴起的短期职业大学。1996年，《中华人民共和国职业教育法》颁布实施，从法律上确定了高职教育在我国教育体系中的地位，由此也拉开了高职教育发展的序幕。近年来我国高职教育发展迅猛，培养了大批应用型人才，为推动经济社会发展和促进就业做出了重要贡献，但同时仍存在诸多问题，还不能完全适应我国经济社会发展的需要。大力发展高职教育，是党中央、国务院做出的重大战略部署。2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》颁布实施；2015年，教育部又发布了《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》，是今后一个时期我国高职教育深入推进改革发展的路线图。美国的高职教育历史悠久，积淀着丰富的先进管理经验。因此，本文拟就美国高职教育的特色和优势，以比较视角来阐述我国高职教育管理创新的问题。

一、美国高职教育管理的特色与优势

在美国的高等教育体系中，从事职业教育的有初级学院、社区学院和职业技术教育学院；其中，作为大学教育、职业教育、成人教育的综合体，社区学院最具特色。“据美国社区学院协会网站2011年数据显示，美国共有社区学院1167所，学生人数占全国在校大学生总数的44%。”①由于充分适应了社会经济发展的需要，社区学院日益受到社会的重视和欢迎。

1.政府出资举办，投入渠道稳定。美国社区学院基本是由政府出资举办，投资量占职业教育所需资金的90%以上。政府建立了劳动力培训专项拨款、再就业培训专项拨款、就业保障专项拨款等制度，来资助企业和学校的职业教育培训工作，很多企业也为职业教育提供经费。同时，美国高职教育的成本、学杂费用等相比于四年制学院和大学均要低廉得多。“80年代初，美国社区学院年学费全国平均不足450美元，仅为哈佛大学年学费 8900美元的5%，低于一般工作人员的月工资收入，现在社区学院生均培养成本也不足其他大学的1/3。”②

2.真正贴近市场，社会结合紧密。美国职业教育具有高度灵活性和实用性，面向市场，根据社会和就业需要来设置专业和课程；学生可以根据就业市场的变化需要选择专业方向，根据需求选修专业理论课、技能训练课，其中实践性课程占总学时的40%～60%，从而形成了以培养职业能力为基础的教学体系特色。很多企业还直接在社区联合办学，学生定向到企业实习、就业。社区学院重视与企业的广泛合作，多采取与企业合办专业和进行协作教育、为企业培训员工等方式；还面向社会成人和企业、机关在岗员工进行继续教育，与就业教育、创业教育相渗透。人才培养重点与时俱进，适时转移和升级，从制造业转向现代服务业。

3.法律体系健全，保障职教实施。美国重视通过立法手段管理职业教育，美国职业教育的发展史就是一部立法史。19 世纪后期，美国工业发展迅速，“《莫利尔法》（1862年）出台，规定联邦政府通过土地奖励的办法，为各州提供资金，开办‘赠地学院’，发展农艺和机械工艺技术教育，开创了联邦政府资助职业教育的历史”③；20世纪初，美国政府颁布《史密斯—休斯法》（1917年），规定联邦政府拨款在中学建立职业教育课程，标志着美国职业教育体系开始形成。此后，美国又相继颁布实施了《乔治—里德法》《乔治—巴登法》《国防职业教育法》《职业教育法》《帕金斯职业和应用技术法案》《职业技术教育法案》等一系列法规、法案，使美国职业教育走上了持续发展和变革之路。

4.质量评估严格，评估体系健全。美国建立了一套行之有效、科学规范的高职教育质量评估体系，并将作为实施教育管理和质量调控重要手段的“同行评估”制度用于高职教育管理。虽然联邦政府在高职教育管理上仅限于院校鉴定、财政资助上的导向作用，但要求由各州政府自主管理的社区学院必须由教育部认可的非政府鉴定机构来评估其办学质量。该机构分为两类：一是院校鉴定，主要对院校教学、管理、财务等方面的整体状况做出评估；二是计划或专业鉴定，主要对院校中的某些领域或专业方面的成就、得失进行评估。④鉴定机构均由同行的教师或研究者等专业人员组成，行政人员一般并不直接参与，从而建立了一种无须政府直接参与而评估质量又有保障的有效机制。

5.注重职业功能，教育衔接贯通。美国社区学院对学生完全开放，任何人只要中学毕业或通过了中学同等学力考试，均可入学。注重学生个性发展和职业适应性需要，使课程更具弹性，兼顾理论和实务，增加选修课数量。“美国高职教育集技能教育与升学教育于一身，分为副学士学位（两年制）和学士学位（四年制）两个层次。前者由社区教育学院承担，目标是培养学生将来在需要懂得并运用工程、科学或数学的基本原理和知识的技术领域中当技术员或从事半职业性工作；后者由工业大学中的技术学院承担，前两年完成副学士学位课程，此时也可参加工作，如需要继续深造，再继续读两年，获学士学位。”⑤高职学生中50%～80%通过学分制的渠道升入本科，余下的进入市场就业。职业学院既培养专科层次的技能型人才，又培养应用型本科人才，也有硕士、博士学位授予权，是一个独立的立体化人才培养类别教育。

6.部门协同合作，学校办学自主。除教育部门外，就业、经济部门、企业等越来越多地参与高职教育管理和决策，成立了职业教育咨询委员会（隶属于教育部），“通过共同协商制订职业资格、推行统一的国家专业证书，全面沟通学校管理机构、教育机构和雇主之间的联系等措施，使各方形成合力，从而使高职教育进入良性循环和协调发展的状态”⑥。职业教育的管理重心下移和地方化，联邦政府负责指导与监督，州政府直接管控，职业院校依法自主办学，各司其职。职业院校实行由社区知名人士组成的董事会管理，院系均建立社会广泛参与的机构，形成了校企合作的运行机制。

二、我国高职教育管理的现状与弊端

2014年全国教育事业发展统计公报显示，我国高职院校数量为1327所，占高校总数的47%；开设专业涵盖一、二、三产业和各类新兴产业。但是，我国高职教育的专业水平尚不能满足市场的需要，在管理体制机制和办学模式上还存在诸多问题。

1.社会认同度不高，观念相对滞后。对高职教育的认同度不高，国家在政策上不一视同仁，许多规定使高职生有别于普通大学生，强化了传统的教育偏见和教育类型歧视；高招中的录取批次及分数划段，形成了低分入高职、报到率低迷的现状；对家长学生而言，选择高职很无奈；对用人单位来说，高职生中看不中用；对普通民众来讲，“学而优则仕”“劳心者治人，劳力者治于人”等旧观念影响至深，高职教育成了“次等教育”的代名词。总之，重学术、轻应用，重普教、轻职教的思想占据社会主流地位，高职在现实中遭遇到了认可却不认同的命运，无论是在资源占有上还是相关制度设计上，都难以享受应有的待遇。

2.政府管理不协调，条块分割严重。政府在高职教育管理上缺位、角色扮演不到位，无论在统筹规划和政策制定实施上，还是在部门、行业、企业的互动协调上均力度不够、投入不足；同时，还存在着条块分割、部门分割、人才培养与就业分割等问题和政出多门、多头管理、职能交叉等乱象，缺乏明确的执行主体，管理职责分散。上下级政府权责分配不对称，教育与相关部门、行业协会等缺乏沟通衔接；财权与事权分离，教育部门只有事权而无财权；学历教育管理上不协调，教育、就业与培训之间互相分离，高职学历教育分由教育、劳动保障部门主管。在教育部门内部，中、高职教育也分属两个不同部门主管，中、高职两个阶段的教育课程内容难以衔接，即使有衔接，也还仅局限于形式上的“学历衔接”。在学位制度体系中也没有高职的位置，高职毕业生只具有“大专学历”而没有学位。另外，高职院校大都从中职升格而来，主管部门五花八门，各有一套相应的管理体系和机构，管理协调不易。

3.规章制度不健全，内部管理僵硬。至今没有制定专门的高等职业教育法，而现行相关法律法规更多地偏于目标性和原则性，可操作性差，以致涉及高职教育的大量实质问题都无从解决；高职教育就业准入制度、职业资格证书制度及配套的法律法规等也很不完善，造成高职教育的价值和功能弱化。另外，还存在现有规章制度同法律法规相抵触、制定程序不规范、体系不完善、形式欠规范科学、内容欠公平合理等问题。很多高职院校管理理念和管理制度还停留在中职阶段，办学自主权不大，缺乏一支专业化的管理队伍，整个管理系统过于拖沓，管理权限和职责模糊不清，各项改革难以实施；部门设置、教务管理类同于普通本科高校，课程和专业设置论证严谨性、科学性不足，或临时拼凑，或直接嫁接。

4.社会参与度不高，产教融合困难。高职教育具有其特殊性，需要社会的广泛参与和支持。从现实来看，从政府部门到学校、行业企业、社会团体，从专家到家长、学生，都缺乏参与管理的能动性，依法治教、行业依托、劳动准入、职业标准、资格证书等方面的政策模糊，相关部门、行业、企业与学校之间缺乏有效的沟通协调机制。学校仅凭自身资源，舍弃社会力量，则校企合作、工学结合、产学研结合无从谈起，难以形成高职教育合力与规模，也无法充分发挥其作用与优势。

5.办学特色性不强，品牌经营滞后。很多高职院校发展定位不明晰，或是本科的“压缩版”，或是中专的“发酵版”，特色不鲜明、规范化不强，缺少精品专业、精品课程，缺少院校品牌，办学层次、形式、学制、课程等弹性不足。目前，主要存在三种办学定位倾向：一是专业设置的功利主义倾向；二是过分追求“专升本”的升学率；三是不安于高职层次办学，把“升本”作为最大追求⑦。囿于资源不足或营造难度以及办学视野或经营理念，不少高职院校虽有创新意识，但未有卓有成效的行动，更鲜见经营品牌的气魄和毅力。

6.财政性投入不足，发展后劲乏力。首先，资金投入不足。公办高职院校的财政投入主要是解决教师工资，在基建、图书、设备上的投入相对较少，高职生财政生均补贴很少，办学经费主要来自学费，多寡受制于学生数量，民办院校更是如此。而受市场和政策影响，资金来源渠道单一，贷款难度大，还贷能力弱；由于高职教育特殊性，实验实训设备和场地投入大，办学成本高。“2005年，普通高等教育预算内财政拨款为1046.37亿元，其中普通本科学校936.05亿元，占比达89.46%，高职学校110.32亿元，仅占10.54%。”⑧财政拨款的不均衡，进一步挤压了高职教育发展的空间。其次，师资投入不足。高职教育要求双师双能型教师占相当比例，对教师的学历、知识、能力、素质结构提出了新要求。这就需要调整、优化、充实和提高，加大人力资本投入，而资金有限的学校只能是心有余而力不足。

三、我国高职教育管理的创新与发展

1.转变思想观念，提升高职地位。首先，要转变观念，破除鄙薄高职教育的思想，充分重视和提升高职教育的作用和地位。随着我国国民经济和社会日新月异的发展，新业态、新职业不断涌现，需要更多的适应生产、服务和管理一线职业岗位的应用型人才。大力发展高职教育，既是社会经济发展的必然要求，也是教育内部改革的重要出路。其次，要在全社会形成重视高职教育的环境和氛围，运用各种手段和形式，使社会公众充分认识和了解高职教育的价值及作用。

2.政府宏观调控，顶层设计破冰。首先，高职教育顶层设计要打破坚冰，建立与我国社会经济发展相适应的管理体制。可以借鉴美国的经验，打通和拓宽高职教育、本科职业教育和硕士、博士阶段职业教育的通道，建立高职教育大专—本科—硕士研究生—博士研究生的完整体系；探索“工士”学位制度建设，将高职生纳入学位体系之中，构建“工士—学士—硕士—博士”四级学位体系⑨。制定就业准入制度和职业资格认证制度，理顺高职教育与其他教育层次的衔接关系；加强中职教育与高职教育，职业教育与普通教育、成人教育的衔接与沟通，职业院校和普通院校的学生可通过一定的考试和认证，进行转学和升学；改革职教招生考试制度，完善普高和职高学分互认、学籍互转机制；独立设置职教高考，让普高和中职生自由选择高考方式，形成两类教育、两类高考“双轨制”格局。其次，政府要加强宏观管理和统筹协调，构建统一的管理组织体系。高职教育的系统性要求政府全面统筹，明确职责，简政放权，扩大高职院校的办学自主权。政府主要通过规则制定、发展规划、财政政策来引导与促进高职院校的发展，并可借鉴美国的经验，发挥地方政府在管理区域性高职教育中的作用。针对多头管理的问题，政府应调整机构设置，打破部门界限，建立一个统合高职教育的权威性行政管理组织体系。各级政府设立由有关部门和行业企业、专家组成的职业教育工作委员会，将各部门涉及职业教育与培训的职能划归教育部门。在新型管理格局中，中央政府主要发挥宏观调控职能，引导高职发展方向；教育部主要负责统筹高职规划和发展；各级政府及其教育部门承担优化职业教育外部环境，增强政策的导向作用；各高职院校各司内部微观管理。

3.健全法律规范，多元筹资办学。一方面，要建立适合我国高职教育发展的法律制度体系。美国职业教育成功的一个重要因素就是建立了较为完善的职业教育法律体系，为其发展提供了制度保障。我国当前迫切需要制定《高等职业教育法》，并加强相关配套政策法规的制定，对相关各方的职责、任务、权利、义务等做出明确规定，为高职教育发展提供法律指导。另一方面，要加大政府投入，建立多元化、多样化的投资办学新格局。要以法律形式明确高职教育经费的来源、及时到位，建立各级政府承担经费的机制。积极探索办学体制的多种实现形式，支持公办高职院校引入民间资本，通过对捐赠或资助者免息贷款、免税等方式开辟多种筹资途径，允许和鼓励社会和个人投资办学、集资办学、合资办学，进行教育股份制、国有民办、民办公助等试点，加快推进职业教育集团化，逐步建立政府、用人单位、学生等共同分担的多渠道筹资方式，切实解决办学经费问题，保障高职教育的可持续发展。

4.强化内部管理，突出办学特色。一方面，要加强高职院校内部管理和专业化建设，构建扁平式管理组织结构。高职院校管理改革要综合考虑教育现状和特点，适时开展管理诊断，通过政策引导，实现管理最优化。高职管理必须凸显职业性、产业性与开放性，完善机构设置，弱化科层化取向，强化专业取向，加强职能部门的专业化建设和校企合作管理组织的专职化建设，充分发挥教学系部的作用和功能，增强社会服务职能。另一方面，要明确高职教育的培养目标和定位，特色兴校，打造精品，铸就品牌，构建“以能力为中心”的培养模式。高职院校要根据各自办学方向和学科专业性质，根据地方和行业需求，根据岗位和岗位群所需能力与素质，凝练整合专业课程体系，打造各具特色的精品专业，形成不同特质、引领行业的示范性品牌院校。同时，还要围绕培养目标和办学定位，创新和调整教学模式，教学目标突出职业性，教学过程突出应用性，教学组织形式多样化，教学内容突出综合性；以相关职业资格标准为参照，瞄准技术领域和职业岗位（群）的任职要求，专业设置系统归类，拓宽专业适应面，建立可选性课程，打造职业性、灵活性、适用性课程体系，使毕业生具有继续学习、终身学习的能力和可持续发展的潜力以及就业与创业的竞争力。

5.健全智库系统，完善评估体系。各级政府要建立健全主要由行业协会、研究和信息机构组成的决策参谋智库系统；大力支持相关机构开展高职教育研究，为管理决策提供理论指导；参与业内人才需求预测、专业与课程建设咨询和职业标准制定、职业资格评估及职业培训等事务。要把督导评估作为对高职院校实施科学管理的主要方式，建立和完善有效的评估体系。建立各级高职教育督导机构，定期对区域内的高职教育工作进行监督、检查、评估和指导。评估主体除了教育行政机构外，也应借鉴美国的做法，制定“同行评估”制度，并引入第三方中介机构，为高职院校提供监督与评价等专业化服务。

6.扩大社会参与，加强校企合作。美国高职教育的一个重要特征就是与相关部门、企业、行业的通力合作、共同参与，其课程设置、实训室建设、师资建设无一不是校企合作的产物。因此，我国要加强校企合作深度，实现高职院校与企业之间的协调互动，建立行业、企业、学校共同参与的管理机制，形成发展合力；要对接市场需求，积极主动地邀请业界专家、企业家参与专业教育内容和质量控制的过程，从人才培养方案制订、师资建设、课程设置、实训室建设等方面加强合作，将校企合作前移到专业设置之初，按照职业岗位要求设置专业、开发课程，做到课程设置对接企业需求、实训室建设体现职业、行业新技术纳入教学内容、师资符合人才培养岗位要求。

总之，从我国国情出发，借鉴美国成功的高职教育管理经验，改革中国高等职业教育管理体制，并不断进行改革和创新，建立起以市场调节为主的充满活力的新的管理体制和运行机制，努力为社会培养出更多的高素质应用型人才，是提高我国高职教育水平、促进我国社会经济持续发展的有效途径和重要举措。

[注释]

①匡薇.中美高等职业教育比较研究——美国高等职业教育特点及其文化根源探索[J].教学研究，2011（10）：42.

②③邵红军.国外高等职业教育管理体制的比较与借鉴[J].科学教育，2007（11）：7，6.

④王晴虹.中美高等职业教育比较[J].湖州职业技术学院学报，2004（4）：45.

⑤毛时亮.中美高等职业教育之比较研究[J].职教论坛，2005（5）：63-64.

⑥王念哲.比较视域中的我国职业教育管理体制创新[J].继续教育研究，2009（9）：89.

⑦张春乐.论当前高等职业教育管理体制改革[J].中国电力教育，2010（7）：56-57.

⑧周劲松，李怡.高等职业教育经费投入现状分析及对策研究[J].教育与职业，2007（12）：11.

⑨曹晔.高等职业教育实施“工士”学位制度的思考[J].教育发展研究，2014（21）：65.