高职教育治理体系现代化的四维审视：门路、道路、思路与出路

[摘要]职业教育治理体系现代化是当前建设现代职业教育体系的重要内容、战略举措和迫切需要。建设现代化的高职教育治理体系必须深刻理解、全面把握高职教育治理现代化的核心内涵，将现代治理理论与中国国情、现代化语境有机结合起来，呼应“新常态”的战略需求，走“国际化、本土化”融合创新的治理之路，全面推进高职教育治理主体、治理结构、治理机制、治理方式、治理评价的现代化转变，破除政府集权管制体制壁垒，突破高职院校内部官僚体制束缚，打破法律法规供给不足瓶颈。

[关键词]高职教育 治理体系 现代化 路径

[作者简介]张旭刚（1978- ），男，安徽无为人，安徽工业经济职业技术学院，讲师，硕士，研究方向为高等教育与管理、职业教育。（安徽 合肥 230051）

[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2016）23-0005-05

党的十八届三中全会首次提出“国家治理体系和治理能力现代化”，并且确定为全面深化改革的总目标。从管理到治理，虽一字之差，却凸显了我们党和政府执政理念的升华、治国方略的转型，也折射出历史发展的进步和现代化进程的脉络。教育治理是国家治理的重要组成部分，构建具有中国特色、世界水平的现代教育治理体系，实现教育治理能力现代化，是当前我国教育领域深化综合改革的重要目标和战略任务。职业教育作为现代教育体系中一个重要的组成部分、一种独立的教育类型，与经济社会发展联系最为紧密、贡献最为直接，其开放性、职业性、技能性和应用性的鲜明特点以及在人才培养、运行机制、服务社会等方面的独特要求决定了在高职教育治理过程中必然涉及政府、社会、行业、企业等多元主体利益诉求，面临着更为复杂的内外部关系和治理环境。同时，我国高职教育长期累积的症结和面临的危机亟待自我革命与外部改良。随着我国经济转型、产业调整向纵深推进，“新常态”倒逼机制和人才强国、创新驱动、“中国制造2025”等战略诉求呼唤着中国特色的现代职业教育体系。因此，建设现代化高职教育的紧迫性和重要性不言而喻，而其首要命题就是高职教育治理体系的现代性建构。

一、高职教育治理体系现代化的门路：呼应“一个”战略需求

高职教育治理体系现代化的门路就是要找准建设现代化高职教育治理体系的切入点和落脚点。当前，我国正处于经济转型升级、产业结构优化“新常态”的关键阶段和倒逼节点，呈现出“中高速、中高端、优结构、新动力、多挑战”的新特征，高职教育由此肩负着更加艰巨、更为迫切的时代使命。随着“一带一路”、京津冀以及长三角、珠三角、环渤海等经济带、城市群和经济区的加速形成，行政区划内集团化、一体化的区域经济发展模式和跨区域的分工协作赋予了高职教育新的发展任务。就高职教育而言，其存在与发展的功能、价值和使命在于能否培养出经济社会发展急需的高素质技术技能型人才。虽然我国高职院校数量、在校生规模均占据我国高等教育的“半壁江山”，但高职院校专业设置、人才培养与经济社会发展需求严重脱节、错位，目前大学生“就业难”与企业“用工荒”的结构性矛盾凸显就是例证。据测算“十三五”时期，我国急需的技术技能型人才缺口将达2200万～3000万人，呈现出“总量矛盾突出、结构性矛盾突出、形态特征不断变化”三大突出矛盾①。这倒逼我国高职教育必须准确认识新常态、主动适应新常态、全面服务新常态，必须切合我国经济与社会发展重新定位，与区域重点产业布局相适应、与国家总体产业布局相协调，自觉承担起服务经济发展方式转变和现代产业体系建设的时代责任，紧紧围绕国家战略需求，将高职教育改革与发展切入“新常态”轨道，与经济社会发展“同频共振”“并轨提速”，为实现经济“保持中高速发展、迈上中高端水平”的“双中高”目标提供人才保障。

二、高职教育治理体系现代化的道路：坚持“两化”融合创新

当前，世界各国教育在交流与合作、融合与创新的发展进程中呈现出国际化和本土化相互融合、相辅相成、相得益彰的发展趋势。学习和借鉴他国职业教育治理先进经验、积极利用国际优质职教资源是由传统向现代转型的必要条件和必经路径，因此我国应把职业教育作为对外开放的优先领域，顺应世界潮流，打造职业教育“中国模式”。

职业教育治理的国际化与本土化是辩证统一的关系。国际化强调职业教育发展的共性即标准化，本土化则旨在塑造职业教育的个性即民族性②。前者是条件，后者是目的，其本质是统一，要义是以中为主、洋为中用，关键在融合创新。需要注意的是，德国等西方国家治理职业教育的方式选择，有其特定的时代背景、历史条件与适用范围等，在推进中国职业教育治理国际化的进程中，不能盲目地借鉴西方治理经验，要在充分比较的基础上有选择的借鉴，将外国的经验与中国的具体实际和现代化语境结合起来，对其进行本土化改造。为此，要处理好共性与个性、标准与特色、中国模式和世界经验的关系，坚持“请进来”“走出去”并举，内提素质，外树品牌。“请进来”就是要学习和借鉴德国、美国、澳大利亚等国家治理职业教育的先进理念、模式和方法；加强与国（境）外高水平职业院校、联合国教科文组织建立紧密的战略合作伙伴关系，积极引进国际优质职教资源。“走出去”就是积极成为职业教育国际事务的参与者、国际资源的提供者、国际标准的建设者、服务中国企业和产品“走出去”的协同者。随着改革开放战略向纵深推进以及综合国力、市场竞争力、国际影响力和职业教育发展水平的日益提升，我国理应在全球职业教育治理中扮演更为重要、更为积极的角色，在职业教育发展战略、宏观政策、标准制定和制度机制等领域深化国际对话与合作，提升国际职业教育治理的参与度和贡献度，提高我国职业教育的国际影响力和知名度。尤其要结合当前我国“一带一路”战略布局与时代机遇，培育打造一批有国际竞争力的高职院校，培养符合中国企业海外生产经营需求的本土化人才，服务国家经济“走出去”战略。

三、高职教育治理体系现代化的思路：实现“五个”全面转变

现代“治理”理论兴起于20世纪90年代，其核心要义就是政府不应是公共事务管理的唯一主体，不应独揽或直接介入公共事务，公共事务应由利益相关者共同治理③。由此可见，治理理念是多元主体、协同治理、利益共享、责任共担，治理思路是系统治理、依法治理、源头治理、共同治理、综合施策。而“跨越了企业和学校疆域具有跨界性的高职教育更适合作为治理理论研究和实践的对象”④。实现我国高职教育治理体系现代化需要结合中国实际，把握现代治理理论内涵，具体应该包括治理主体、治理结构、治理机制、治理方式、治理评价五个核心要素的现代化。

1.治理主体要由“一元管理”向“多元治理”转变。在我国高等教育集权式管理体制现状下，高职院校改革与发展主要靠政府推动，行业、企业、社会等其他利益主体难以深度参与高职教育治理，政府“一元管理”的体制机制障碍已成为制约高职院校高水平发展的关键难题。从政府与高职教育的关系来看，政府是职教资源的配置者和政策的制定者，是唯一的权力中心，这种高度集权式行政管理体制必然导致高职院校依法自主办学难以真正落实；从政府与公民关系来看，建立以善治为导向的现代职业教育治理体系，在本质上需要政府与具有公民属性的行业、企业和学校的合作共治⑤；从高职院校自身来看，职业教育的本质属性和技术技能型人才培养规律决定了高职教育治理必须要有行业、企业的广泛参与，必须发挥政府、行业、企业、学校等多方主体的联动作用。由此可见，高职教育治理主体从“一元”走向“多元”是本质所需、客观要求和必然趋势。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出：“职业教育要坚持政府主导、行业指导、企业参与的办学机制。”就治理主体而言，高职教育不仅是政府和学校的事情，还应包括企业、行业、社区、家庭等“相关市场主体”和“其他利益相关者”。建设中国特色的现代职业教育治理体系，必须要打破高职教育治理体系的“中心—边缘”旧模式，建立由政府部门、行业、企业、社会、职业院校师生共同参与的多主体、多元化的高职教育“协同合作治理”新格局。

2.治理结构要由“分散交叉”向“有效整合”转变。高职教育治理结构是现代高职院校制度在治理层面所形成的制度化结构，它通过高职院校各利益相关者之间的权力配置和制度安排实现彼此权力的分权制衡，以达到公正与效率契合的状态⑥。高职教育治理结构应包括内、外两个部分，前者主要指高职院校与政府及其教育主管部门之间的权力配置与制度安排，后者主要指高职院校内部利益相关者以及政治权力、行政权力及学术权力“三权”之间的权力分配与制度设计。从外部治理结构看，高职教育治理的权力与资源分散、条块分割，缺乏有效整合，难以形成治理合力。目前高职院校类型可分为教育厅直属、省市共建、行业企业举办和民办四类，由此必然导致政出多门、多头管理、体制不顺、运行不畅，行政隶属关系的不同导致行政管理与业务管理“两张皮”。例如，师资评聘资格标准归口教育主管部门认定，事业编制归口人社部门核定；中职学校隶属人社部门，高职院校由教育部门主管，中高职无法实现全方位、深层次衔接；等等。从内部治理结构来看，我国高职院校内部组织结构和管理模式基本上套用本科高校的机构设置、职权分配及运行规则，除存在我国高校政治权力、行政权力和学术权力相互缺位、越位、错位，政治权力与行政权力边界模糊，学术权力弱化、监督权力边缘化等共性难题外，对高职院校最为紧要的行业、企业、社会等外部治理要素有效参与高职院校内部治理的广度、深度严重不足，必然导致产教脱节、评价不公等一系列问题。为此，实现高职教育治理体系现代化，必须推动高职教育治理结构要素由分散交叉向有效整合与合理配置转变，构建一个体制顺畅、运行高效的高职院校内外治理结构。

3.治理机制要由“上令下行”向“多元制衡”转变。在我国现行的行政管理体制中，管理行为凸显权力等级、高度集权、逐级负责。具体到高职教育治理体系中，从外部治理机制看，主要表现为高职教育的主管部门与所属高职院校之间是以行政为主、自上而下的领导与服从关系，决策、执行与监督之间缺乏相应的制衡机制。高职院校必须遵循国家或主管部门的指令，按照行政规则和运行机制在政府严格的制度框架内进行，致使高职院校缺乏办学自主权，压抑了高职院校作为制度创新主体的积极性和灵活性。从内部治理机制看，官僚体制封闭性、排异性等组织特性，致使与高职院校联系紧密的市场、企业和社会等利益相关方难以以平等、公平、民主的身份参与高职教育治理过程，无法对高职院校依法办学、规范办学形成有效的监督、制衡与约束。在高职教育治理新常态下，必须在机制上推动从“上令下行”向“多元制衡”转变，在民主法治、公平公正、合作共赢的基础上建立以对话、协商、谈判、妥协、认同、互信、集体行动等为核心内容的多元合作长效治理机制和治理文化，进而保障高职教育利益相关者的权益诉求。

4.治理方式要由“行政主导”向“法治为主”转变。依法治理是现代治理区别于传统管理的一个重要特征，也是现代化的高等职业教育治理体系的重要标志。目前，在我国高职教育治理过程中，政府集高职教育投资者、举办者和管理者于一身，拥有对高职院校人、财、物的决定权，这种高度集权化、行政化的治理方式必然会滋生“以言代法、以权压法”等现象；同时，由于法律制度供给不足，高职教育改革与发展往往只能靠政策推动，而政策和规定往往因人事更迭而多变，政策供给缺乏持续性和稳定性。我国目前职业教育法律法规建设滞后于高职教育改革与发展需要。例如，产教融合、校企合作是高职教育的关键问题，对此我国职业教育法虽有明确要求，但缺乏刚性约束、配套政策支持以及对法律执行过程的有效监控，致使高职院校校企合作只停留在松散的结合面上。突出法治在职业教育治理中的功能和作用是建设中国特色现代职业教育治理体系的前提条件和重要标志。在全面推进依法治国的背景下，迫切需要以法治思维和法治方式重构具有中国特色的高职教育治理新秩序，制定一套科学合理、民主平等、公正公平的法制化、契约式的制度体系，以明确高职教育各市场主体和利益相关方的责、权、利，为高职教育治理提供法定的制度保障和程序原则，从而实现高职教育治理从传统“行政主导”向现代“法治为主”的深刻转型。

5.治理评价要由“一体”向“独立”转变。在高职教育治理体系中，“管办评”贯穿于整个高职教育治理全过程，评价是重要的反馈环节，对提高高职院校办学水平和教育质量等至关重要。但是，目前我国高职教育尚未建立起有效的全方位、立体化、多元化的评价体系和反馈机制，制约了高职院校的高水平、高质量发展。究其原因，主要是政府热衷于在职业教育中扮演“编导演”全能化的控制角色，“管办评”三位一体造成企业参与的“挤出效应”和社会评价“发育不良”，以致院校建设行政化、专业设置封闭化、人才培养同质化。就高职教育而言，市场与社会应是主要的评价主体，高职院校办学水平、教育质量、人才培养、社会服务如何，社会和市场无疑最有话语权。因此，建设现代化的高职教育治理体系必须将评价从“管办评”一体的治理模式中独立出来，把高职教育的评价权交还给社会和市场，充分发挥行业、企业、协会、专业机构等社会组织的评价主体作用，构建同行评价、企业评价、社会评价“三位一体”的评价机制，前提在于要实行政事分开、“管办评”分离，重点在于建设第三方评价机构，关键在于保证其独立性、中立性、专业性和权威性，这对于正确发挥评价机制的监测、监督、反馈、修复功能有着不可替代的作用。

四、高职教育治理体系现代化的出路：突破“三层”障碍

构建现代化的高职教育治理体系是一项系统、长期、复杂的工程，需要从宏观、微观以及供给侧三个层面进行顶层设计、制度创新和综合施策。从宏观层面看，要破除政府集权式体制壁垒，重塑政府与高职教育利益相关方关系；从微观层面看，要突破院校内部官僚体制束缚，建立现代大学制度；从供给侧层面看，要打破法律供给不足瓶颈，加强法律保障体系建设。

1.破除政府集权式体制壁垒，重塑政府与高职教育利益相关方关系。根据公共产品理论，高职教育作为一种准公共产品或混合公共产品，受教育者个人通过接受高职教育能够获得相应的收益，用人单位或组织也是重要的受益方，高职教育的广泛受益性决定了市场参与职业教育供给和治理的必要性。因此，全面推进我国高职教育治理体系现代化，关键在于转变政府在高职教育治理中的职能和作用，建立边界清晰、权责匹配、相互制衡、执行有力、接受监督的政府行政权力和职教资源科学合理的配置机制。一要“确权”，即明确行政权力归属，在高职院校行政审批、人事任免、人员编制、职称评聘、资格认定、经费保障等关键问题上要理顺管理体制机制、建立权力清单、明确责权利，改变高职教育资源条块分割、多头交叉管理、互相推诿扯皮、管理效能低下等局面。二要“分权”，即将政府不该管也管不好的职能，如办学水平、人才培养、教育质量评估等转移给社会中介性评估机构等。三要“放权”，即将专业设置、招生考试、课程建设、“双师”评聘等职能归还高职院校，以保证高职院校教育教学活动的专业性和灵活性。四要“让权”，首先，向社会组织让权，将一些专项教育决策、教育培训、重大教育项目等委托给有资质的专业教育服务机构或者行业协会；其次，向社会让权，让用人单位、家长等利益相关方参与高职教育的决策、监督和管理。政府应始终牢记自己的职能，即“只掌舵，不划桨”，逐步退出高职教育的微观层面，专注于解决宏观层面调控、公共产品供给、制度环境建设、市场秩序维护等问题，构建“政府宏观管理、学校依法自主办学、社会广泛参与”的现代高职教育治理新格局。

2.突破校内官僚体制束缚，加快推进现代大学制度建设。受传统因素、体制惯性的影响，目前我国高职院校基本沿袭计划经济体制下的管理体制，与政府的组织结构、管理模式和运行机制有着明显的同构性，是一种官僚化、集权式的准行政机构，等级森严、形态封闭、职能僵化和机制运行机械⑦。这种以行政为本位的管理体制已不能适应职业教育的组织特性，无法满足高职院校办学主体多元的现实要求。

为此，从高职院校内部看，要遵循职业教育的开放性、职业性、技能性等特点和高职院校产教融合、校企合作的要求，探索创新具有中国特色的高职院校内部治理体系。一是变革组织形式，促使由系统封闭向系统开放转变。可以借鉴国有企业、成熟公司法人治理结构以及德国等发达国家职业院校治理的实践经验，引入市场化和企业化运作模式和运行机制，探索公办高职院校股份制改革，建立以法人资产制度和法人治理结构为核心的现代高职院校组织形式。二是变革管理体制，促使由行政主导向公共治理转变。建立健全行业、企业等有效参与高职院校共同治理的机制是高职教育的本质要求。因此，在保持党委领导下的校长负责制的基础上和党委领导、校长负责、教授治学的总体框架下，探索建立由学校党委书记、校长、举办者、企业家、职业教育专家学者、教授、专业骨干代表、职工代表等组成的校董事会制度，学校党委在其中应发挥主导作用，侧重政治领导，把握大局方向，根据需要可以下设教授会、校企合作理事会、监事会等。校董事会是学校的最高决策机构，负责学校战略规划、聘任校长，确定组织机构、经费使用原则等重大决策；校长由董事会聘用，执行董事会决策，在其授权范围内管理学校，并接受董事会和教授会等监督与考核。由校党委书记为首的党委执行党的路线、方针、政策，领导全校党建、思政、宣传工作和德育工作；以校长为首的行政体系负责全院行政管理与服务工作；以教授为首的教授会负责全校的学术和教学改革等工作。取消校长、院（系）主任行政级别，院（系）主任实行教授会推选、校长聘用制。三是变革监督机制，促使监督由边缘向中心转变。可以借鉴公司监理模式，组建由校内外相关利益方代表组成的监事会或监察会，直接对董事会负责，在章程规定的权限内对校内各方面治理主体的治理行为和治理活动进行监督，并做出客观的评价和反馈，形成校内决策、执行、监督闭环，彻底打破高职院校内部集权化、行政化、官僚化的体制壁垒。

要实现以上构想，当前首要任务是以高职院校章程建设与实施工作为抓手，推进现代大学制度建设。一是通过章程确定高职院校组织结构、职能管理机构及其重要岗位的职责权限与运作程序；二是理清政治权力、行政权力、学术权力的权责边界，建立权力分工制度和权力清单制度及实现机制，保障权力在制度的框架下规范有序运行；三是通过章程明晰内部领导决策体制、重大事项决策程序与各方利益关系；四是以章程为统领，全面梳理校内各类规章制度，开展废、改、立、释工作，建立健全以章程为龙头的校内制度体系和章程实施需要的配套规章制度，为高职院校内部治理提供制度保障。

3.打破法律供给不足瓶颈，加强法律保障体系建设。全面依法治教是高职教育治理体系现代化的题中应有之义、基本策略和有力保障。从我国教育法律法规建设的现状看，法治基础薄弱、法律法规滞后是不争事实，在职业教育领域尤为突出，具体体现在：一是职业教育法律建设严重滞后，用政策文件代替法律。《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职业教育法》）作为职业教育基本法，不可能对职业教育体系做到事无巨细、面面俱到，必须有相应的下位法予以补充和支撑。《职业教育法》自1996年颁布实施20年以来，国务院没有颁布任何有关职业教育的专门性法规，职业教育改革与发展主要以中央政策为依据、靠文件来推动，很显然政策文件因缺少法律的强制力和执行力而难以真正落实。二是《职业教育法》文本内容陈旧，与时代发展不相适应。《职业教育法》颁布实施20年来，职业教育的内外部环境已发生了深刻变化，从形式到内容、理念到制度、理论到实践等方面的规定与当前“新常态”对职业教育的新要求和新任务明显不适应、不协同。例如，产教融合、校企合作是高职教育发展的关键问题，但目前我国校企合作制度并未得到法律层面的充分认识，有关校企合作的法律法规几乎是空白。三是《职业教育法》条文笼统、抽象，缺乏可操作性。现行《职业教育法》法条内容仅是目标性、原则性、指导性和引导性的规述，缺乏相应的实施细则，可操作不强。尤其是对中高职衔接、打通职业教育“断头路”、搭建职教与普教“立交桥”等关键问题因缺乏法律制度层面的顶层设计和实施细则，一直以来虽有强烈共识但仍难以取得实质性进展。四是《职业教育法》结构不合理、体例不完整，缺乏强制性的法律责任。职业教育作为一个独立的类型，现行《职业教育法》并没有形成相应的、完整的结构和体系，初等、中等、高等职业教育在《职业教育法》中没有科学合理区分，导致目前各层次各类型的职业教育办学定位、人才培养目标、服务面向等边界模糊、定位不清。例如，有关高职人才培养目标的问题自1999年以来就有“技术性、实用性、应用性、高技能、技术技能型”等不同定位⑧，至今在业界仍有争论。《职业教育法》又缺乏明细的罚则、考核问责等约束条款，致使原本就有限的职业教育法律难以发挥效力。所以，有专家说我国职业教育法是一部无强制力的“软执”⑨。

反思当前我国高职教育治理存在的问题，需要从立法和执法着手，加快推动职业教育法律和制度供给。一是建立健全职业教育法律法规体系。由于职业教育开放性、职业性、实践性等特点决定了职业教育有其自身的运行规律，普通高等教育的法律不能完全适用于高等职业教育，有必要在《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》框架下，构建独立的职业教育法律法规体系，这个体系应包含两个序列：由《职业教育法》（总法）与初等、中等和高等职业教育法律（三个子法）组成；由职业教育的全国性法律法规、地方性法规，部门规章、政府规章等组成。由此，对各层级职业教育的性质、任务以及各级政府及教育主管部门、举办方、学校的职责等用法律形式予以框定，为推进高职教育治理体系和治理能力现代化保驾护航。当前，最为紧要的是尽快修订完善《职业教育法》，明确政府、行业、企业、职业院校等治理主体的权利与义务，加快探索建立健全符合职业教育特点、适应经济产业结构转型升级要求的高职教育标准体系。二是加快校企合作法律法规建设，尽快制定出台诸如《校企合作促进法》等。高职教育校企合作作为跨界合作，是一种新型的生产关系和社会关系，尤其需要相应的法律法规来调解、规范和推动，将有关校企合作的财政补贴、税收优惠、实训安全、企业接受学生实训等政策法制化，使政府、企业及行业、学校在法律框架内履行各自的权利和义务。三是建立健全考核问责机制。强化高职教育督导机制建设，实行督导评估年报制度，主动接受社会监督，并将督导结果作为考核、问责以及实施奖惩和干部提拔的重要依据，倒逼责任和措施落实。

[注释]

①杨少昆.我国未来几年技能型紧缺人才状况与趋势分析[J].价值工程，2015（32）：234.

②蒋旋新.中国现代职业教育体系国际化发展与本土化研究[J].中国职业技术教育，2011（8）：21.

③王艳，覃江.城市多民族社区协同治理：内涵与实现路径[J].民族学刊，2015（11）：15.

④童丰生，魏寒柏，张海峰.高等职业教育治理体系现代化的“三个转变”[J].教育与职业，2016（5）：8.

⑤庄西真.中国特色的职业教育治理体系现代化：起点与内涵[J].江苏教育，2016（2）：21.

⑥雷世平.我国高职院校治理结构存在的问题及其优化研究[J].职教通讯，2013（4）：10.

⑦林慧.职业教育治理现代化的内涵、要求与路径[J].教育与职业，2015（32）：10.

⑧周建松，唐林伟.高职教育人才培养目标的历史演变与科学定位——兼论培养适应性职业化专业化人才[J].中国高教研究，2013（3）：95-96.

⑨阮李全.论我国职业教育立法——兼论《职业教育法》的修订[J].社会科学家，2013（9）：95.