正式制度视角下的民办高校分类管理

[摘要]由于法律法规的前后不衔接，以及民办高校法人属性的划分缺乏科学依据，民办高校分类管理势在必行。文章基于正式制度，对实行分类管理提出了相关建议：以制度建设为重，及时修订规范制度；坚持点面结合，以两端带动中间；加强绩效考核，实行分类拨款机制；维护举办者权益，尊重举办者自主选择权。

[关键词]正式制度 分类管理 民办高校

[作者简介]阙海宝（1976- ），男，重庆人，四川师范大学教育科学学院，教授，博士后，硕士生导师，研究方向为高等教育；雷承波（1981- ），男，四川遂宁人，四川师范大学教育科学学院在读硕士，研究方向为教育理论与政策。（四川 成都 610066）

[基金项目]本文系2010年度国家社会科学基金教育学青年课题“利益相关者视角下的独立学院转设政策执行与偏差研究”的阶段性研究成果。（项目编号：CDA100123）

[中图分类号]G648.7 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2016）05-0011-04

2010年10月，为促进教育事业科学发展，建设人力资源强国，吸引更多的社会力量投入民办教育，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出要“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”“开展对营利性和非营利性民办学校分类管理试点”。2015年1月，李克强总理主持召开国务院常务会议，会议再一次明确了对民办学校实行分类管理，允许兴办营利性民办学校，加快了民办高校实施分类管理的步伐。所谓“分类管理”，就是把现有的民办高校分为非营利性与营利性两类。营利性的民办高校在工商部门依法登记为企业法人，所取得的办学收益、办学结余归出资者所有。出资者根据国家相关规定，对所取得的收益和结余进行重新分配，自主经营，自负盈亏，享受与高新企业同等的税收优惠。而非营利性民办高校依法登记为事业单位法人，出资者不得以办学收益为目的，学校的办学结余将继续投入教育，形成的资产归学校法人所有，享受与公办高校同等的税收优惠。实施民办高校分类管理，不是进行简单的分类，也不是抄袭国外模式，而是对原有的规则和资源体系进行根本性的变革。

一、正式制度的内涵

“正式制度”是一个内涵丰富、外延广泛的概念，最初来源于经济学。在新制度经济学的分析视野下，正式制度作为一个特定的研究对象具有丰富的内涵：一是正式制度与人的动机、行为存在密切的联系。在历史发展的进程中，正式制度是人类长期行为习惯的积累和沉淀。历史上的任何一种正式制度，都是当时人们利益及其选择的结果，一旦形成，便具有历史惯性。二是正式制度是人们习以为常的表现。正式制度最重要的部分是法律、法规和政策，是人们“创造”或“发明”出来，用以规范人们的活动和行为，抑制人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为。三是正式制度是一种“公共物品”。正式制度作为一种行为规范和规则，具有公共性，不是针对某一个人制定的，它适用于一定范围内的所有人，为一个共同体所共有。对于每一个人来说，正式制度都具有约束力和制约力，通过某种惩罚或激励得以贯彻，将人类的行为导入可合理预期的轨道，可能是强迫的，也可能是自愿的。四是正式制度要有实际载体。正式制度的存在要有具体的形式和载体，如国家、企业、学校、家庭等。简而言之，正式制度是指人们有意识建立起来的并以正式方式加以确定的各种制度安排， 包括法律、法规、政策及契约等，它们共同规范人们的活动和行为，抑制人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为。

二、正式制度视角下民办高校分类管理的原因

在我国正式制度体系中，随着改革开放全面深入，市场经济体制日臻完善，民办教育事业得到了空前的重视和繁荣。然而，营利监控、市场监管、教育失公、资源不均衡等一系列现实问题逐渐凸显，我国民办教育正式制度已经不能适应社会发展需要。正式制度的不一致、不衔接成为民办教育事业发展的最大瓶颈和障碍，尽管近些年来国家也制定和完善了一系列的正式制度，但并未从根本和全局上改变我国现行正式制度的面貌，与市场经济和新的教育形势相适应的教育制度体系尚未建立。

（一）法律法规的前后不衔接

1995年9月，《中华人民共和国教育法》正式实施，明确规定国家允许和鼓励社会团体以及个人依法举办教育机构，但不得以营利性为目的。可以说，《中华人民共和国教育法》作为社会主义教育事业的顶层大法，对民办教育事业做出了最基本、最原则的规定，以至于近二十来年我国民办教育的法律法规以及实际的管理方法都是以此为蓝本并在此框架内进行调整设计的，尤其是非营利性的设计。1998年10 月，为了规范民办非企业单位的登记管理，保障民办非企业单位的合法权益，国务院颁布实施了《民办非企业单位登记管理暂行条例》，直接将民办高校定性为“民办非企业单位”，要求用非国有资产举办，从事非营利性社会服务活动，并且在相关的民政主管部门进行登记。而在2002年12月颁布的《中华人民共和国民办教育促进法》中却没有出现“民办非企业单位”等相关名词，也没有涉及禁止以国有资产出资举办民办学校的相关论述，但2004年4月实施的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》虽然没有“民办非企业单位”的提法，却明文规定可以以国有资产参与举办民办学校。从《中华人民共和国立法法》来看，当法律法规规定不一致时，应遵循上位法优于下位法、新法优于旧法的原则。《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》属上位法，由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会制定颁布，并由国家主席签署主席令予以公布；《民办非企业单位登记管理暂行条例》《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》属下位法，是国家最高行政机关——国务院根据宪法和法律履行行政管理职权，并依据全国人民代表大会及其常务委员会特别授权所制定的规范性文件的总称，由总理签署国务院令公布。基于以上原则，民办教育举办者理所当然应优先采用《中华人民共和国民办教育促进法》的规则进行投资办学，然而在《中华人民共和国民办教育促进法》中既没有明确将民办高校定性为“民办非企业单位”，又没有禁止以国有资产出资举办民办学校的相关论述。前后法律法规的不一致、不协调，使得民办高校的法人属性模糊，无法确定民办高校的法人性质，令许多民办教育的举办者无所适从。在实际操作过程中，出自于“政出歧视”的结果，大部分省、直辖市仍然将按照民办非企业单位类别进行法人登记，以是否“利用国有资产”还是“利用非国家财政性经费”作为唯一的厘定标尺，最终导致民办高校“非驴非马”，营利性和非营利性两类民办高校的界限不明，法人属性模糊不清。

（二）民办高校法人属性的划分缺乏科学依据

从民办高校法人属性这一划定来看，尚无基本法层面的依据。《中华人民共和国民办教育促进法》第九条规定“民办高校应当具备法人条件”。毫无疑问，依法成立的民办高校，理所当然应当取得法人资格。基于此，民办高校属于我国民事主体中的一类——法人，这并无争议。但是，在法人这一大类之中，《中华人民共和国民法通则》又依各种标准将法人划分为企业法人和非企业法人两大类。其中，非企业法人又包括行政法人、事业法人和社会团体法人。行政法人是指国家或地方自治团体外，由中央目的事业主管机关为了执行特定公共任务，依法设立具有人事以及财务自主性的公法人，资金来源是国家的预算。而民办高校的资金主要来源于团体、个人等非国有资产。很显然，民办高校法人不隶属于行政法人。事业单位法人是指依据相关法定程序成立的社会组织，主要以服务社会公益为目的。从表面看，民办高校法人和事业法人如出一辙，都是以谋求社会公共利益为目的，然而却有本质的区别。首先是收益使用的差异。根据相关法律法规规定，事业单位所取得的收入可以作为预算的资金留作自用，而民办高校所取得的结余和收益主要是用于再次投资办学，改善学校的办学条件、生活环境以及一些基础设备设施等。其次是法人资格取得的差异。有独立经费的事业单位机关从成立之日起，具有法人资格。而民办高校必须在工商行政管理部门注册登记，经过严格审核合格，才能获取法人资格。鉴于此，民办高校法人也不属于事业单位法人的范畴。社团法人是指由自然人的集合体而组成的法人，它的成立必须以其成员的存在为基础，然后由成员筹集资金成立法人实体。根据相关规定，社会团体法人可以设立分支机构，而民办高校法人则不得设立分支机构。根据法人的成立目的的不同，社团法人又分为公益法人和营利法人，社团法人可以自由选择以公益性为目的还是以营利性为目的，而民办高校法人则主要从事非营利性社会服务活动的社会组织。因此，民办高校法人也无法“存身”于社会团体法人。经过研判，民办高校无法入列任何一种非企业法人。换句话说，在我国民法体系之内，没有民办高校这一法人的“安身之处”，民办高校法人游离于民法体系之外。倒是一些政府文件及暂行的行政法规给民办高校划定了一个另类的属性，即“民办非企业单位”，并且被广泛执行。

毫不夸张地说，政府部门指导意见的不明确、法律制度的前后不衔接和“民办非企业单位”的不科学定义是造成民办高校法人属性及法人身份不明确的根本原因，也是诸多不平等权益的逻辑起点。由此导致以下问题：

第一，教师身份的差异。由于将民办高校定性为民办非企业单位，民办高校教师无法纳入事业编制。没有事业编制，就意味着教师流动性大，缺乏归属感，那种当前被社会所推崇的高校教师职业光环随即消失。同时，教龄工龄计算和社会保险标准等方面也将存在很大差异。在我国现行的社会保险制度下，事业单位和民营企业的社会保险与住房公积金计算方法和购买基数是完全不同的，同等条件下民办高校教师的养老保险、住房公积金和医疗保险与公办教师存在较大差距。另外，没有事业编制也将导致民办高校教师在人事档案管理、学校之间的流动等方面存在诸多障碍，这些因素也是民办高校普遍难以吸引和留住优秀人才长期服务于学校的主要原因。虽然个别民办高校为挽留长期服务的优秀人才，建立了企业年金制度，但是由于民办教师流动性较大，民办高校之间又存在较大差异，即使离职到新单位，如何对接仍然困难重重，缺乏顶层设计，现实中难以真正推行。

第二，税费优惠的不公平。从《中华人民共和国营业税暂行条例》来看，民办高校定性为“民办非企业单位”，不仅要缴纳3%的非学历教育营业税，还要上交25%的企业所得税，甚至一些地方税务部门将代管费用也列入征收企业所得税的范围。虽然《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》曾明确规定：“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。”但是，由于规定是原则性的，没有制定具体的优惠措施，不要求合理回报的民办高校的税收优惠政策至今悬而未决。因此，绝大部分民办高校没有选择“要求合理回报”，其实并非出于本意，导致民办高校的出资人要么等待观望，要么谋划退出，要么“变通”取得回报，要么变相交易学校资产，产生了许多无法实际拥有法人财产权的“资产空壳”民办高校。

第三，投融资困难。从资金层面来看，投融资困难是大多数民办高校都必须面对的现实问题，不仅国家的补助很少，融资渠道还很狭窄。主要原因有两个方面：一是受社会歧视、隐形壁垒、办学质量、社会认可度等因素限制，至少在最近几年乃至未来几十年内，民办高校还很难有能力吸引到足够多的社会资金投资；二是由于法人属性的不明确、产权属性方面的缺陷，造成民间资本进入民办高校存在诸多障碍，极大地阻碍了民间资本的融入，消减了投资者兴办民办学校的积极性。面对捉襟见肘的资金来源，一些民办高校常采用抵押学校资产的方式以期获取更多的资金来源。虽然《中华人民共和国民办教育促进法》规定：“国家鼓励金融机构运用信贷手段，支持民办教育事业的发展。”但是，《中华人民共和国物权法》及《中华人民共和国担保法》均规定，学校作为公益为目的的事业单位，不得抵押。目前民办高校采用较多的是收费质押贷款，质押是以转移占有权为目的，合法性存在较大争议。即使能成功质押，授款额度也是“杯水车薪”。

三、民办高校实施分类管理的重大意义

（一）民办高校实施分类管理与国家事业单位改革的总趋势相吻合

2011年3月，《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》明确指出“对社会力量兴办公益事业的，在设立条件、资质认定、职业资格与职称评定、税收政策和政府购买服务等方面，与事业单位公平对待”，其实质是为了推动促进公益事业更好更快地发展，以满足人民群众日益增长的、多层次的、过度的公益服务需求，完善事业单位及其工作人员参加基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险以及住房公积金等社会保险顶层政策设计。而民办高校实施分类管理，其本质也是推动民办教育更好更快地发展和完善民办教师基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险以及住房公积金等社会保险政策，从根本上解决法人属性不清晰、民办教师法律地位上的不平等等问题，这与国家事业单位改革的总趋势相吻合。

（二）民办教师的利益、合法地位得以保障

对于民办高校来说，最大的发展瓶颈就是优秀的师资人才难以长期服务于学校，合理的教师梯队难以形成。归根到底，就是民办教师退休后的养老保险与公办教师存在较大差异。实施民办高校分类管理后，社会上就不会存在“公办教师”与“民办教师”之分。民办教师在人事档案管理、职称评定、校际之间流动不存在障碍，民办教师也具有事业单位的编制，与公办教师享有同等的法律地位。

（三）“名正言顺”的合理回报

实行非营利性、营利性民办高校分类管理后，登记为非营利性的全日制民办学校，在扣除办学成本、预留发展基金以及提取其他有关费用后，在办学有结余的前提下，经学校决策机构研究决定，并报教育行政部门批准，可从办学结余中提取一定比例的经费，作为出资人的合理回报。这种“名正言顺”的合理回报，不仅可以充分调动出资者办学的积极性，还有利于促进民办教育多层次、多样化的发展。那种“变通”取得回报、变相交易学校资产等现象都会得到有效抑制，最大限度地调动社会力量兴办教育的积极性，推动民办教育的持续健康发展。但是，多少回报算合理，这值得推敲。作为分类管理改革的试点，温州的做法值得借鉴。温州一直将非营利性民办学校登记为民办事业单位，营利性民办学校登记为企业，在财政扶持、购买服务、贷款融资等方面进行了顶层系统设计，纠正了民办教师的身份歧视，建立了民办高校教师与公办教师享受同等退休待遇保障等制度，特别是允许非营利性民办学校举办者按银行基准率的2倍取得合理回报。

四、正式制度视角下民办高校实施分类管理的建议

（一）以制度建设为重，及时修订规范制度

对于实施非营利性和营利性分类管理的民办高校来说，必须有完善的法律制度作为保障。从法律源头厘清民办高校的性质，规范民办高校的分类管理，明晰政府与市场监管的范围，才能为教育行业的营利属性正名，也才能打开大批教育行业登陆资本市场的“门禁”，为教育行业的快速发展插上资本的“翅膀”，未来才会有更多的资本涌入教育行业。同时，政府部门在制定规章制度时，一定要兼顾举办者的利益，杜绝既是裁判又是运动员的规章制度出现。在制定过程中一定要广泛吸纳民间办学主体的建议，也可以委托第三方具有资质的全日制民办学校和公益性教育中介机构登记为事业法人，全面收集政府和举办者的建议和意见，将双方的建议和意见进行汇总，制定出交集的规章制度，切实维护双方的共同利益。对于与《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》《中华人民共和国担保法》不一致的条款，相关的政府部门一定要及时修订和补正。

（二）坚持点面结合，以两端带动中间

现阶段，我国实行的民办高校分类管理改革，既没有现成的理论依据，也没有直接照搬的经营模式，即使引进国外的“先进”理论和模式，也可能出现“水土不服”的状况。因此，主管部门应以试点高校为中心，坚持点面结合，探索出适合本区域民办高校分类管理政策和制度体系，促进本区域内的民办高校共同发展。与此同时，必须通过制度和顶层的政策设计体现出对两类民办高校尤其是非营利性民办高校及其举办者的鼓励支持，充分保证其合法权益，使其享有与公办高校同等的法律权益和地位。加大对符合标准的非营利性学校和营利性学校的扶持，完善民办高校的内部管理体制，规范资产和财务管理，帮助他们走上健康、可持续发展的道路，从而吸引本区域内出资举办的民办高校向营利性与非营利性两类高校转型。

（三）加强绩效考核，实行分类拨款机制

对非营利性与营利性民办高校应实行有差异化的财政扶持和税费优惠制度，执行不同的会计制度、收费政策。以每年的年检结果作为政策扶持和规范管理的重要依据，对年检结果合格乃至优秀的民办高校，给予更大的财政扶持和优惠政策；对年检结果不合格的民办高校采取警告、停止、整改、降级、淘汰等措施，督促其尽快走上健康发展的道路。同时，对民办高校实行分类拨款机制，科学核定各类高校生均经费基本标准，并根据社会经济发展水平逐年提高，形成高校生均拨款标准稳定增长的机制。确立各类高校的经费使用绩效评价指标体系，切实提高办学效益。综合考虑经济发展状况和群众承受能力，适时调整高校收费标准，探索实施有差别的收费政策。

（四）维护举办者权益，尊重举办者自主选择权

政府相关主管部门应完善民办高校法人治理结构，依照法律法规和高校章程行使决策权和监督权。同时，在存续期间，民办高校应将提供给学校的资产过户到学校名下，依照法律程序和高校章程成立董事会和理事会，依法对所有民办高校的资产进行管理、监控和使用，严禁任何组织和个人侵占，充分维护出资者的权益。执行营利性与非营利性民办高校的认定标准时，要充分尊重举办者自主选择权，在自愿的基础上，自由选择营利性民办教育机构或非营利性民办教育机构。选择非营利性民办教育机构按照事业单位性质登记，享有公办教育机构的同等待遇和优惠政策；选择营利性的民办教育机构，则实行工商注册、工商监管，按照公司法规范公司经营，也可以完全上市，不再受现在的身份之困。

[参考文献]

鲁昕.认真贯彻落实《规划纲要》促进民办教育蓬勃发展[J].湖南民办教育，2010（6）.