高等职业教育治理体系现代化的“三个转变”

[摘要]依据现代治理理论，我国高等职业教育治理体系构建必须实现“三个转变”：从治理主体维度上看，必须从“一元管理”转变为“多元治理”；从治理对象维度上看，必须从“系统封闭”转变为“系统开放”；从机制维度上看，必须从“上令下行”转变为“多元制衡”。要实现“三个转变”，应重塑政府与高等职业院校的关系，突破高等职业教育的封闭状态，建立高等职业教育的现代制度；其突破口是转变政府职能，加强社会中介组织建设，打破高校内部的官僚制组织结构。

[关键词]高等职业教育 治理体系 自主办学 职能转移

[作者简介]童丰生（1966- ），男，江西德兴人，九江职业技术学院学报副主编，副教授，研究方向为高等职业教育；魏寒柏（1963- ），男，江西都昌人，九江职业技术学院院长，教授，博士，研究方向为高等职业教育；张海峰（1956- ），男，江西九江人，九江职业技术学院学报主编，九江职业技术学院高教研究所所长，教授，研究方向为高等职业教育。（江西 九江 332007）

[课题项目]本文系全国高职高专校长联席会议2014年立项重点课题“高职院校由管理向治理转变的途径与机制创新研究”的阶段性研究成果。（课题编号：JCP14018，课题主持人：魏寒柏）

[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2016）05-0007-04

随着我国社会转型的不断深化，现行的高等职业教育管理体制和运行机制越来越显现其不适应性，构建高等职业教育现代治理体系势在必行。推进高等职业教育治理体系的现代化，已成为国家高度重视、社会普遍关注、学界积极探究的一个热点问题。笔者认为，要实现高等职业教育治理体系的现代化，必须实现“三个转变”：从治理主体维度上看，要从“一元管理”转变为“多元治理”；从治理对象系统上看，要从“系统封闭”转变为“系统开放”；从机制系统上看，要从“上令下行”转变为“多元制衡”。下面从“广义治理”的角度，就我国高等职业教育治理体系的现代化谈谈看法，以期引起大家的深入研究。

一、“三个转变”的学理缘由

高等职业教育治理体系现代化之所以强调“三个转变”，有其深刻的学理缘由，这可从“治理”概念的演进过程窥见一斑。

“治理”概念原本是对企业而言的，亚当·斯密在1776年出版的《国富论》一书中探讨的问题，就是公司治理结构的问题。20世纪70年代末，美国经济学家威廉姆森率先提出了“公司治理结构”这一概念，从此“公司治理结构”的研究盛行起来，其含义出现了不同的范围和层次。从狭义上讲，公司治理结构是研究公司内部组织结构的激励机制与权力的相互制衡，着眼于解决“委托—代理”问题，持这种观点的主要代表有米勒、梅耶、石雷佛、魏施尼以及吴敬琏等。广义的“公司治理结构”则以威廉姆森、科克伦和沃特克所提出的观点为代表，它不仅是对公司内部组织结构的研究，而且是关于公司控制权和剩余索取权分配的一整套法律、文化和制度性安排。1989年，世界银行在非洲发展报告中引用了“治理”这个词，其含义是政府不应单独包揽或直接介入公共事务，公共事务要有利益相关者共同参与。这是第一次把治理概念扩展到企业之外的公共事务，肯定了公共事务除了政府以外还有其他的主体，由此以马克斯·韦伯为代表的传统公共管理理论被现代治理理论所取代。于是，作为社会公共事务组成部分的高等教育也纳入了治理理论研究的范围，而作为“跨越了企业和学校疆域具有跨界性的高等职业教育更适合作为治理理论研究和实践的对象”。

根据治理理论，笔者认为，高等职业教育治理体系现代化实际上就是要实现以下“三个转变”。

（一）主体上从“一元管理”向“多元治理”转变

“一元管理”是马克斯·韦伯的“理性官僚体制”管理理论的基本逻辑，强调的是行政管理的“一元论”，强调对于一切社会事务，均应采用政府集权的管理模式。也就是说在社会事务中，政府是资源的配置者和政策的制定者，是唯一的权力中心，其他组织机构只能在政府的管理下开展工作。而现代治理理论则认为，对于所有社会事务，“各国政府并不完全垄断一切合法的权力，政府而外，社会上还有一些其他机构和单位负责维持秩序，参与经济和社会调节”①。由此可见，作为一种公共事务，高等职业教育要实现治理体系的现代化，必须实现从“一元管理”向“多元治理”的转变。

（二）对象上从“系统封闭”向“系统开放”转变

在理性官僚体制组织结构中，系统之外的其他利益相关者的主体地位是无法得到确认的，他们的利益诉求也是难以得到保障的，因此管理对象是一个封闭的系统。治理理论则将系统内外的利益相关方都看成主体之一，治理对象看成所有利益相关方展开活动的场所，因此治理对象是一个开放的系统。这就决定了高等职业教育治理体系的现代化，必须冲破高等职业教育的“系统封闭”，使其成为一个“开放系统”。

（三）机制上从“上令下行”向“多元制衡”转变

在理性官僚体制组织结构中，“上令下行”是管理行为的基本样式，其组织管理属于“直线职能制型组织结构”，自上而下逐级负责，高度集权，管理行为凸显的是权力等级，强调的是下级对上级的负责和绝对服从。治理理论则强调多元、民主、平等、合作，主张通过多向交叉的制度设计和运行规范，保障各利益主体的利益诉求，其治理结构具有“合作、制约”的功能。因此，要实现高等职业教育治理体系的现代化，必须在机制上实现从“上令下行”向“多元制衡”的转变。

二、“三个转变”的现实要求

目前，我国高等职业教育尚未摆脱计划经济体制沿袭下来的管理模式，难以适应市场经济体制不断发展的要求。从现实情况上考量，主要问题可以归纳为政府与高职院校的关系尚未厘清、高等职业教育的封闭状态尚未改变、多元制衡的学校内部机制尚未形成三个方面。因此，要实现高等职业教育的“三个转变”，实现高等职业教育治理体系的现代化，必须重塑政府与高职院校的关系，突破高等职业教育的封闭状态，建立高等职业院校的现代制度。

（一）重塑政府与高等职业院校的关系

政府与高职院校是高等职业教育改革发展中不可分离的组织系统，重塑政府与高职院校的关系，是实现“三个转变”的关键，是构建现代高等职业教育治理体系的核心问题。随着市场经济体制的深化发展，高等职业院校以及其他社会组织的主体地位逐步确立，高等职业院校的外部关系理应由“学校—政府”的“单向管理”关系转换为“学校—政府—企业—社会”四者之间的“多向互动”关系。但是，由于计划经济体制的惯性作用，我国政府与高等职业院校之间“直线管理”的关系并未从根本上改变。依据治理理论的要求，还存在四个基本问题，即行政定位存在偏差、法律法规体系不健全、经济手段不到位、监督评估机制不完善，由此带来了高等职业院校对政府依赖性过强、高等职业院校办学自主权难落实、社会中介组织难担重任、高等职业教育合理竞争市场难以形成、校企合作难以实现等现实问题。因此，在高等职业教育现代体系构建过程中，探索政府与高职院校关系的实践逻辑，重塑政府与高职院校的关系，对于推动高等职业教育治理结构的现代化具有重要的现实意义。

（二）突破高等职业教育的封闭状态

在市场经济体制不断完善的今天，我国高等职业教育转型的特征包括以下几点：在高等职业教育管理体制上，集权的管理模式正在向分权的管理模式转变；在高职院校的所有制上，由单一的政府举办向政府举办与民间举办混合结构转变；在高等职业教育经费的来源上，由单一的政府财政拨款向财政支付、社会出资、受益者负担的多渠道经费来源结构转变。但是，在政府长期统包统管的惯性作用下，社会力量介入高等职业教育的路径难以贯通，这不仅制约了社会力量介入高等职业院校能力的形成，而且影响了社会力量介入高等职业教育的积极性。这就要求在重塑政府与高等职业院校关系的同时，调适高等职业院校与社会的关系，以改变高等职业教育的封闭状态，促进高等职业教育多元治理主体的形成。只有突破高等职业教育的封闭状态，才能实现政府调控与市场调节相结合、社会力量广泛参与、高等职业院校依法自主办学的格局，最终形成各利益相关者互动的治理结构。

（三）建立高职院校的现代制度

在市场经济体制下，高职院校只有冲破障碍，开放办学，从社会边缘走向社会中心，才能获得立足之地，并不断发展。尤其是在信息化和科技革命席卷全球的今天，高等职业教育的竞争日趋激烈，高等职业院校面临的挑战前所未有。在这种形势下，高职院校不仅要尽力满足政府、社会、市场、学校管理者、教师和学生等相关利益群体的利益诉求，而且要应对普通本科高校转型带来的严峻挑战。然而，目前高等职业院校内部治理结构中还存在很多突出问题：学术权力与行政权力严重失衡；党委书记与校长的权责界定模糊；校、院、系权责利不对等；人事管理制度相对落后等，无法适应新时期的要求。通过理顺高职院校的内部关系，创新高职院校内部权责划分的制约机制，重塑、平衡、调整行政权力与学术权力之间的关系，确立院级参与型的治理模式，建构合理、完善的高职院校人力资源开发制度，发挥不同主体在高职院校内部治理结构中的作用等途径，构建高等职业教育的现代制度体系，已经成为时代的呼唤。

三、“三个转变”的主要突破口

高等教育现代治理体系的构建是一项系统工程，涉及学校、政府和社会诸多方面，需要从高等职业院校的外部和内部两个方面进行理论研究。从外部看，首先是转变政府职能，其次是加强社会中介组织建设；从内部看，要打破理性官僚体制组织结构。

（一）采取“三个措施”，转变政府职能

按照治理理论，高等职业教育的利益相关者之间是一种相互平等、相互制衡、相互促进的关系，政府的“决定权”再也不会也不应该深入高等职业教育的微观层面。在这种情况下，政府职能将会发生很大的转变，其“社会代理人”的角色将会逐渐淡化。但是，由于计划经济体制的惯性作用，高等职业教育的“路径依赖”并没有完全消去。为了避免“管则死，放则乱”的现象发生，政府应采取措施循序渐进地转变职能。首先，“下放”职能。政府在依法监督的同时，将专业设置、课程开发、教师评聘及中外合作办学的组织协调等职能归还高职院校，以保证高等职业教育教学活动的专业性。其次，“转移”职能。将一部分政府不该管也管不好的职能转移给社会中介组织，如评估办学水平、教育质量等可交给代表用人单位或社会中介性评估机构来进行。最后，“回收”职能。高等职业教育法规的制定和完善、高等职业院校问责制的构建、高职教育办学准入和退出机制的建设等，必须“回收”成为中央或上级政府部门履行的职能。

因此，创建高等职业院校治理结构并不是只要求政府放下权力，而是要求政府认清职责，转变职能，做它应该做的事，即所谓的“元治理”。也就是说，在高等职业教育治理结构建设的过程中，政府应按照现代公共治理改革的方向，强化依法行政，着眼于大局和长远，将自己的行为限定在法律的框架内。同时，政府行为应当有进有退，逐步退出高等职业教育的微观层面，专注于宏观层面调控、公共产品提供、制度环境建设、市场秩序维护等问题的解决。总之，在高等职业院校治理体系中，政府要始终牢记自己的职能，即“只掌舵，不划桨”。

（二）发展社会中介组织，承接政府职能转移

在市场经济体制下，社会中介机构是避免公共事务治理中政府失灵与市场失范的必然选择。在1994年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》中就提出：“为保证政府职能的转变，使重大决策经过科学的研究和论证，要建立健全社会中介组织，包括教育决策咨询研究机构、高等学校设置和学位评议与咨询机构、教育评估机构、教育考试机构、资格证书机构等，发挥社会各界参与教育决策和管理的作用。”但是，在很长一段时间内，面向我国高等职业教育的中介组织发展却不尽如人意。当前，我国高等职业教育在计划经济体制的惯性作用和过度市场化倾向的夹击下前行，要改变这种局面，并形成高职院校自我约束机制，必须寻找政府与市场之外的约束力量。这就要大力发展高等职业教育中介机构，一方面承接政府“转移”出来的那部分职能，另一方面充当政府与高职院校之间的调节者，同时作为高职院校自我约束的监督者。

事实上，由于高等职业教育中介机构是介于政府与高职院校之间的组织机构，它在高等职业教育治理体系中既可充当高职院校与政府之间沟通的桥梁，又可在高职院校决策的民主化和科学化的过程中发挥无可替代的作用。近年来，我国高等职业教育中介组织快速发展，但从实践层面考量，这些机构的官方背景较浓，甚至有些是教育主管部门的附属事业单位，社会合法性缺失，无法发挥在高等职业教育发展中的应有功能；而“作为社会力量参与高校治理的重要渠道的大学董事会制度，还多限于民办院校，公办高校的董事会落后于实践发展需要”②。要真正改变这种局面，必须建立多层次、多类型、网络化的中介组织体系，承接政府“转移”出来的相关职能。

（三）打破高职院校内部的理性官僚制组织结构

由于惯性作用，目前我国高等职业院校大多仍然因承计划经济体制下的组织结构。从组织理论源头上看，这是马克斯·韦伯于19世纪创立的理性官僚制组织结构。它暗含了领导者“理性”、环境“稳定”和任务“不变”等“三个假设”为前提，形成了单一的权力中心体制，具有等级森严、形态封闭、职能固化和机制运行机械等基本特征，组织结构和行政级别与政府有着明显的同构性质。长期以来，我国高职院校一直扮演着政府的附庸机构的角色，始终秉承上令下行的原则，实行封闭式层级管理模式。这种组织结构虽有一定的合理性，但在我国社会主义市场经济不断深化发展的今天，高等职业院校办学主体多元化局面已经形成，这“三个假设”前提已经不复存在了，面对开放式办学要求，这种组织结构越来越暴露出自身的不适应性。因此，综合理论和实践两方面来看，高职院校去行政化，打破其内部的理性官僚制组织结构势在必行。

为此，有必要结合我国现代国有企业法人治理和发达国家公办职业类高校治理的实践经验，探索具有中国特色的高等职业院校内部治理体系。在完善外部法人治理结构的同时，推动高职院校依法治校的进程。通过建立健全高职院校民主决策机制，发挥教职工代表大会和各种委员会组织在决策中的作用，建立多元主体合作共治的运行模式，彻底打破高校内部的理性官僚制组织结构。

四、结语

高等职业教育治理体系的现代化是一个漫长的过程，不可能一蹴而就，但我们不能因此而忽视它的紧迫性和重大意义。从长远的角度看，推进“三个转变”是高等职业教育治理体系现代化的必然选择。在我国治理结构缺乏传统根基的情况下，应该及早出台“高等职业教育法”，明确政府与高等职业院校的基本关系，逐步探索建立与完善高职院校董事会制度，推进高职院校的混合所有制办学，使得政府、市场与社会的力量在董事会中达成一种平衡关系，形成政府、社会、企业、高职院校权责明确、相互制衡、各自独立、运转协调的高等职业教育现代治理体系。

[注释]

①（瑞士）皮埃尔·德·塞纳克伦斯.治理与国际调节机制的危机[A]//俞可平.治理与善治.北京：社会科学文献出版社，2000：241.

②别荣海.高等教育转型中的政府与高校关系重塑[J].中国行政管理，2011（9）：35.

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