促进湖南资源型城市土地利用与城镇化协调发展

彭光细

资源型城市是一种特殊类型的城市，它是依托资源开发成长起来的。在我省目前建制市中，资源城市约占五分之一左右，这些城市主导产业衰退，经济萎缩。改变单一的产业结构，选择适宜的主导产业，并通过主导产业的前后向关联带动相关产业的发展，推动城市经济的综合化，努力促进城市土地利用与城镇化协调发展，才能走出困境。

一、资源型城市问题的提出

（一）湖南资源型城市概况：资源型城市是一种特殊类型的城市，它是依托资源开发成长起来的。在我省目前建制市中，这类城市约占五分之一左右，如衡阳市、郴州市、邵阳市、娄底市；县级市有浏阳市、常宁市、耒阳市、资兴市等。这些城市为湖南现代化建设做出了巨大贡献，其产业结构以资源开发为中心，多为采掘业和初级加工业，矿产资源将逐斩枯竭，开采成本上升，生产率下降。目前这些城市主导产业衰退，经济萎缩、财政收入锐减，失业人员骤增，就业压力巨大。同时这些城市基础设施和社会事业的欠账多，社会事业发展滞后。对于这些城市而言，改变单一的产业结构，选择适宜的主导产业，并通过主导产业的前后向关联带动相关产业的发展，推动城市经济的综合化，才能走出困境。

（二）湖南资源型城市的特点：我省资源型城市具有以下基本的共有特征：（1）经济结构单一。这里的经济结构主要包括产业结构、就业结构和所有制结构，经济结构单一是我省资源型城市最典型的特点之一，也是这类城市目前所面临的最大问题。单一的产业结构导致资源型城市的大多数从业人员集中在资源型产业内部，技能单一，面临着较大的就业转移压力。（2）城市布局具有分散性。资源型城市在空间结构上的松散特征主要是受该地区资源的空间分布及其开发导向决定的。大部分城市都是“缘矿建厂、缘厂建镇”，呈现出“点多、线长、面广”的松散型态。

二、湖南资源城市土地利用存在的问题

湖南资源城市土地利用存在的问题主要表现在：

（一）水土流失严重。矿山开采活动破坏植被，就会引起水力对土壤的侵蚀，随即引起水土流失，这是当前资源城市土地资源遭到破坏的主要问题。水土流失区使江河湖库淤积，洪水和泥石流等灾害增加。

（二）矿产资源开采引发了大量的崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地面沉降、地裂缝等地质灾害，矿区生态退化表现在诸多方面：土壤掩埋、压实、污染，水土流失；地面挖损、塌陷、开裂、沉降；地下水疏干，地下水平衡系统破坏；生物多样性受损。

（三）矿区的生态环境随着矿区的开发也遭受了严重的破坏。矿山开采形成大面积的采空区和塌陷区，露天开采使植被大面积被破坏，致使地表完全裸露，生物生产力丧失，蓄水保土能力降低，生态系统功能严重削弱甚至完全丧失。由此导致矿区小气候恶化，区域生态环境功能减弱，水土流失严重等生态环境问题。而由于部分私人私自开山炸石、取土、挖矿，更是加重了对生态环境的破坏。

三、加快城镇化 促进湖南资源城市转型发展

（一）湖南资源型城市经济转型面临的主要问题

1.产业结构单一，替代产业尚未形成。资源型城市主要是由矿产资源开发而兴起的，城市经济体系相对封闭。长期以来，这些城市对资源进行的是粗放式开采和利用，没有通过技术进步及产业升级改造对资源产业进行纵向和纵深发展，进而扩展其产业链。同时，这些城市还长期忽视其他产业的发展，没有形成新的支柱和替代产业。

2.城市经济基础比较薄弱，财力不足。存在着基础设施落后，社会服务能力不强，污染严重等问题，特别是由于经济总量较小，也没有形成一定规模的财政积累，在经济转型中面临着巨大的财政压力。

3.下岗人员多，再就业压力巨大。由于资源枯竭，市场需求变化和企业减员增效等原因，资源性产业在资源型城市出现大幅度萎缩。资源性企业生产经营十分困难，下岗失业人员剧增。城市现有的市场条件所能提供的新岗位十分有限，下岗人员再就业极其困难。

4.生态环境破坏较为严重。由于长期对矿产资源进行掠夺式、粗放式的开采和利用，不重视环境的综合治理与保护，资源型城市的生态环境十分恶劣，如水土污染和流失严重，废弃物乱堆乱弃，地表塌陷等。 一些城市因采矿形成的地面塌陷甚至直接危及人民生命财产安全。

（二）加快城镇化 促进湖南资源城市转型发展

1.大力发展接替产业，实现资源型城市发展的再工业化。针对资源型城市产业发展存在的严重“路径依赖病”，大力发展接替产业，资源开发由地下转为地上，走综合开发之路，由资源主导型转为市场主导型，走新型工业化的综合发展之路、走循环经济发展之路。要主动“攀亲”，甘当配角，甘当名牌企业名牌产品生产的“配套车间”。

2.加快城市功能转型，实现资源型城市发展的再城市化。针对资源型城市社会发展存在着明显的有“城”无“市”、功能区混杂、社会服务功能弱、投资环境差等问题，在新型城镇化背景下，实施再城市化战略，不断完善城市综合服务功能。加快发展现代服务业，鼓励发展战略性新兴产业，推进资源型城市由原来的工矿城市向综合性工业城市、生态城市、创新型城市、低碳城市和智慧城市转变。

3.治理城市生态环境，实现资源型城市发展的再生态化。要把资源型城市的生态文明建设摆在突出地位，采取果断措施实现自然生态系统的平衡，推进绿色发展、循环发展，确保历史遗留矿山地质环境恢复治理率不断提升，逐步使资源型城市恢复青山碧水。

四、促进湖南资源型城市土地利用与城镇化协调发展的路径

（一）资源型城市的产业结构调整不代表要丢弃传统的资源型产业，而是要通过改变传统产业的发展模式和降低其在经济总产值中的占比，分阶段逐步达到多元化的产业发展格局，使资源开发与当地经济社会发展、生态环境保护相互协调。

（二）在以创新为核心的经济发展模式中，资源型城市的产业结构调整必须要遵循阶梯式发展规律，逐步发展接续替代产业，分阶段采取措施，在不同的发展阶段采用不同的发展模式。要根据本地区的实际情况，消除资源型城市转型发展和产业结构调整中体制机制上的障碍，包括发展观念和政府职能的逐步转变，完善和建立合理的税收制度和创新机制等。资源型城市应该依托原有产业基础，发挥比较优势，大力发展接续替代产业，增强科技创新能力，积极推进新型工业化，提升产业竞争力，实现产业多元发展和优化升级。一是优化发展资源深加工产业，支持资源优势向经济优势转化，有序推进资源产业向下游延伸，大力发展循环经济；二是培育壮大优势替代产业，适应市场需求变化和科技进步趋势，充分发挥比较优势，积极发展传统优势产业和战略性新兴产业，努力培育新的支柱产业；三是积极发展吸纳就业能力强的产业，坚持产业结构转型升级与扩大就業良性互动；四是大力发展特色服务业，结合资源型城市产业基础和发展导向，积极发展类型丰富、特色鲜明的现代服务业；五是合理引导产业集聚发展，加强规划统筹，优化产业布局，引导产业向重点园区和集聚区集中，形成集约化、特色化的产业发展格局。

（三）通过国家的重大产业项目布局会适当向资源型城市倾斜，对符合条件的接续替代产业龙头企业、集群在项目审核、土地利用、贷款融资、技术开发等方面给予支持，引导资源型城市因地制宜探索各具特色的产业发展模式。

（四）创新驱动下的产业优化路径。 新兴产业的一般演化进程符合阶梯式发展规律，都要经历起始阶段、调整阶段和成熟阶段三个过程，在成为城市经济发展的主导产业之后，将进一步衍生出新的产业发展方向，开始新一轮更高层次的新兴产业培育和发展。资源、地理环境、人口、制度、文化传统以及国际经济秩序是推动经济发展的因素，创新是推动经济发展的动力源泉和核心要求，只有通过创新推動产业转型升级和创造新产业，才可能推动资源城市经济社会从一个阶段向更高阶段迈进。

（五）以阶梯式发展论指导产业转型。 阶梯式发展论认为，资源城市转型是一个复杂的和长期的过程，产业结构转型是其核心问题，转型过程应逐步发展替代产业，根据不同转型阶段的不同特征，优化产业结构。转型发展过程中，应分阶段调整矿业与非矿产业的比例，不断提升非矿产业的比重，同时分阶段优化一、二、三产业的比例关系，大力发展第三产业。在非矿产业积累到一定程度后，资源型城市的性质就会发生改变，呈现由量变到质变的阶梯式发展。要重视和支持传统资源性产业的发展，积极引导传统行业的绿色发展、循环发展，下功夫培育可以作为未来接续替代产业的主导型产业，大力发展以文化、旅游、科技服务等为代表的第三产业。

五、促进湖南资源型城市转型发展的对策

（一）运用适度的产业调整援助政策，推动专业性工矿城市的结构转换。根据美、法、德国和其他经济发达国家的实践和经验，采取援助政策的目的在于转移就业、抑制区域功能萎缩和促进地区开发。结构转换的难点是消化和转移就业，在行业结构大面积调整的特殊时期，将资源型城市所在地的职工分流迁往其他地区将是不现实的。根据我省的实际情况， 在劳动力比资本更难于在地区间流动的情况下，明智的选择是设法将区域外的工业活动有选择、有步骤地诱导到资源型城市，以此促进本地区劳动力的安置和产业结构的合理和升级。

（二）选择适当的支柱产业。作为资源型城市的支柱产业选择，一般根据其资源状况、区位条件、生产要素配置、市场拓展度等优势以及城市的发展战略来确定，其中技术要素占有重要的地位。由于资源型城市的发展既得利于资源又受制于资源，为避免产业结构调整与其他城市趋同，支柱产业的选择更应注意发挥资源和技术的优势；既要遵从资源采选业作为资源型城市支柱以满足国民经济基础产业发展的需要这一客观事实，又要发展替代性支柱产业以改变原有产业结构的不合理性。

（三）促进城市与区域产业结构合理化。从考虑城市与区域共同协调发展出发，资源型城市首先要建立有利于城市发展的“城郊型”农业，以发展农副产品加工业为目的，既保证城乡居民生活需求，又可使城郊农民走向富裕道路。其次，在区域内部的有利地区发展乡镇企业，发挥资源型城市技术、人才、设备、资金等优势， 充分利用农村大量剩余劳动和部分零散资源，面向市场发展农副产品深加工等产业。

（四）提高人口素质，加强科技队伍的建设。 首先，要有足够的教育培训费用于职工基本技能和使用新技术新产品的培训，使职工在较短时间内熟练地上岗工作。其次，提供和保证科研工作正常开展的经费开支，建立技术、产品的开发、转换、应用的管理机制，积极支持新技术新产品的开发应用。第三，重视城市及区域的基础教育， 提高整个地区的人口素质。

（五）治理改良生态环境。要按照可持续发展的原则，从满足资源市场需求和城市经济综合化发展的角度出发，坚持“矿产资源开发与加工转化相结合，开采与保护生态环境相结合”的原则，协调好资源开发与经济建设和环境整治的关系。要加大治理环境的投资力度。要加速资源采掘、开发、加工业的环保技术改造，减少“三废”排放量。

在资源型城市长期发展中形成的深层次矛盾涉及到经济、社会、生态、文化等方方面面，如不能得到切实有效解决，必然为资源型城市的可持续发展带来严峻挑战。要结合资源型城市实际问题，在重视促进经济转型的同时，强调社会民生改善、生态文明建设、文化资源传承、体制机制创新，更加注重战略布局的系统性、整体性、协同性。（作者单位为湖南外贸职业学院 ）

*本文是湖南国土厅《湖南资源型城市城镇化进程中土地利用政策研究》项目（项目编号：2014-17）成果之一。