精准扶贫视阈下的贫困农村经济发展路径探析

张建琴

摘 要：贫困农村经济的健康有序发展是有效巩固扶贫成果的根本保障，上饶市在精准扶贫工作中，以改善贫困农村经济发展内外部环境和以精准举措促进贫困农村经济发展相结合的方式促进了贫困农村经济的快速发展，但经济发展过程中仍面临着资金短缺、基础设施薄弱、关键技术短缺、缺少市场竞争意识、缺乏整体性规划、政府配套体系不健全等瓶颈。今后，应通过完善经济发展总体规划、完善农村土地制度改革、实现产业品牌化发展、完善农业农村金融保险体系、完善政府配套服务体系等路径实现贫困村经济长效发展。

关键词：精准扶贫；贫困农村；经济发展

中图分类号：F30 文献标识码：B doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2016.03.16

文章编号：1009-6922（2016）03-50-插一

上饶市现有总人口2293466户7596829人，其中农业人口6330341人，是座以农业人口为主的城市。该市有国定贫困县4个、省定“十三五”贫困村537个、市级贫困村10个，2015年建档立卡贫困户511226人，扶贫任务艰巨。笔者认为，扶贫攻坚战要取得决定性胜利，必须以农村经济的健康有序发展为核心，只有农民的收入持续稳定增加，才能有效巩固扶贫成果。

一、上饶市贫困农村经济发展的困境

（一）自然基础设施薄弱

自然条件差、基础设施建设薄弱是制约上饶市贫困村经济社会发展的重要因素。“十二五”期间，上饶市贫困村人均耕地面积仅0.74亩，人均有效灌溉面积仅0.53亩，行政村到乡镇未通沥青（水泥）路938.5公里，自然村到行政村未通沥青（水泥）路村1203个，2065.34公里，行政村未通客运班车292个，还有危房户34761户（占贫困村总户数8.46%），基础设施建设薄弱，加上地理位置偏僻，交通极不方便，在获得资金、技术、人才、商品等发展经济要素方面受到限制，资源优势难以转化成经济优势，严重影响上饶市贫困地区的社会经济发展进程。

（二）经济发展方式粗放

据统计，“十二五”期间，全市648个贫困村集体经济总收入只有1657万元，全市大部分贫困村无村级集体经济收入。贫困村有679个农民特色产业合作社，参加特色产业专业合作社贫困户只有9337户，只占贫困户4.45%。贫困农村的经济生产方式主要以单一、狭小、不成规模的家庭小农经济为主，导致了经济生产活动中缺乏现金可供支配。

（三）主要劳动力外流

据统计贫困村外出务工人员170593人，占贫困人口29%。由于外出务工的主要是农村的青壮年，导致贫困农村主要劳动力不足，农村经济生产缺乏必要的劳动力要素支持。此外，这些外出务工贫困人员大部分都是自发无组织、无技术、无文化，靠基础性劳动获得基本收入，且收入不稳定，难以有效反哺农村经济发展。

（四）农户生产能动性不足

受传统小农意识影响，加之农户自身受教育水平低、缺乏一技之长，抗风险意识弱，还有长久以来形成的“等、靠、要”思想，农户自我发展和创业意识性不强。对政府提供的优惠政策或项目缺乏主动参与和积极利用意识，甚至不能理性看待政府提供的各项帮扶措施，注重眼前利益，缺乏长远发展眼光，自身发展的主观能动性不强。

二、上饶市精准扶贫工作中促进贫困村经济发展的主要做法

（一）改善贫困农村经济发展的内外部环境

1.创新体制机制，强化领导干部执行力。精准扶贫的相关体制机制改革和创新，提升了各级领导干部对贫困农村经济发展的重视力度。（1）调整政绩考核指挥棒。市委市政府在深刻领会中央和省委扶贫政策精神的基础上严格落实了扶贫开发工作党政一把手责任制，把落实扶贫责任情况作为国定贫困县党政领导班子和领导干部政绩考核的重要依据。（2）加强了扶贫和移民组织机构建设。市委、市政府调整了市扶贫开发领导小组，由市委书记任第一组长、市长任组长，30余个相关部门主要负责人为成员，4个贫困县都调整充实了由书记或县长任组长的扶贫开发领导小组。（3）提供制度体系保障。连续出台了《关于开展第二轮“党旗引领致富路，携手共建新农村”定点包扶贫困村工作的通知》《上饶市贯彻农村扶贫开发纲要实施意见》《上饶市贯彻农村扶贫开发纲要实施意见任务分工方案》《关于全面推进农村扶贫帮扶到户工作的实施意见》、《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的实施方案》《关于开展“结对帮扶、精准扶贫”的实施意见》、《关于贯彻落实〈省委省政府关于全力打好精准扶贫攻坚战的决定〉的实施意见》《关于开展新一轮结对帮扶贫困村和贫困户工作的通知》等8个规范性文件。

2.改善基础设施条件，强化经济发展硬件支撑。随着精准扶贫攻坚工作的积极推进，上饶市贫困村的基础生活条件得到了很大改善，为农村经济发展提供了有力的硬件支撑，如2011年至2015年，全市新增及改扩建公路里程1580公里，648个贫困村通村公路都已硬化，贫困村通路实现了100%；实施饮水工程1340处，解决428万人安全饮水困难；修建水利工程501处，新增农田灌溉面积61346亩；共架设电线571公里，“十二五”贫困村通电达到100%；累计实施村庄整治项目3740个，共完成了10572户42290人的移民搬迁任务，集中安置移民33469人，分散安置8821人，通过实施搬迁移民扶贫工程，移民安置点的教育、文化、卫生、广播电视、社会保障等公共事业发展以及道路等公共设施建设大为改观，移民群众的收入普遍增加。

3.优化理念与素质，强化经济发展软实力支撑。发展理念决定着经济发展的未来，劳动者素质决定着经济发展的质量和效率，因此优化贫困农村经济发展理念，提升农民综合劳动素质可以有效提升农村经济生产的软实力。在“精准扶贫”理念指导下，上饶市在瞄准农村经济结构单一，无主导产业，自然旅游资源丰富的基础上，提出了“十三五”期间要大力培育贫困地区特色产业，创新贫困地区产业发展机制，建立贫困户同合作社、龙头企业等的利益联结机制，发展旅游业带动贫困地区发展，推进“旅游名镇”和一批“美丽乡村”建设等以现代化、产业化、合作化、多元化理念为核心的经济发展思路，有效增强了农村经济发展的市场竞争力和风险抵御能力。在提升劳动力素质方面，自2011年以来，上饶市采取订单培训、校企联训、校村合作等办班方式，扎实开展了贫困农户子女职业学历教育和贫困劳动力职业技术技能培训，五年来，共投入扶贫资金2073.92万元，对2.84万贫困劳动力实施了培训，其中转移就业2.72万人，转移就业率96%，基本达到了“培训一人、转移一人、脱贫一户、致富一方”的工作目标。

4.调动各方主体参与，拓宽经济发展资金投入渠道。资金是发展的物质前提，尤其对于当前基础设施及公共服务落后的贫困农村而言，要取得实质性的发展，就需要足够而巨大的资金投入才能撬动经济的发展。因此，为了打赢这场“扶贫攻坚”战，市政府以财政扶贫资金作为引导资金的粘合剂，积极调动各方主体参与，充分挖掘各渠道的资金投入潜力，为贫困村经济发展提供了强有力的资金来源保障。如2011年-2015年9月，全市投入的财政扶贫资金达195220万元；“十二五”期间全市行业部门投入到重点县项目资金达到153亿元，比2010年增长60%；“十二五”期间，仅市直单位共为帮扶村投入帮扶资金3924万元，争取扶持资金4828万元，各项捐赠折款1385万元，较“十一五”增长65.7%；仅2015年，全市参加包户扶贫工作的党员干部21059人，落实帮扶资金934.9万元，捐赠帮扶物资折款386.4万元；“十二五”期间，共组织非公企业271家参与扶贫，投入产业扶贫的各类资金达1.32亿，较“十一五”增加600多万；2011年至今，全市共接受各类社会捐赠资金443万元。

（二）以精准举措促进贫困农村经济发展

1. 加强特色产业发展规划，创新产业发展模式。上饶市以“以区域发展带动扶贫开发”“以产业发展带动贫困群众增收”等理念为指导，不断完善贫困地区产业扶贫规划，在保护好贫困地区生态环境的前提下，扶持特色优势产业发展，如国定贫困县余干提出了“上余干山上种产油茶、中余干水中种芡实和下余干田里搞智慧农业”的产业发展规划，每年实现1000户以上贫困户户均年增收2000元以上；国定贫困县上饶县根据当地自然气候条件，以活跃的油茶产品市场为依托，制定了《油茶产业精准扶贫实施方案》；国定贫困县横峰县的岑阳镇编制了《岑阳镇现代休闲农业园区可行性报告》、《蔡坞村乡村旅游富民建设规划》等规划文本，以休闲农业为主要发展方式，将特色农业基地与自然景观、生态环境、民风民俗、历史文化、贫困人群结合起来，与城镇建设、新农村建设、精准扶贫、党的建设等工作有机结合等。在不断完善产业发展规划的过程中，各地方又充分发挥主观能动性，摸索出了许多适合地方发展特色的产业发展模式，如国定贫困县横峰的“公司+基地+合作社+干部+贫困户”模式，国定贫困县波阳的“公司+基地+专业合作社+农户”模式和广丰县东阳乡的“合作社+基地+贫困户+电商”模式，这些产业发展模式的优势在于能够最大限度地整合各方资源，既降低产业开发成本，又极大地提升了资源使用效率，以资源集聚的方式提升产业规模，以产供销一体化的生产经营体制促进产业的市场化，提升农产业的风险抵御能力。合理的特色产业发展规划和不断创新的产业开发模式有效地激活了上饶贫困农村农户的生产积极性，在盘活农村各类闲置资源的同时激活了农村巨大的发展潜能。

2.加速发展农村电商，拓宽农产品销售渠道。中共江西省委书记強卫在省委十三届十一次全会上强调“要积极推动电子商务向农村延伸，不断完善配套服务，培训一批驻村代售代购员，激活庞大的农村生产和消费市场”。2015年以来，上饶市大力发展电子商务产业，目前已经具备了优质商品导购平台“淘宝中国·上饶馆”、“O2O”平台“上饶同城购”、玉山农产品交易平台“红火的电子商务”，广丰为当地的群众提供代买代售、信息咨询等服务的“农村e邮”村级服务站等。另外，万年设立的首批五个农村电商服务站已正式运营，并将在两年内实现所有行政村全覆盖；国定贫困县横峰县编制了《电商产业发展规划》，出台了《关于进一步促进横峰县电子商务发展的若干措施》，对电商场地租金、帮扶资金、人才培训等一系列进行帮扶，全县13家快递企业共同组建同城速递公司，为电商进农村提供保障；上饶县、铅山县、德兴市等地乡镇电商园区陆续建设入驻。上饶市依托农村电商平台的迅猛发展，加强了农产品市场对接能力，有效地拓宽了农产品的销售渠道，在增加农民收入的同时，解决了一部分农民的就业择业问题，同时激活了农民的购买能力，促进了农村经济的良性循环发展。

3.依托农业旅游资源优势，把贫困乡村打造成旅游景区。上饶是一座农业资源和旅游资源都十分丰富的城市，如何依托旅游扶贫项目实现贫困农村经济的长效发展是各级领导干部较为重视的课题。目前，婺源县已经成功打造出了中国最美乡村名片，将乡村旅游产业作为主抓手，让贫困户凭借景观、土地、物产、民俗、文化、技术、劳务等要素参与到餐饮、住宿、购物、休闲等旅游产业发展中来，获得持续可观的收入；广丰区东阳乡提出立足现代农业发展观光旅游，主打“假日游”和“民俗游”，注重旅游发展规划先行，积极整合和借助各方力量，为乡村旅游发展服务；玉山县紫湖乡银湖湾利用三清山旅游带来的契机，大力发展了周边的乡村旅游，周边贫困农民通过开办“农家乐” 方式从乡村旅游中获得经济收益；横峰县岑阳镇坚持“一村一品”、“产村融合”的原则，合理布局旅游线路及设施，选择搭配品种，在产业园中打造出几个精品旅游新村，各基地做到集“生产、观赏、体验、游乐”一体。在前期就规划建设旅游所需的通行干道、停车场、游步道、观景台、景观建设等旅游要素及农家乐、民宿等设施，以实现“旅游+农业”的经营模式。可以说，旅游扶贫将是上饶贫困农村经济发展较具前景的有利选择。市委市政府决定今年要创建26个以上休闲农业示范点，强调要把产业链、价值链等现代组织方式引入农业。

三、精准扶贫工作中农村经济发展遇到的瓶颈

（一）产业开发面临诸多困境

1.资金短缺是掣肘各贫困村产业发展升级的重要短板。由于政府和社会的扶贫资金可投入量是有限而不可持续的，而农业生产从投入、产出、加工、营销到盈利整个过程周期长，并且期间受自然条件和市场供求机制变化影响大，风险系数较高，当遭遇意外或者资金存在缺口时，农户和产业开发者很难从当前尚不完善的农村金融保险体系获得有力的资金支持和风险补偿。因为缺乏可持续的资金获取渠道，产业发展的可持续性也就受到了制约。

2.基础设施薄弱制约产业发展效能。由于政府财力有限，虽然加大了对贫困农村基础设施建设的投入力度，但是要在短期内实现优质的基础设施配套服务还有一定难度，因此在交通和配套服务方面对产业发展造成一定的制约。许多农业创客在产业开发过程中，主要注重利用政府提供的优惠条件和各类资源，却忽视了对农产业生产至关重要的基础设施质量的保证，导致农作物难以抵御突发的各类气候灾害，从而导致产业生产损失惨重。

3.技术性短缺制约了农业产业化的提质增效。主要表现在农民文化素质和技术水平低，难以适应产业化迅速发展需要；缺乏关键性的病虫害生物防治技术，难以保障农产品质量。

（二）缺少市场竞争意识

当前贫困农村产业项目的快速发展，主要得益于政府各项优惠政策的强力带动，许多农村创客在投身产业开发过程中，往往关注到了如何利用政府优惠政策和平台，却忽略了对市场竞争和风险机制的分析和把握。随着“精准扶贫”理念的大力推广，农产品产业化发展的举措也不是上饶市的特例，可以预见的是，在接下来的几年，由于农产品的规模化经营必定会带来农产品供应量的大幅增加，如何确保所生产的农产品的竞争优势和价格优势，保障经营收益应当引起生产者们的足够重视。就目前上饶各贫困村的农业产业化生产经营现状来看，开发者们大多将主要精力投放在了前期的种养殖阶段，而对产品的精加工以及品牌树立方面投注的精力不足。

（三）缺乏整体性规划

对于某些主要劳动力外流、无法发展主导产业、缺乏旅游资源带动效应的贫困村的经济发展大多处于放任状态，没有进行相应的规划设计，经济生产方式依然粗放低效。同时，区域内各生产基地和产业之间缺乏有效整合和规划，大多各自为阵，没有形成资源共享、风险共担的联合互助机制。此外，缺乏“接二连三”的整体性规划。虽然有些产业在实施之前进行了相应的“接二连三”规划，但是这种规划大多是单线性的，并没有统筹整个乡镇村庄的情况进行整体性的规划，因此在实践过程中容易面临布局不合理、资源整合效率低和浪费等问题。尤其是整体的土地资源是有限的，在当前农村土地流转使用制度尚不健全，进行整体性的规划更能使产业的生产得到足够的土地资源支撑。

（四）政府配套体系不健全

近年来政府颁布了许多促进贫困农村经济发展的优惠政策，提供了许多的配套服务，但由于贫困农村经济发展情况复杂，而政府提供的政策大多是笼统性的，因此在针对性和灵活性上存在不足。另外，由于近两三年才开始大力推行“精准扶贫”理念，相关的制度政策举措的科学性、匹配性、完整性都还需要实践检验，就当前实践情况来看，存在的不足主要体现在资金投入不足、关键性技术研发提供不足、优秀人才提供不足、农村土地制度改革不足，农村金融、保险体系构建不全等。

四、深化贫困农村经济长效发展的建议

（一）完善经济发展总体规划

第一，规划要有全局性和针对性。不能只对见效快、能够快速取得经营成效的地区进行产业扶贫开发，而对不具备产业开发条件的贫困村采取放任自流的区别发展态度。如对于缺乏劳动力和优势产业开发资源的贫困村的经济发展应当进行统筹规划，摸索其它的致富门路。第二，做好区域间“一产接二产连三产”的整体规划，对产业空间布局、基础设施建设、旅游精品路线设计、生产生活衔接等方面要进行全局规划，提高产业之间的融合互动和资源的有效整合。第三，在经济规划过程中要引导生产合作社、生产基地之间加强合作交流，构建资源共享和风险共担机制。第四，完善以解决就业促进农村经济增长机制。在经济发展规划中，要注重发展劳动密集型的农产品加工业，就近解决农民就业问题，确保农民拥有稳定的收入来源。另外，继续做好提升贫困村剩余劳动力综合素质和转移就业工作。

（二）完善农村土地制度改革

第一，探索完善有利于促进贫困村产业开发的农村土地流转、租赁、抵押等方面的土地制度改革。第二，探索建立全国统一的市场管理机制，以市场化推动农业建设用地、宅基地和集体土地等的流转使用。第三，探索完善农民通过集体用地、宅基地获得资产性收益的土地制度改革。第四，探索完善宅基地基本制度，探索可行的农民闲置房屋回收利用、多占宅基地整改制度。

（三）实现产业品牌化发展

实现产业品牌化包括：一是农产品的品质化、品牌化，这是提高农产品价格和农民收入的有效手段，也是保持农产品市场竞争力的必然选择。应当顺应时下人们追求绿色、有机、无公害产品的需求，着力生产集约化、精品化、品质化的农产品，保证从田间地头到餐桌的全过程的数据积累和可追溯，以赢得消费者的信赖为基础，进行品牌设计、包装和形象宣传，提升农产品的经济附加值。二是精加工产品的品牌化，延长农产品产业链是提升产业生产效益的必然选择，品牌化的精加工农产品可以有效提升产品的经济附加值，拓宽农产品的销售渠道、类型，延长农产品可销售时间，提高农产品的抵御市场风险能力。三是服务的品牌化，在以观光农业、生态休闲农业、乡村旅游等为主体的产业类型中，品牌化的服务不仅是赢得顾客青睐的基本保障，更是为产业创造高额利润的必然选择。需要指出的是，在产业品牌化发展过程中，需要着重解决好优化管理理念、关键性农科技术供给、优质人才引进、完善的配套基础设施供给等方面问题。

（四）完善农业农村金融保险体系

资金是产业发展的“血液”，从市场化角度而言，完善的农村金融保险体系是农村经济长效发展的基本保障。就当前农村经济发展现状来看，第一，需要完善农村金融信贷体系和农业农村保险体系这两个子系统的构建，具体做法可以参考西方发达国家的经验以及国内许多地方的已有做法和相关的学术研究成果。第二，要以政府为主导，构建农村金融体系与农业农村保险系统之间的合作机制。在这方面，我国一些地方采用的“政银保”模式值得借鉴，即以政府作为推动力，提供各项扶持和优惠政策，引导农业金融信贷与农业保险相融合，以互利共赢的方式为农村的经济发展提供资金投入和生产生活保险。在这个模式中，要申请贷款的农户（企业）必须购买与生产相关的保险产品才能获得相关的生产扶持资金，农户以保险担保增强银行放贷信心，从而为自身的经济生产活动获得足够的资金投入，而保险公司从农户（企业）身上获得保费收入，同时分散农户（企业）的经营风险，减少农户和企业回避贷款责任风险，也减轻了银行和政府的风险和负担，整个过程如果良性运转，各方主体都能够获益，而农村的经济生产在金融杠杆的作用下可以得到有效运转。第三，不论是政府，还是农民和企业都要树立科学的金融、保险观念，尤其是政府要理性地利用好“金融杠杆”作用，以市场为导向，尊重经济发展规律，发挥监管和服务职能，确保资金的有效利用；农民和企业要树立自立自强的意识，积极正确地利用政府提供的金融保险政策以实现创收致富。

（五）完善政府配套服务体系

第一，政府应当对当前精准扶贫政策体系的协调性和实效性进行检验，进一步完善精准扶贫的顶层制度设计。第二，政府应当持续加大对贫困农村经济发展的财力投入，如万年县每个贫困村每年的扶贫资金只有20万是远远不够的。第三，在移民搬迁、教育扶贫、保障扶贫、医疗扶贫等方面的相关配套服务应当持续加强。第四，政府应当完善与扶贫工作紧密相关的有关制度机制的创立和改革，如农村土地制度改革和农村金融保险体系构建的相关扶持政策等。

参考文献：

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责任编辑：康璇