关于加强县级人大预算监督的思考

郑云山

党的十八大特别是十八届三中全会以来，全市各级人大及常委会在加强和改进预算监督工作方面进行了积极探索。本文对照《中共中央转发〈中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见〉的通知》精神，认真总结梁平县人大常委会在预算监督方面的实践经验，查找预算监督工作中的困难和问题，并就加强和改进区县人大预算监督提出对策建议。

2015年，《中共中央转发〈中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见〉的通知》对人大预算监督工作提出了新的要求。梁平县人大及其常委会按照中央和市委的要求，认真开展预算监督工作，并进行积极的探索和实践，取得了新的成效。

预算监督取得的成效

一是监督机制不断完善。县人大常委会增设了预算工作委员会，并从财政部门选调专业人员，加强人大预算审查监督工作的力量。建立了人大预算监督专家库，同时，加强对人大机关干部的培训，重点加强对相关法律法规和专业知识的培训，使人大机关干部成为预算审查监督的行家里手。出台《梁平县人大常委会预算监督暂行办法》和《梁平县人大常委会重大事项议事规则》，力求在预算监督活动中有法可依、有章可循，有事可干、干出成效。

二是监督广度和深度不断扩展。每年编制财政预算（草案）期间，人大调研组都提前介入，掌握第一手材料，与相关部门交换编制预算方面的问题和建议；预算（草案）编制完成后，县人大常委会预算工委进行初审，并将审查报告提交常委会会议和人代会审议。

2015年，縣人大常委会选择14个项目开展财政支出绩效评价监督，同时，重视财政支出绩效考评结果的应用。建立绩效考评责任制，强化考评工作力度，将考评结果与责任人的业绩考核以及后续资金安排挂钩。对绩效优良的项目单位，安排预算时优先考虑；对无正当理由、又没有达到预算绩效目标或绩效差的项目单位，安排预算时从紧考虑或不予安排。

三是预算监督透明度不断提高。在看得懂上有新进展。要求财政部门做到“四本预算”分开编，每本预算功能分类和经济分类要到款到类；新名词、新提法要有解释，有说明；大会分组讨论时，财政部门分别派人到每个组，现场解答代表的问题。

在看得见上有新突破。要求财政预决算报告和部门预决算信息在规定时间内，在政府门户网站统一进行公开，让人民群众看得见，方便社会各界查阅；将政府原来不愿晒出来的政府债务、隐性赤字等在常委会上专题报告，让常委会组成人员看得见，并纳入年度预算。

在算得清上有新思路。按照规范、公平、公开原则，将县乡体制管理纳入人大监督重点，涉及县乡财政体制调整的，必须经县人大常委会批准。坚持财力向基层倾斜，转移支付控专项提一般。

县级预算监督存在的问题

从表现形式上看，县级预算监督存在四个方面的问题：

一是财力不足，影响人大监督职权的行使。人大在开展预算监督时，由于财力不足，有些明知是为了平衡预算虚列收入，但也只能任其行之，有些必须列入预算支出的资金，但因收入无源，人大也只能任其搁置，影响了人大监督职权的有效履行。

二是转移支付带来预算的不确定性。区县特别是欠发达区县依靠上级转移支付“过日子”的现象短期内难以得到切实改变，专项转移支付更具有不确定性，人代会审查通过的本级预算因转移支付变化而被迫作多次调整。

三是机制不顺，影响人大监督效能的发挥。由于人大对预算审查监督缺乏统一的规范程序，不少地方通常侧重对预算结果的监督，对预算编制、执行过程往往知之甚少，所提意见建议也难以切准要害，加之约束机制缺乏刚性，导致政府在执行中随意性较大。

四是认识不统一，影响人大监督工作的开展。无论是监督者、被监督者，还是社会人士，都存在一些模糊的认识，认为每年的财政预算是经政府讨论、党委研究决定的，人代会通过只是走程序。还有少数政府领导认为预算透明了、细化了，政府审批权将被削弱，行政工作难以开展，加之人大常委会工作机构专业人员少，对财政预算监督深入研究不够，刚性监督的信心不足。

从具体实施过程看，县级预算监督存在四个方面的问题：

在预算编制监督方面：财政预算透明度低、信息公开不全面、不具体、不及时的现象依然存在；由于经济发展水平低、收入与支出的突出矛盾、财权与事权的不统一等多方面的原因，预算还不能实现真正意义上的完整和全面，既有资金游离于预算之外，也存在资金缺口的现象；预算编制的法制化和透明化程度较低，仍有内行说不清、外行看不懂、看不明白的问题。

在预算审查监督方面：财政预算草案报告不在人代会上报告，变为书面印发会议，弱化了代表对预算报告草案的关注；对预算安排支出项目的科学性、必要性、合理性审查少；提交审议的预算草案专业性过强，不利于代表深入比较分析；人大代表中绝大多数不具备预算专业知识，影响了审议监督的效果。

在预算执行监督方面：财政预算支出较随意，人大预算的约束力不强，法律性、权威性和严肃性没有得到体现；存在支出项目资金未按时拨付和年底突击花钱的情况；上级对下级的转移支付不规范、不透明，资金拨付不够及时、支出进度不够均衡；没有严格执行“先有预算、后有支出”的规定；现行对决算的审查批准流于形式，没有真正起到决算应有的作用。

在预算监督主体方面：人大在预算监督工作中普遍存在缺位、不到位的情况，存在信息不对称、监督力量不足、监督方式和手段落后等问题；审计机关对预算执行的审计结果“先向政府报告，再由政府向人大常委会报告”方式，削弱了人大对预算执行的监督作用；预决算及调整方案草案在时间上和内容上不能按法定的要求提交，使初步审查工作质量得不到保证；经常性的预算监督不够，人大只能靠听取政府报告获知预算执行情况。

加强预算监督的建议

加强和改进全口径预决算审查监督

完善一般公共预算，突破或取消重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩制度。上级财政要将转移支付、税收返还、补贴收入提前下达下级财政。加大对部门结转结余资金的清理统筹力度，将资金全部纳入部门预算；规范政府性基金预算，督促政府将土地出让收入全额纳入地方政府性基金预算，督促土地出让收入应征尽征。加大统筹力度，建立政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制；扩充国有资本经营预算，将其他资产、矿产资源以及特许权经营收入纳入国有资本经营预算。改变企业税后利润提取比例较小、国有资本收益主要在国有企业内部循环现状，将更多国有资本收益用于公共财政和社会保障。

加强和改进地方政府债务管理监督

加强对存量债务监管，不断完善规范的地方政府举债融资机制。依照新预算法，县级政府确需举借债务的由省级政府代为举借，实行规模控制。规范债务借贷程序，地方政府举借债务必须报本级人大或常委会批准。把地方政府债务分类纳入全口径预算管理，督促政府将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。建立债务风险预警及化解机制，督促政府制定应急处置预案，建立对违法违规融资和违规使用政府性债务资金的惩罚机制，加大对地方政府性债务管理的监督检查力度。

加强和改进预决算初步审查监督

建立在预决算编制过程中人大提前介入机制，严格执行“预算草案应当在人大会议召开45日或者30日前，提交人大有关机构进行初步审查”的法律规定。把握预决算审查重点，依法拓展预决算审查监督重点，针对支出预算和政策进行实质性审查，找出政府预算分配中的不合理地方，确保预算资金投入到最重要的领域，提高预算资金使用效率。

加强和改进预算执行和决算监督

规范预算收支管理，将重点放在解决审批时间与执行时间错位、“先执行、后报批”、随意变更和频繁调整预算等问题；建立人大审议决定重大投资及项目制度，避免行政冲动、盲目决策、盲目投资；督促政府建立结转结余资金定期清理机制，加快结转项目的执行，盘活财政存量资金，规范暂付款、暂存款的管理，发挥资金效用；严格预算调整行为，因特殊情况需要调剂、追加预算的，政府应当编制预算调整方案，报请人大常委会审查批准；完善决算审查监督，依法完善人大预决算审查和监督程序，健全重大预算事件的专项调查或听证制度；善于借助审计监督手段、审计成果强化人大经济监督，不断提高人大预决算监督质量。

加强和改进跨年度预算平衡监督

依法加强和改进跨年度预算平衡力度，推动年度预算与中期预算有机衔接。要通过法定程序，对未来一个时期的重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法，从而形成可操作、有约束的财政规划，不以地方领导的变更而发生大的改变，避免领导盲目决策，寅吃卯粮，对行政权力進行有效约束，为地方经济持续健康发展留有余地。

加强和改进预决算公开透明监督

公开透明是现代财政制度的基本特征。要继续推进预算公开工作，做好公开后整改监督工作。预决算公开不是技术问题，而是敢不敢公开、愿不愿意接受人民监督的问题。对存在问题和疑问，人大要定期组织召开人大代表和公民询问会，刨根问底，释疑解惑。对典型案件，还可通过新闻媒体曝光，形成舆论压力。要按照统筹协调、分层次、分步骤原则，推动依法有序公开工作。健全长效机制，促进预决算公开常态化、规范化和法治化。

加强和改进预决算绩效监督

高度重视预决算绩效问题，不仅要从合法、合规、合理方面，更要从效率、效益、效果方面，加强对预算执行情况和决算的监督。全面推进预算绩效管理工作，把绩效管理的理念和方法贯穿于财政资金监管的全过程。强化支出责任和效率意识，逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面。

加强绩效评价结果应用，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据，增加人大在财政预算中的话语权。不断完善绩效管理和考核办法，监督政府及其部门认真落实预算安排、预算调整确定的各项重点支出，对评审中发现的问题，要及时提出改进意见和措施，追踪问效，提高财政资金的使用效益。

（作者单位：重庆市梁平县人大常委会）

（编辑 杨济发 458451342@qq.com）