国库集中支付制度中财政与银行关系博弈分析

2016-04-29黄涛珍殷丽媛

地方财政研究 2016年4期

关键词：财政部门国库代理

黄涛珍殷丽媛

(河海大学公共管理学院，江苏211100)

国库集中支付制度中财政与银行关系博弈分析

黄涛珍殷丽媛

(河海大学公共管理学院，江苏211100)

国库管理制度的改革和国库集中支付制度的推行涉及多个部门，是代理银行和财政部门等参与方共同博弈的过程。在国库集中支付业务的操作中，一些代理银行在资金支付和清算环节出现违规行为，反映出财政部门和代理银行面临的道德风险和逆向选择等问题。本文运用博弈论相关知识，通过分析财政部门与代理银行博弈的动因，构建博弈模型，探讨两者可能采取的行为策略，最后从优化博弈条件的角度出发，提出建立健全监督机制和奖惩机制、加快国库系统网络化电子化建设等对策与建议。

国库集中支付财政部门代理银行博弈分析

一、问题的提出

推行国库集中支付制度是发展我国社会主义市场经济、建立健全公共财政框架的内在要求，也是完善现代财政国库管理制度、提高财政资金使用效率的重要环节。从2001年财政部和中国人民银行联合印发《财政国库管理制度改革试点方案》，标志着我国国库管理制度改革正式拉开帷幕以来，国库集中支付制度在中央和地方各部门得到广泛的运用，突破传统财政资金分散支付模式的弊端，逐步建立起以国库单一账户体系为基础、以国库集中收付为资金缴拨主要形式的财政国库管理制度，在简化财政资金支付流程、提高资金运行效率、增强财政预算执行透明度、强化国库宏观调控能力、有效遏制腐败滋生等方面发挥了重要作用。

现代国库管理制度改革推行至今已有十余年时间，尽管国库集中支付制度在运行中取得了一定的成效，但依然存在许多亟待解决的问题。其中，作为国库集中支付业务主要承担者的代理银行在操作中的违规现象直接导致了国库资金的损失，构成国库集中支付方式下的操作风险[1]。一些代理银行在资金清算过程中为谋取自身利益，违背财政部门原本的预算精神，出现违规划转预算内资金甚至与预算单位合谋套取财政资金的问题，反映出国库集中支付制度运行过程中各相关部门利益的冲突与博弈。对此，已有学者从完善法律、加强监管、健全软硬件设施等方面进行深度剖析并提出相关建议，研究成果较为丰富，但大部分学者在研究中采用了定性分析的方法，对国库管理制度运行现状进行描述性和归纳性的分析，而对定量分析较少重视[2-8]。本文拟将博弈论引入公共管理学和财政学中，分析国库集中支付制度中财政部门与代理银行博弈的动因，通过构建博弈模型明确财政部门与代理银行可能采取的行为选择，并提出加快财税库银横向联网、构建国库集中支付制度中的监督制约机制等对策建议，以保证代理银行规范操作，防止公共财政资金的支付风险，促使资金安全高效使用。

二、国库集中支付制度中财政部门和代理银行博弈的动因分析

实行国库集中支付制度，政府财政部门需要支付业务培训、宣传引导和配套措施建设等方面的成本，代理银行频繁垫付财政资金，代理成本高与收益不对称。利益的非一致性和信息不对称使国库集中支付在执行中存在复杂、多重的博弈关系。财政部门与代理银行博弈的结果表现为代理银行在国库业务的操作中出现违规现象，进而造成财政资金的损失和国库集中支付政策的执行受阻。引起国库集中支付制度中财政部门与代理银行博弈的原因很多，主要原因分析如下：

(一)财政部门与代理银行存在利益冲突

在国库集中支付制度的推行中，财政部门与代理银行存在不同的利益需求。财政部门希望代理银行严格执行国库集中支付相关政策，规范操作国库集中支付相关业务，对预算单位的支付凭证和用款额度等进行审查，保证财政资金专款专用。代理银行追求利益最大化的经营目标，根据成本收益原则选择合适的策略行为。利益的非一致性是造成财政部门和代理银行博弈的最主要原因。代理银行的代理收益主要来自代办国库业务的手续费收入，目前代理银行的代办手续费仍执行2001年规定的每笔0.10元标准，过低的收入有悖于代理银行追逐利润最大化的经营宗旨。在对秦皇岛市国库集中支付业务开展情况的研究中，学者虞俊杰提到了商业银行代理国库业务存在收益与成本不平衡的问题，有数据显示，2012年秦皇岛市业务量最大的代理行交通银行每年消耗成本费为49.67万元，业务收益仅为26.95万元，年亏损达22.72万元[9]。随着国库集中支付制度改革的不断深入，代理银行收益和成本倒挂的现象越来越突出，严重影响代理银行代理国库业务的积极性。在实际业务操作中，代理银行承担了包括人工成本、办公设备成本和业务消耗成本在内的多项成本费用，与其代理国库业务所获的微薄收益形成鲜明对比。

除此之外，代理银行处理国库集中支付业务时存在一定风险，主要表现为在代办国库集中支付业务的过程中，需要代理银行垫付资金，汇总后再与国库单一账户进行清算，一般情况下代理银行申请的清算资金会很快到位，但如果代理银行错过与人民银行的清算时间或人民银行库款余额不足，代理银行将较长时间垫资，且得不到合理的代垫费用补偿，直接影响银行本身的现金流量和正常业务受理，减少商业银行的盈利空间。为规避风险，获取尽可能多的收益，代理银行会采用违规操作的方式来降低成本，弥补自身损失。

(二)财政部门与代理银行之间信息不对称

现行的国库集中支付制度中存在信息不对称现象，代理银行处于信息优势地位，增加了其博弈筹码。作为国库集中支付业务的主要承担者，代理银行实际上掌握着比财政部门更详细的信息和资料，这种信息不对称主要表现为代理银行比财政部门更了解支付政策执行过程中的资源需求、政策执行后产生的各项反应和问题，这些信息对财政部门进一步调整和完善相关政策至关重要，需要代理银行及时、准确地将信息反馈至财政部门，为财政部门在下一阶段是否大规模的推行国库集中支付业务提供直接依据和参考意见。由于在现实中这些信息主要通过代理银行汇报的途径传达至财政部门，那么在这个过程中，代理银行出于自身利益的诉求，会隐瞒对己不利的信息、夸大对己有利的信息，蓄意迷惑或者欺瞒对支付政策执行情况处于“无知”状态的财政部门，使其不能及时、真实的了解相关业务的进度和效果，为代理银行谋求自身利益大开方便之门。

此外，目前我国国库系统网络化和电子化程度低，财政管理信息系统与银行信息系统无法实现良好对接，导致在国库集中支付制度中各参与部门对信息的掌握“各自为政”，信息没有完全实现共享。财政部门和代理银行之间的信息不对称，将直接影响国库集中业务，阻碍国库集中支付制度改革的深入。

(三)监督制约机制和奖惩机制建设滞后

代理银行接受财政部门委托处理国库集中支付相关业务，受到财政部门和人民银行国库部门的管理和监督，但具体操作国库业务的人员则由代理银行自行调配和管理，业务管理权和人事安排权的分离导致财政部门对代理银行的监管流于形式，对于代理银行在国库支付业务中的违规操作屡禁不止。财政部门对代理银行的监督主要以事后核查为主，而核查的途径较为局限，包括听取汇报、检查文件等，需要的信息大部分来由被核查的代理银行提供，在此过程中不利信息很有可能被隐藏，监督核查效果较低。此外，代理银行内部没有建立起有效的责任追究制和奖惩机制，导致业务经办人员存在侥幸心理，同时接收不到合理的激励，为其徇私舞弊、违规操作、造成财政资金的损失提供可能。

除了上述的三点外，现阶段代理银行在数量上较为有限也对其选取行为策略产生了一定影响，而造成这一局面的主要原因与我国代理银行严格的申报资格密切相关。根据2012年中国人民银行发布的《中央财政国库集中收付代理银行资格认定暂行办法》(银发[2012]172号)规定，只有符合“资金实力雄厚”、“具有较强风险控制能力和较好经营业绩”等多项要求的商业银行才具备代理国库集中收付业务的资格。目前，国内达到申报标准的商业银行还比较少，尤其是在县至乡镇一级，仅有个别商业银行在软硬件设施方面较为健全，能够通过申请和审查等程序，成为当地少数甚至唯一的代理银行。如此“独一份”的地位无疑增加了代理银行作为代理机构与委托方，即财政部门进行博弈的筹码，加之监督机制的缺位，使其更有可能在国库集中支付活动中出现超额清算或先清算后支付等违规现象，以此套取财政资金，满足自身的利益需求。

三、财政部门和代理银行博弈关系的具体分析

在国库集中支付相关政策和业务的实施过程中，财政部门和代理银行是主要的参与主体。财政部门的资金拨付工作需要依托代理银行，代理银行根据支付指令要求，通过零余额账户将资金垫付给预算单位，汇总后再与国库单一账户进行清算[10]。一方面，财政部门与代理银行互为依托联系紧密，但另一方面，由于财政部门和代理银行的利益诉求存在差异，在信息不对称的情况下，两者通过争取信息优势来减少需要支付的成本，并对对方可能做出的行为选择进行预测，进而影响双方的实际收益。因此，在国库集中支付制度中，财政部门和代理银行处于博弈的状态，双方难以实现帕累托最优。

(一)模型设定

1.博弈方及其策略选择

博弈的标准式表述包括三个要素：参与人、每个参与人可选择的战略和支付函数[11]。在国库集中支付制度中财政部门与代理银行进行博弈，设博弈中存在两个参与人，即财政部门与代理银行，并且两者都是理性“经济人”，以自身效用最大化为行为准则。财政部门推行国库集中支付政策，其职责是向代理银行发出财政资金的支付指令，委托代理银行处理相关业务，实现财政资金的安全和高效使用。财政部门在国库集中支付活动中出于监督主体地位，负责监管代理银行的操作过程是否规范。代理银行受到财政部门的委托处理国库相关业务，并从财政部门处获得相应的业务报酬。为追求更高利润，代理银行在相关国库业务的操作中有可能进行违规操作，即通过违规划转财政内资金甚至与预算单位合谋套取财政资金等手段来获取额外收益。代理银行在国库集中支付业务中违规与否受到财政部门监督，一旦违规现象被发现，代理银行将要受到处罚遭受损失。

综合以上分析可以得出，在国库集中支付制度中，财政部门和代理银行都有两个策略选择，即财政部门选择监管或不监管，代理银行在业务操作中选择违规不违规。

2.参数设定

假设财政部门在国库集中支付业务中的正常收入是R，因有效监管代理银行违规操作带来的收益为V，因代理银行违规操作而未能进行有效监管所造成的损失为L，监督工作需要付出的成本为F；代理银行的职责是接受财政部门委托，规范完成国库集中支付相关业务，假设其规范操作时的正常收益为C1，违规操作时收益为C2，因被财政部门发现违规操作而形成的损失为h。值得注意的是，在本模型中我们只探讨国库集中支付制度中财政部门的收益，可假设对代理银行的处罚不形成财政部门的收入。

3.模型建立

依据上述假设，构建财政部门和代理银行在国库集中支付制度中的博弈矩阵，如表1所示：

表1 国库集中支付制度中财政部门和代理银行的博弈矩阵图

(二)模型分析

对上述的博弈矩阵进行分析，可以得出以下结论：

1.当V＜F时，即财政部门实施有效监管的收益小于其支付的监管成本，财政部门的最优选择是不监管；

2.当C2-h＞C1时，即代理银行违规操作的收益始终大于规范操作时的收益，在这种情况下无论财政部门是否进行监管，代理银行的最优选择都是进行违规操作；

3.分析1、2可知，当V＞F且C2-h＜C1时，该博弈会出现两个纳什均衡，财政部门和代理银行处于一种争锋相对的状态：即财政部门监管时，代理银行选择不违规操作；财政部门不采取监管措施时，代理银行选择违规。

在国库集中支付制度框架下，财政部门与代理银行在实际业务的委托和受理中都难以准确判断对方的行为选择，博弈过程中不存在纯策略的纳什均衡，这时双方都更倾向于采取混合策略，即以一定的概率来采取行动并达到混合策略均衡。下面将进一步分析财政部门与代理银行博弈的混合策略纳什均衡概率分布情况。

假设代理银行违规操作的概率为x (0≤x≤1)，不违规的概率为1-x；财政部门实施监管的概率为y (0≤y≤1)，不监管的概率为1-y。我们记代理银行的期望收益为E1，财政部门的期望收益为E2。则此时代理银行的期望收益函数为：

在代理银行追求自身利益最大化时，对上式求导可得：

令式(2)为零，可以求得混合策略纳什均衡时财政部门的最优监管概率为

与此同时，财政部门的期望收益函数为：

在财政部门追求自身效用最大化时，可对式(3)求导得：

令式（4）为零，此时可求得混合策略纳什均衡时代理银行的最优违规概率为

对x分析可知，代理银行违规操作的概率与财政部门的监管成本F成正比，当财政部门实施监管所付出的成本越高，财政部门为保证其自身效用最大化，会尽可能减少监管次数，在这种情况下代理银行越有可能进行违规操作，利用监管盲区谋取私利，进而阻碍国库集中支付政策的顺利推行，导致公共财政资金的损失；代理银行的违规概率与财政部门实施有效监管获得的收益V成反比，财政部门从有效监管代理银行违规操作中获益越高，就越有可能进行多次的监管，此时代理银行为避免被监管的风险，违规的概率因此就越小；代理银行的违规概率还与财政部门未能实施有效监管而遭受的损失L成反比，损失越大，财政部门越会通过增加监管频度和深度来降低损失，代理银行违规概率也就越小。

对y分析可知，财政部门实施监管的概率与代理银行违规时获得的收益C2成正比，与代理银行规范操作时的收益C1成反比，也就是说，代理银行违规操作收益越多，代理银行违规的可能性越大，财政部门进行监管的概率也会随之增加；而当代理银行在规范操作时获得的利益越大，代理银行减少违规操作行为，财政部门监管概率也就越低；财政部门进行监管的概率还与代理银行违规操作被发现时面临的损失h成反比，即代理银行违规操作遭受的损失越大，为降低风险，代理银行越有可能选择不违规，这时财政部门监管力度会相应减小。

四、博弈论视角下协调财政和银行关系的对策建议

基于对上文中博弈模型的分析可知，加强监督管理、建立有效制约机制是影响代理银行行为选择的重要因素。在国库集中支付制度中，如果代理银行始终无法获得足够的业务报酬，为追逐自身利益最大化，代理银行将有可能充分利用其信息优势地位，一方面通过扭曲或隐瞒真实信息增加财政部门的监管成本，使财政部门监管力度受到限制，另一方面代理银行会在监管盲区内通过违规操作获得额外收益，最终导致财政部门合法利益受损、国库集中支付业务难以规范开展，并直接影响我国公共财政框架的建立和国库管理制度改革的深入。针对财政部门和代理银行之间现存的博弈关系，可以通过改变博弈条件和博弈方收益影响其行为选择，建立并完善监督和奖惩机制是规范代理银行操作、提高代理银行工作效率的必要条件。协调财政部门和代理银行的关系，具体可从以下几个方面着力。

(一)强化双赢意识，建立正和博弈的合作关系

国库集中支付制度实施以来，财政部门、代理银行、预算单位等参与其中，各自的利益需求并不完全一致，单纯追求一方的利益最大化，其结果往往不是集体利益的最大化。想要解决财政部门和代理银行之间存在的委托代理问题，破除“囚徒困境”，合作才是各参与方的最优决策。根据相关知识可知，有限次数的博弈不会产生合作，但重复博弈、长期博弈会使博弈的参与方长远的看待问题，发现合作远比背叛带来的收益更多。在这种情况下，财政部门和代理银行在国库业务的委托和代理过程中，应意识到博弈的长期性和合作的必要性，树立和强化双赢意识，一方面财政部门应正视和尊重代理银行的合理利益，另一方面代理银行也应贯彻落实财政部门的相关政策。双方互相信任，互惠互利，代理银行规范操作、认真把关，保证国库集中支付业务的顺利进行，财政部门积极配合，及时清算代理银行的垫付资金，不妨碍代理银行国库集中支付业务外其他正常业务的受理。

(二)调整代办业务费用标准，提高代理银行工作积极性

原有的代办业务费标准过低，导致代理银行成本与收益严重倒挂，挫伤代理银行积极性，容易形成道德风险，显然已经无法适用。财政部门应适当提高代理银行代办国库集中支付业务的手续费，尊重代理银行追逐利润最大化的经营目标，消除其为财政预算无偿服务的思想，从而提高代理银行的工作积极性。通过上文分析，代理银行的自身收益对其具体行为选择影响重大，只有明确了努力执行时获得的收益大于违规操作时的收益，代理银行才有可能采取规范操作。财政部门增加代办费用，提高代理银行的收益，通过利益激励约束代理银行行为，可以使其作出符合财政部门要求的行为选择，避免违规操作现象的发生，实现了双方利益之和最大化。

(三)加快财税库银横向联网，实现信息和资源的有效共享

信息不对称是造成财政部门与代理银行存在委托代理问题的主要原因，要解决这一问题，从主观方面来说要让代理人自觉采取行动，维护委托人的合法利益，从客观方面讲则可以通过简化信息反馈流程、建立信息共享平台来降低获取信息的成本，减少信息不对称带来的负面影响。加快财税库银横向联网和国库系统的网络化、电子化建设，实现信息和资源的全面共享，可以促使财政部门对国库集中支付政策的执行效果、业务完成水平和操作过程中暴露的问题有更详尽的了解，方便财政部门根据信息的反馈及时作出政策调整，同时也为财政部门监督代理银行的业务操作提供依据。国库系统的网络化、电子化建设实现参与方之间的信息共享，财政部门可通过网络信息交换平

台对代理银行进行事前、事中的动态监测，减少或杜绝代理银行套取财政资金等现象的出现，确保财政资金的安全使用。

(四)建立健全监督机制和奖惩机制，促进国库集中支付业务规范开展

为避免代理银行在利益驱动下作出违规操作，财政部门应明确界定各部门的职责权限和责任，建立财政资金支付的动态监测系统，及时发现国库支付业务在操作过程出现的问题，对重大问题及时核查。财政部门还应建立起有效地奖惩机制，提高代理银行违规操作的成本，扩大对违规行为的惩罚力度，同时增加代理银行的代办费用，降低代理银行的代理成本。强化代理银行的内控管理，督促代理银行落实财政部门的相关政策，促进国库支付业务的规范化，为国库集中支付制度的顺利推行提供保障。就财政部门与代理银行的博弈关系而言，建立监督和奖惩机制，是增加两者利益一致性、减少委托代理的道德风险的有效途径，奖励的正面激励与惩罚的负面激励相结合，引导代理人的行为在最大程度上符合委托人利益。

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【责任编辑郭艳娇】