我国棚户区改造常用开发模式比较、建议及案例应用

2016-04-29潘在怡王守清

地方财政研究 2016年4期

关键词：棚户区商品房政府

潘在怡罗茜王守清

(清华大学，北京100084)

我国棚户区改造常用开发模式比较、建议及案例应用

潘在怡罗茜王守清

(清华大学，北京100084)

棚户区改造是我国许多大城市在进行扩张与旧城改造时普遍面临的问题。结合实际棚户区改造项目策划，在分析和比较我国现有棚户区改造政策和常见开发模式及其问题的基础上，提出了商品房与棚改一体化开发、棚户区改造与文化地产结合的建议，并通过具体的项目策划分析，详细介绍了这两项建议的具体思路和做法，为具有类似区位优势的棚户区改造提供思路和借鉴。

棚户区改造 PPP模式一体化开发文化地产

一、棚户区改造概述

(一)棚户区改造相关概念

棚户区改造是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民生工程。棚户区中居民所居住的建筑大多为平房，建成年代久远，人均面积较小，且房屋结构和配套设施质量差；建筑周边居住环境较差，基础设施配套不足，存在较多安全隐患。总之，棚户区内的居住条件已不符合城市整体居住水平。因此，棚户区改造是一种为提高居民生活质量、改善城市环境、优化城市功能的城市更新方式，对城市和经济发展都有着重大意义。

从2005年东北的一些城市大规模地改造棚户区开始，全国各地不断将棚户区改造提上议程[1]。根据2013年《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》[2]，2008年至2012年，全国改造各类棚户区1260万户，有效改善了困难群众住房条件；在2013年至2017年，预计继续改造各类棚户区1000万户，其中城市棚户区800万户。

(二)棚户区改造政策

为了有效促进棚户区改造工作的进行，政府多次颁布相关政策。将具体政策归纳如下：

1.棚户区改造的质量要求

在2013年《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》[2]提到，改造要满足基本居住功能，也即解决棚户区原有的房屋功能不齐、配套不足、安全隐患多的缺陷；同时，也并不是对所有棚户区建筑都采取拆除重建的措施，而是对改造范围进行合理界定，整治手段与改造手段互相结合。这表明棚户区改造需要更专业的人员来参与，才能更好使棚户区改造满足经济适用的目标。

2.吸引市场力量参与棚户区改造

政府对市场力量的参与持积极态度。2009年住建部就提出“政府主导，市场运作”的改造方式[3]。此后，国家接连发布政策吸引市场资金参与棚户区改造，如加大银行信贷支持、扩大债券融资、简化行政审批程序、落实税费减免政策等[4]。2015年，国务院提出要做到创新融资体制机制，包括推动政府购买棚改服务、推广政府与社会资本合作(PPP)模式、构建多元化棚改实施主体、发挥开发性金融支持作用[5]。

3.棚户区改造中的文化遗产保护

棚户区改造常常涉及当地文化建筑的保存等问题，2012年住建部提出在改造中要注重旧住宅区有机更新、旧住宅性能充分利用和历史文化街区保护[6]。由此可见，在棚户区改造的基础上对当地文化建筑进行合理改造，不仅能获得直接的经济效益，同时还能获得政府的进一步支持。

由以上政策可以看出，棚户区改造工程能够获得政府的有效支持，同时也拥有广阔的市场。在近两年房地产市场遇冷，商品房价格和成交量同时缩水的情况下，土地价格却依然居高不下，传统的商品房开发投资风险明显增大。因此，对投资者而言，参与棚户区改造工程，在未来一段时间内前景看好。

二、我国棚户区改造的常见开发模式

棚户区改造涉及土地的一级、二级开发，政府通常委托企业代为开发建设。目前我国常见的开发模式有委托一级开发、土地出让金折扣、一二级捆绑招标和土地作价入股四种。

(一)委托一级开发

在这种模式下，企业只做一级土地开发，将土地开发为熟地后直接移交政府，政府为企业提供资金补偿或土地出让金分成，构成企业利润来源。这种模式对政府而言吸引力较小，因为此时政府所需支付的补偿额较大，且已开发好的土地需再次招拍挂，流程较为繁琐。但对企业而言吸引力较大，开发流程简单，资金需求量小，项目风险较低。

(二)土地出让金折扣

在这种模式下，企业完成土地一级开发后，政府承诺在土地二级市场给予企业一定的出让金折扣。企业的利润来源主要是二级市场拿地时的成本降低，同时加上二级开发带来的收益。这种模式对政府而言，对项目有一定控制力，投入少，但仍需土地招拍挂流程。而对企业而言，参与流程繁琐，谈判及暗箱成本高，初始投入较大。

(三)一二级捆绑招标

在这种模式下，政府将项目的一二级开发权打包交给同一家企业完成，政府与企业谈判确定一个收益率范围，超额收益政企共享。企业的利润来源主要为二级开发的收益。若采用这种模式，政府几乎无投入，省事且能够获得一定收益，但项目可控性差。而企业的资金需求量较大，项目周期长，资金链易断裂。

(四)土地作价入股

在这种模式下，政府将项目土地价值折算入股，参与到项目股权结构中[7]。企业的利润来源主要为二级开发的收益。这种模式中政府对项目的参与度和控制力强，投入少。企业的风险主要在于与政府的沟通成本大，且政府可能有一定的违约风险。

上述4种开发模式优缺点比较见表1。

表1 棚户区改造常见模式的优缺点比较

三、棚户区改造现存问题

(一)融资压力巨大

目前棚户区改造的资金来源主要有政府财政资金、银行贷款、企业筹集、个人筹集等，其中政府财政资金包括中央财政补助资金和地方政府财政投入。由于我国面临改造的棚户区面积大、数量众多，尽管中央政府近几年加大了资金支持力度，但中央财政补助资金仅占项目所需金额的很小一部分，地方政府仍然面临巨大的财政压力，特别是对于委托一级开发模式而言，地方政府需要投入较多的资金补偿，增加了政府的债务负担[8]。而银行贷款和企业筹集资金，由于棚户区改造项目普遍周期长，投资回报有限，因此参与的积极性较低。个人筹集主要来自棚户区原居民回购超出原住房面积部分的资金，棚户区原居民普遍家庭经济情况普通，回迁房的房价也会按照棚改政策制定上限，因此个人筹集的资金占棚户区改造所需资金的比例非常小。

(二)忽略项目自身特点与优势

目前国内大多数棚户区改造项目是由政府主导的自上而下统一规划、统一实施的大规模改造，并且由于政策限制，规划较为单一。在此过程中，虽然统一的规划和实施能够一定程度上保证效率，但通常忽视了对项目自身特点的考量，对于具有区位、环境、文史等优势的项目而言是一种浪费，也使得项目本身缺乏吸引力，降低了社会资本参与棚户区改造的积极性。

(三)对传统文化建筑与城市风貌的破坏

棚户区改造的项目地块有相当一部分位于历经历史沧桑和文化洗礼的老城区，在改造过程中对区域内历史文化内涵和氛围的破坏也是棚户区改造现存的一个严重的问题；同时，由于缺乏特点的统一规划，原本有特点的城市风貌在改造后成为普通的住宅小区，对于城市的文化传承而言是一种损失。此外，改造过程中缺乏综合考虑城市功能结构的意识，无法将城市总体规划与棚户区改造相互协调，也是目前棚户区改造中一个突出的问题[9]。

四、对棚户区改造的建议

(一)商品房与棚改一体化开发

目前，多数地方政府规定棚户区改造项目建设内容均为回迁安置房，不可包含商品房。若存在满足本项目原址回迁外的剩余面积，有两种处理方法：可用于提供给其他棚户区改造项目居民作为安置房或临时周转用房；或切割为独立地块，须单独入市进行招拍挂，可用于商品房开发。第一种处理方法一定程度上违反了尽可能让棚户区改造的居民回迁的原则；而且，对于具有优越区位优势的地块而言，如位于中心老城区或城市滨江、依山地区的地块，全部作为回迁房是对这些优势区位条件的一种浪费，未充分利用该地块价值。第二种处理方法将地块完全划分为两个项目，商品房项目避免了第一种处理中出现的问题，发挥了地块的优势，但棚改安置房项目仍然存在着融资压力等问题。

如果将第二种处理方法的划分独立地块改为商品房与棚户区改造一体化开发，就可以在发挥地块特点与优势同时，很大程度上缓解棚户区改造项目的融资压力，引入社会资本，是一个值得尝试的思路。

目前，土地招拍挂中商品房配建保障房的做法并不鲜见，商品房和保障房一体化的开发模式已经成熟。因此，借鉴商品房保障房一体化开发的思路，将棚户区改造项目变为要求开发商完成棚户区拆迁并建造商品房时，配建居民回迁住房，即为商品房与棚改一体化开发，不失为一种值得探讨的做法，具体为：棚户区改造项目放弃统一规划，而采用类似“招拍挂”的方式，在出让合同中规定好保证回迁居民所需的住房和相关政策支持等要求，但在其他方面，与一般的土地出让项目相同。

(二)棚户区改造与文化地产开发结合

文化地产是以文化软实力为核心竞争力的房地产开发模式，是用文化引领规划、建筑设计、园林景观、营销体系、物业服务的系统工程。目前，我国的文化地产处于起步阶段，但是发展迅猛；中央和地方政府也出台了相关政策鼓励发展文化产业，作为文化产业的空间载体，文化地产越来越受到政府部门、开发商和消费者的认同，成为一种地产发展的必然趋势。

对于那些拥有浓厚历史氛围、浓郁艺术文化气息的旧城区而言，在改造的过程中保留其文化特色并弘扬发展，甚至开发文化创意产业，将文化地产与棚户区改造有机结合，不仅能够保留该地区原有的历史文化内涵，还能充分将文化传承与商业开发相融合，让旧棚户区焕发新的生机。目前国内已经有许多棚户区改造与文化地产完美结合的成功案例，如北京南锣鼓巷、上海田子坊、西安大明宫遗址等，提供了许多值得借鉴的思路。在棚户区改造中变统一规划为挖掘特点，从而开发文化地产，无疑也是一个值得探讨的改造方式。

五、棚户区改造策划案例

(一)项目背景与区位条件

某棚户区改造项目位于北京市西南二环，项目占地面积约10万平方米，涉及人口2000余户，现初步规划改造后建筑限高80米，含15%商业用地。棚户区内房屋多为上世纪50年代搭建的工房，设计年限只有10年，但现实中却使用了60多年。由于设计缺陷、使用年限过长、居住负荷过大等原因，该区域内环境极差，违章建筑、电线老化、路面不平、排水系统阻塞等问题十分突出。

本项目与南二环、西二环相邻，交通可达性高，临近地铁站与公交车站，公共交通便利；项目周边医疗配套齐全，有多家三甲、二甲医院；教育资源丰富；生态环境优良。但地块附近商业配套建设不完善，缺少中大型的商业中心，地块四周多为以餐饮、副食百货等满足生活基本需求为主的沿街商铺。

本项目地块内曾有造纸厂、印钞厂、印刷厂，如今仍有印刷厂的老员工居住。地块内还坐落着中国邮政集团公司邮票印制局、供奉着造纸术发明者蔡伦的祖师庙，造纸、印刷的文化氛围浓厚。根据北京城市总体规划，项目所在的原宣武区是宣南文化发祥地和国家新闻媒体聚集地之一，且位于荟萃北京历史文化名城精华的北京中部地区，应该严格保护。综合本地块的历史文化氛围和北京市的相关城市规划，可以在改造过程中建设文化产业，继承和发展传统文化精髓。

(二)开发模式构建与分析

我国常见的上述四种棚户区改造开发模式各有优缺点，但北京市的棚改政策规定了无论使用何种开发模式，棚户区改造项目的建设内容都必须为回迁安置房。本地块现存建筑多为单层平房，容积率很低，改建后容积率上升，扣除回迁用房和一定比例的商业用房仍然能获得大量额外的建筑面积，经估算有10.25万平方米。如前所述，本项目地块地理位置极为优越，周围的教育、医疗、生态环境资源也十分丰富，若将剩余的10.25万平方米提供给其他地方的居民作为棚改补偿或周转房，是对本地块区位条件的巨大浪费。如果能将商品房和棚户区改造一体化开发，引入市场的力量，就能够充分地发挥地块价值，并且能促进政府、开发商、棚户区原居民三者共赢。

虽然北京市暂未出台商品房与棚改一体化开发的政策，但是已经有省市出台类似政策并开始实践。在安徽省住房城乡建设厅的棚改相关工作报告中“市场运作、社会参与”部分中，提到“对改造区域开发用地均实行公开出让，通过市场竞争择优选择投资者实施整体开发”。具体运作上，有四种做法，分别是：

(1)政府在土地招拍挂和土地出让合同中，明确安置房的建设规模、标准、期限和设计方案等，通过市场竞争土地使用权，选择开发企业代建。

(2)政府采取在商品房项目中配建等方式，引导和调动开发企业参与棚户区改造。

(3)实行“捆绑改造”，将改造项目用地与商品房开发用地搭配出让，平衡项目资金。

(4)实行“市场运作、自求平衡”，主要是就地改造且区位较好的项目，除保障棚户区居民安置房外，多余房源可作为商品房对外销售。

以上四种运作方式与本文对于该棚户区改造的建议开发思路是完全一致的，可以预期商品房与棚改一体化开发将是大势所趋。通过以上四种做法也可以看出，此处提出的商品房与棚改一体化开发其实就是本文第2节中一二级捆绑招标开发模式的一种尝试。

本文采用安徽省棚改做法(1)与(4)结合的开发方式，将项目地块采用招拍挂方式出让，土地出让合同中明确安置房的建筑标准，允许开发商将除安置房外的多余房源作为商品房对外销售，开发商完成地块的一二级开发。

(三)项目文化地产开发

如前所述，本项目地块所在地区历史文化底蕴十分浓厚，自明清以来就是北京城中造纸、印刷的中心，虽然目前大多数的造纸作坊都已消失，但是该地区作为印刷、出版等文化传媒产业聚集区的地位且没有变化，项目地块周围就有着财政印刷局、中国邮政邮票印刷局、经济日报集团、中国地图出版集团等颇具影响力府机关、传媒企业，具备开发文化地产的客观环境。

在项目地块内还有一座已经空置停产的印刷厂，印刷厂从二十世纪五、六十年代开始便通过最早的铅活字印刷进行国家钞票、邮票的印制，经过技术的变革，逐渐转变为使用胶版印刷等更加先进的技术，并且开始承揽书籍、海报等各种纸制品的印刷工作。随着时代的变迁，印刷厂经过市场化的改革从国家所有变为了私企接管，之后由于印刷厂污染较大等原因逐渐衰败，如今的印刷厂早已空置，仅剩一个长条形的二层大型厂房，厂房建筑结构保存完好，空间布局合理，具备进行原址改造的物质基础与建筑意境。

结合项目地块的客观区域环境和自身物质基础，对其进行文化地产开发，打造成一个由博物馆、体验馆和文化创意产业组成的印刷文化体验中心。其中：

博物馆的定位为吸引人群、扩大影响。项目所处地块位于中心城区，中小学校环绕，通过与地处北京南六环的中国印刷博物馆合作，建立联合展览关系，能够最大程度上实现各类精美藏品的展览价值，还能够更好地向公众普及造纸、印刷的传统工艺和历史变革。

体验馆的定位为传播口碑、创造收益。体验馆是一个体现中心互动性，增加参观者参与度，并以此实现中心盈利的一个重要部分。参观者可以选择参与体验馆设计的古法造纸、活字印刷、手工装订三个体验项目，从造纸开始，完成一本完全由自己制作、设计的专属古书，亲身实践古老的传统技艺，享受独一无二的文化体验。

文化创意产业的定位为产业集群、营造氛围，针对包装、装潢、广告、平面设计等创意设计类的工作室进行招商，并以其拥有博物馆的展览空间以及周边集聚的文化传媒产业环境具有相对明显的招商优势。

通过文化中心三部分针对不同群体的精准定位，共同打造一个集文化展现、互动体验、创意汇聚三大功能为一体的综合文化体验中心。

(四)项目结构设计

本文选用棚户区改造与商品房一体化开发的模式，政府以土地招拍挂的方式将土地出让给开发商，并通过政府担保安排(如直接介入权)，支持项目公司向银行申请贷款。项目建设阶段，项目公司与设计、施工、供应商签订相应合同。项目公司完成土地一级开发和棚改居民补偿安置；二级开发完成后，棚改居民回购回迁房，公众购买商品房(如图1所示)。

图1 棚户区改造项目结构

(五)项目经济分析

在上述分析的基础上，本节通过经济测算进一步探讨地价敏感性、文化商业经济可行性等问题。由于本项目地块在实际情况中属于划拨用地性质，并无土地出让金的具体数额，因此令项目全投资的内部收益率与行业收益率①根据《建设项目经济评价方法与参数(第三版)》，房地产开发行业收益率为12%。相等，反算出本项目能够承受的地价上限。并对土地出让金进行敏感度分析，从而确定土地出让金在本项目中的影响。此外，基于本项目的地段优势，同时期同区位几乎没有竞争者，所以暂时估计商品房销售比例为100%。显然，这也存在一定的风险，有必要对商品房的销售比例进行敏感度分析。

1.开发方案

本项目回迁方案为100%原址回迁，回迁房面积中原房屋面积与30m2赠予面积免费，剩余面积以成本价购买。拆迁补偿采用补贴租金的方式，租金以每户每月3000元计，共计90000元，拆迁补偿费用共计24036.8万元。二级土地开发内容包括商品房、回迁房、社区商业、文化体验中心、地下停车场。一二级开发费用共计717064万元。

2.财务评价

(1)项目经济指标评价

由于本项目基于项目全投资内部收益率等于行业收益率反算土地价格，所以全投资内部收益率即为行业收益率12%。借由较高的财务杠杆，资本金内部收益率为明显更高，为17.34%，对应净现值为2.6亿(如表2)。

表2 项目经济评价指标

另一方面，项目投资回收期较长，资本金动态投资回收期达到11.3年。但事实上，商品房销售收入其实已经能够回收大部分的投资，后期现金流量仅占较小的一部分，故投资回收方面的风险其实并不高。

2.地价敏感性分析

经过测算，本项目地价上限为39.5亿。由图2地价敏感性分析可知，本项目对地价非常敏感，当地价上升10%左右，资本金NPV就接近为0，有亏损的风险。因此，决策人员对地价应该也较为敏感，一旦报价超过可承受地价上限，就应当极为谨慎甚至放弃项目。

图2 项目地价敏感性

3.文化商业可行性

根据北京市对文化产业的支持政策，本项目文化商业能获得政府贴息500万元，以降低0.82%利率计算。而由于文化商业租金明显低于普通商业，会有一定程度上的租金收入减少。

对比等面积文化商业和普通商业方案(如表3)可以发现，贴息虽然减少一定量的财务成本，但还是无法弥补租金损失，项目NPV下降。但由于财务成本的减少，资本金前期投资降低，资本金IRR反而有一定上升。

表3 等面积文化商业和普通商业方案对比

另一方面，还应考虑文化商业对商品房的溢价效果。对商品房售价进行敏感性分析，发现本项目对商品房售价十分敏感，房价下跌8%左右，资本金NPV就接近0。因此只要文化商业对商品房有少量的溢价效果，就会很大程度上提高项目的经济效益。具体地，在文化商业方案下，当房价溢价达到1.5%，全投资NPV与全部做普通商业的方案相同；当房价溢价率为0.02%，资本金NPV与全部做普通商业的方案相同。

六、结束语

本文结合实际项目，提出了商品房与棚改一体化开发的建议，借鉴商品房与保障房一体化开发思路，保障项目的资金平衡，使政府、开发商、棚户区原居民三方达到共赢；还探讨了棚户区改造与文化地产开发相结合的改造方式，对具有历史文化条件的区域，在改造时结合其特点进行文化地产的开发，不仅能够保留城市历史文化内涵，还能使改造后的城市空间更加个性鲜明，焕发新的生机。

〔1〕张瑜.城市更新视角下的棚户区改造实践研究[D].西北大学,2011.

〔2〕中华人民共和国国务院.国务院关于加快棚户区改造工作的意见[Z].2013-07-12.

〔3〕中华人民共和国住房与城乡建设部.关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见[Z].2010-01-14.

〔4〕北京市住房和城乡建设委员会.关于加快我市城市和国有工矿棚户区改造工作的实施方案[Z].2011-12-02.

〔5〕中华人民共和国国务院.国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见[Z].2015-6-30.

〔6〕中华人民共和国住房和城乡建设部.关于加快推进棚户区(危旧房)改造的通知[Z].2012-12-12.

〔7〕袁博.我国保障性住房基金运行及模式研究[D].对外经济贸易大学,2014.

〔8〕葛志苏.金融支持棚户区改造模式探讨[J].北京金融评论,2014(4):89-93.

〔9〕董丽晶,张平宇.城市再生视野下的棚户区改造实践问题[J].地域研究与开发,2008,27(3):44-47.

【责任编辑成丹】

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1672-9544（2016）04-0011-06