以人为核心寻找新型城镇化之魂

陈小玮　徐敏

新型城镇化从一个词语到全国性试点，历经数年。

西咸新区的优美小镇不仅在空间上集聚了人口，促进了土地的集约利用，而且通过发展相关产业，较好地解决失地农民的就业问题，接轨城市的教育、医疗、养老等公共服务，促成就地城镇化。

我国“十三五”规划中确定的新型城镇化的目标是：到2020年，常住人口城镇化率达到60%、户籍人口城镇化率达到45%。

今年人大会议上，李克强总理的《政府工作报告》将新型城镇化细化为：加快农业转移人口市民化；建立健全“人地钱”挂钩政策；推进城镇保障性安居工程建设和房地产市场平稳健康发展；加强城市规划建设管理。

中国社会科学院当代城乡发展规划院副院长张朝伟的解读是：推进新型城镇化，解决好“城、房、人”问题，推动棚改，容纳更多进城农民工就近就业创业，扩大医疗、养老等公共服务的覆盖面。借助提高城镇化质量和城乡一体化的双轮驱动，把新型城镇化建设推向更高层次。

新型城镇化思路的形成

2015年，我国城镇化率从1978年的17.9%提升到56.1%，城镇常住人口达到7.7亿人。“十二五”时期，我国城镇化率年均提高1.23个百分点，每年城镇人口增加2000万。城镇就业人员占全国就业总量的比重连续两年超过50%。这意味着我国已经实现由农业社会向城市社会的标志性转变。

改革开放后，有2亿多农民工及其家属进入了城市，但很难在教育、就业、养老等方面享受与城镇居民相同的基本公共服务，无法真正在城市扎根。农民工进城始终脱不掉“农民”的身份，只是为城市贡献了劳动力，丧失劳动能力后只有返乡。大量农业转移人口市民化进程滞后，名义城镇化率与实际城镇化率相差甚远。

2013年3月17日，国务院总理李克强在答记者问时指出，我们强调的新型城镇化，是以人为核心的城镇化。现在大约有2.6亿农民工，让他们中有愿望的人逐步融入城市，是一个长期而复杂的过程，要有就业支撑，有服务保障。

同年12月12日至13日，中央城镇化工作会议在北京举行。会议要求，要以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。这是改革开放以来中央召开的第一次城镇化工作会议。

十八大报告中提出要坚持走中国特色新型城镇化道路，推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。

在党的十八届三中全会上进一步细化为：“完善城镇化健康发展体制机制，坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展。产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。”

2014年，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，围绕城镇化水平和质量稳步提升五大发展目标，提出了一系列具体政策措施。当年7月，国务院出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出了有序推进农业转移人口市民化，加快户籍改革，实行不同规模城市差别化落户政策的明确要求。

2016年2月，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》印发，该文件勾画出了中国特色的城市发展“路线图”。

四年内，如此密集的高规格的城镇化专门会议，数次颁发总体性、政策性举措，凸显了城镇化在经济社会发展中的重要性：走什么样的城镇化道路，不仅直接关系到城镇化质量水平和可持续发展，更关系到如何在新常态下推动中国经济全面转型升级。比较实质性的动作是，2015年有关部门先后两次发布国家新型城镇化综合试点名单，这意味着新型城镇化进入到实际操作阶段。

贵州：探路山地城镇化

2016年2月，住建部发布《关于公布第三批美丽宜居小镇、美丽宜居村庄示范名单的通知》，旧州镇成功入选，成为贵州省惟一的一个“美丽宜居小镇”。

2月25日上午，在国家发改委举行的新闻发布会上，贵州安顺西秀区旧州镇党委书记刘可立，向60多家境内外新闻媒体分享旧州镇打造特色小镇的经验。

旧州镇是全国第一批建制镇示范试点镇，地处黔中腹地，建于1351年，集中国历史文化名镇、全国文明村镇、全国美丽宜居小镇和国家4A级生态文化旅游小镇于一身。

2015年，旧州镇接待游客总人数近40万人次，实现旅游总收入2.53亿元。旅游业成为这个传统农业乡镇的有力支撑。围绕“土司衙门、古民居、古街道、古驿道”修复修缮，培育出了一个国家级湿地公园、一个4A级国家生态文化旅游景区、两个特色观光农业示范区。同时，还建起了旅游慢道、旅游小火车、游客服务中心等旅游基础设施，并形成以旧州、天龙、云峰为重点的大屯堡旅游圈。从而带动了当地民俗客栈、特色农庄的迅速发展，不仅解决了农民就业，还拉动了经济增长。

贵州是全国惟一一个没有平原支撑的省份，山地特色城镇化是其必然追求；贵州有49个少数民族，其中17个是世居的少数民族，在城镇建设上突出民族地域色彩成为重点。

贵州西部的盘县淤泥乡，投入2500余万元打造彝乡风情街，重点培育了50多家生产彝族特色产品的小微企业，将彝族山歌、彝族服饰、彝族舞蹈等概念化的民族文化元素实体化和商品化。

“城镇化建设不能什么都拆掉，要留一些文脉在里面，留一些老建筑在里面，尤其要保护民族、地域特色，‘老瓶添新酒才更有城市味道。”贵州省住建厅厅长张鹏说。

贵州小城镇建设可以追溯到2012年。这一年国家发改委批复了全国第一个生态文明城市规划―《贵阳建设全国生态文明示范城市规划（2012-2020年）》。

2013年9月，第二届贵州省小城镇建设发展大会召开，将绿色小镇确定为小城镇建设发展的主题。

贵州省小城镇发展的“十三五”目标是：到2020年，全省小城镇新增城镇人口120万左右，建成60个左右城镇人口3万以上的小城镇，建成40个左右财政总收入上亿元的小城镇，带动新增城镇就业人口70万左右，进一步提升全省小城镇的绿色发展能力、吸纳就业能力、经济产业实力，实现小城镇生活、生态、生产全方位升级。

成都：从小镇到小城的跃迁

2014年，成都新都区的新繁镇，被列入全国仅有的（也是四川省惟一一个）两个城市卫星镇试点。

新繁镇位于成都市区18公里卫星城圈内，距成都市外环路9.5公里。新繁镇还是一座具有悠久历史的省级历史文化名镇，素有“川西碧玉”之美誉。

2008年，新繁镇被列为成都城乡统筹实验的重点镇，借力建设家具园区和泡菜园区。找到了产业支撑，现在其目标定位为成都市生态工贸卫星城、新都区西部副中心城市功能区。

2014年9月18日，位于泡菜园区的长德新世贸农副产品（物流）批发中心正式运营，有427家商户入住。长德批发中心是新繁泡菜食品加工产业园的核心项目。截至目前，泡菜园区已引进台湾统实、台湾罗莎、回头客食品等19家企业，完成总投资15.2亿元。

新繁家具产业园已入驻好迪等全国知名企业60余户，2013年实现工业总产值140亿元，解决劳动用工2.8万人。

2013年，新繁镇的城镇居住人口达7.2万人，比2004年增加2.58万人，这得益于两个园区提供的大量就业机会。

2020年，新繁镇将城市建成区由现在的12.66平方公里扩大为16平方公里，建成区常住人口预计达15万人。

成都有很多如同新繁一般快速崛起的城镇。

成都龙泉驿区西河镇的发展，得益于产业迁移。龙泉驿经开区大规模地引进汽车产业，成都逐渐成为国内重要的汽车生产基地，这一产业转移使得过去一个传统农业镇，发展成以汽车商贸为主的产业体系。当地政府还围绕汽车做文章，规划打造高端汽车4S店聚集地，奥迪等4S店已经正式投运；同时，积极发展汽车文化产业城等项目，现在已形成了恒雨汽车文化创意产业城和中信昊园全球网络创业产业项目。

金堂县淮口镇在2012年由成都市工业战略后备区调整为战略前沿区，园区规划总面积100平方公里，目前已累计落户项目82个，其中投产项目51个，节能环保产业项目57个，年工业总产值42亿元，有效带动就业近2万人。

2007年6月，国务院批准成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区。一年后，成都即确定了包括新繁在内的14个重点镇的发展路径—培育主导产业，在增强经济实力的同时，提高城镇化水平。

2014年，住建部、国家发改委等7部委下发《住房城乡建设部等部门关于公布全国重点镇名单的通知》，全国3675个重点镇中有26个是成都的，位居全国副省级城市的第一。

据《成都市新型城镇化规划（2015-2020年）》，成都将构建1个特大中心城（双核）、8个卫星城、6个区域中心城、10个小城市以及68个特色镇和2000余个农村新型社区的城镇体系，全面构建“双核共兴、一城多市”网络城市群。

西咸新区：优美小镇在成长

2015年底，11个国家部委联合印发了《关于公布第二批国家新型城镇化综合试点地区名单的通知》，西咸新区成功获批国家新型城镇化综合试点地区。这是对成立近六年的西咸新区的一种肯定与鼓励。

2011年5月，西咸新区管委会组建。一个月后，陕西省出台《西咸新区总体规划》，包括空港、泾河、秦汉、沣东、沣西五个新城组团，面积882平方公里，地跨西安、咸阳两市，覆盖7个县区23个乡镇和街道办事处，基本囊括了两市之间大部分尚待城镇化的空间。建设体制由原来的“省市共建，以市为主”，变为“省市共建，以省为主”。

西咸新区按照“核心板块支撑、快捷交通连接、优美小镇点缀、都市农业衬托”的格局，构建由特大城市—中等组团城市—优美小镇—村落组成的点状布局的市镇体系。将境内大遗址保护区和渭河、泾河、沣河作为城市的生态景观廊道，实现组团间绿地分隔，市镇各有明确的边界；市镇周边有法定的永久农田，发展复合型都市农业，使其成为城市的生态功能区，以形成“开敞田园、紧凑城市”的“大开大合”空间布局，同时实现“节约用地、承载人口”两个目标。

西咸新区既是“生态田园新城”，又是“统筹科技资源的新兴产业集聚区”。每个新城主城的开发建设面积限定为30-50平方公里不等；产业定位上各具特色，又能相互补充，具体为建设沣东科技统筹示范园区、空港临空产业园区、沣西信息产业园区、秦汉文化旅游产业园区、泾河物流产业园区等十大产业园区。

优美小镇是西咸新区新型城镇化建设的一个创意。按其类型大致可分为农民自主改造的民俗产业小镇、政府主导的安置型宜居小镇、城市工商资本为主的特色风情小镇、校企共建型智慧学镇四类。

秦汉新城刘家沟村，现在成为秦汉新城优美小镇建设重点项目，目前项目已建成生态园1座，窑洞农家乐、窑洞宾馆50余家，特色小吃近40家，还有茶馆、游乐场等游乐设施，已对外开放近两年，形成了以窑洞文化展示、生态餐厅、农家乐经营等为主的民俗文化村，月接待游客3万人次，辐射带动了一条上万人的旅游服务产业链。

空港花园小镇，将安置4个拆迁村的村民，目前，已入住了2个村。村民不仅有住房补偿，一次性现金补偿外，每个家庭还分有一定面积的门面房，交由村集体经营赚取“股金”。

为解决失地农民的就业，为村民进行技能培训，使他们有机会到附近的商务服务中心、机场和空港酒店就业。

空港新城将这套保障制度总结为“现金+租金+股金+薪金+保障金”的“五金”制度。

去年，真人秀“跑男”来西安的第一站，就是到张裕瑞那城堡酒庄。因酒庄而成就的小镇，即为城市工商业资本投资建设的一个范本，直接和间接带动了上千人就业。

有一种小镇则主要装载高校和科研机构，孵化高新产业，例如在沣西新城，西安交大和西咸新区共建“智慧学镇”，让高校科研成果走出实验室，变成生产力。

2014年的1月，国务院批复同意设立陕西西咸新区。

西咸新区党工委书记、管委会常务副主任王军认为，这是国家深入推进西部大开发、扩大向西开放、建设丝绸之路经济带、推进新型城镇化的重大战略举措，也是国家赋予陕西的重大战略任务，更是陕西发展的重大战略机遇。

2015年6月，西咸新区出台《西咸新区优美小镇三大片区规划（2015-2020年）》，计划五年内建设35个优美小镇，以实现“核心板块支撑、快捷交通连接、都市农业衬托、优美小镇点缀”的现代田园城市总体目标。

按《规划》新区在2020年之前，将建成优美小镇35个，其中包括安置型宜居小镇6个，智慧学镇2个，特色风情小镇16个，民俗风情小镇11个。目前，西咸新区已建成泾河新城崇文小镇、茯茶小镇，空港新城花园小镇、秦汉新城酒庄小镇、刘家沟民俗小镇、空港新城大石头民俗文化村等6个优美小镇；泾河新城花李小镇，沣西新城智慧学镇、丝路风情小镇、秦汉新城周礼小镇、空港新城太平小镇、美术小镇、沣东新城沣滨小镇、四周小镇等8个优美小镇已完成规划设计。

优美小镇不仅在空间上集聚了人口，促进了土地的集约利用，而且通过发展相关产业，较好地解决失地农民的就业问题，接轨城市的教育、医疗、养老等公共服务，促成就地城镇化。

城镇化的过程中，并不意味着城市一定会吃掉农村，也不意味着一定要大拆大建。西咸新区通过对原有村镇的基础设施配套提升、公共环境整治、工商资本注入等，使农村公共服务基本达到城市水平，且不破坏原有社会结构，尽量保留原有乡村风貌和乡村记忆，诠释了“看得见山、望得见水、记得住乡愁”的理念。

重庆：PPP项目风生水起

在新型城镇化背景下，基础设施依然存在较为迫切的、进一步换代升级的需求。但钱从哪里来？

PPP项目（即公共部门与私人企业在基础设施及公共服务领域，以某个项目为基础而形成的合作模式）成为解决资金来源的一个尝试性渠道，也是十八届三中全会文件里设定的改革之一。

“各地出了很多文件，到目前为止，全国真正实施PPP项目只有5000亿元，重庆干了2600亿元。”重庆市委副书记、市长黄奇帆，去年在重庆召开的亚布力中国企业家论坛夏季高峰会自豪地向与会嘉宾介绍。

重庆最早的一个PPP项目，是十四年前的一个垃圾焚烧项目，这也是全国第一个垃圾焚烧项目。

2002年，三峰环境集团在重庆北碚，采取PPP项目中的BOT（即企业负责投资建设，拥有一定期限的特许经营权，到期后无偿移交给政府）的方式，投建同兴垃圾焚烧发电厂，该厂日处理生活垃圾1200吨。

紧接着，三峰在重庆巴南投资了丰盛垃圾焚烧发电厂，每天处理生活垃圾2400吨。目前，这两个垃圾焚烧发电厂可处理主城区日产生活垃圾的65%。

2015年11月，重庆市第三垃圾焚烧发电厂在江津区西湖镇开工建设，两期建设规模共计为日处理垃圾4500吨，分别于2017年、2019年建成。这个占地面积约400余亩的发电厂，是亚洲最大的垃圾焚烧发电厂。发电量接近135万度，可满足25万户到30万户家庭用电。该厂建成投运后，重庆主城的垃圾都可用来发电。

第三垃圾发电厂投资约20亿元，如不是采取PPP项目，意味政府要一次性投资20亿；采取PPP后，变为政府分期购买企业服务。这大大减轻了政府的当期财政压力。

近年来，重庆市在高速公路、供水、垃圾处理等方面稳步展开PPP试点，取得了不错效果。

2014年，重庆市出台了《重庆市PPP投融资模式改革实施方案》，随后，签下1300亿元的合作项目。一年后，13个试点项目中已有9个项目开工建设，其余项目正在优化方案，很快也将开工建设。

2015年，重庆又推出1300亿元的“PPP大餐”，项目涉及高速公路、轨道交通、铁路、公共设施、港口物流、土地整治以及社会停车场、医院、保障房等，既有重庆市属项目，也有一批区政府所属项目。

重庆市政府规划到2020年要搞的基础设施总量是18000亿元，除了政府财力之外，有8000亿元将通过市场采用PPP融资，六年时间每年1300亿元。

PPP项目的过程要公开，有盈利、无暴利，政府和投资方要利益共享，风险共担。这一原则为重庆吸引来更多的PPP项目，也为全国的城镇化建设提供了可资借鉴的融资方式和经验。