新形势下水利质量管理体系创建及制度实施

谭远雄

[摘 要]在制度层面上解析我国水利质量管理体系中现存的问题。结合我国水利发展的现状及趋势，充分借鉴国外的先进管理模式，提出创建我国的水利质量管理制度体系框架，同时从服务管理的视角方面对制度的实施提出要求。

[关键词]水利工程；质量管理；制度实施；服务管理

中图分类号：F426.91 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2016）03-0174-01

引言

自改革开放以来，我国的经济获得了飞速的发展，但是由于发展速度过而相应带来的一些问题也逐渐浮出水面。例如我国的水利质量管理中就有法规体系不完善，组织机构设置不统一，法规制度执行不到等问题。这些问题直接导致许多水利工程项目的整体质量（包括水利工程工程质量、水利产品产品质量和水利行业服务质量）不达标。针对这些问题，国家水利部通过多年探索总结，提出了水利工程质量实行“项目法人（建设单位）负责、监理单位控制、施工承包商保证和政府监督相结合”的质量管理体系，并通过多方改革彻底将其落实，希望可以在新的历史起点上推进我国水利行业又好又快发展。

一、我国旧式水利质量管理体系的弊端

根据ISO 9000标准，质量管理是指确定质量方针及实施质量方针的全部职能及工作内容，并对其工作效果进行评价和改进的一系列工作。质量管理体系是为了实现质量管理的方针目标、有效地开展各项质量管理活动而设立的制度系统。而质量管理制度的定义时至今日也未能完全确定下来。从最基本的制度概念看，制度最一般的含义是：要求大家共同遵守的办事规程或行动准则。从全部意义上来讲，水利质量管理制度体系必须将水利产品质量的管理制度、水利工程建设质量检测监管制度和水利行业工作质量管理制度都包含在其中。而我国的水利质量管理模式并未完全做到这些方面，尤其是后面二者，这逐渐地就导致了我国水利事业的发展与质量体系设立初期的核心内容“使客户满意”背道而驰，严重阻碍了我国水利事业的发展。

二、水利质量管理体系的构建

1.创建目的

近年来，我国水利部提出在这个新的历史发展阶段中，我们要深入贯彻落实科学发展观，积极实践可持续发展战略，竭力发展民生水利。这就要求我们必须实行一种更为科学合理、完整以及可行性高的的水利质量管理规章制度框架体系，这种新的体系必须要满足当前及今后一段时期水利质量管理工作的需要，能够为水利质量管理工作者和政策制定者提供一定的帮助，而且要对民生水利的发展起到重大的理论借鉴价值和实践推动作用。

2.指导思想

从服务管理的视角方面，将先进的民生水利理念与实际的水利质量管理工作糅合在一起，并以此为指导方针对水利质量管理制度体系展开系统的研究。

3.基本观点

首先，我们必须坚持与时俱进的原则，尤其是在原有的制度已经不能满足当今经济形势发展的需要之时；其次，我们要相信我们具备有废弃原有制度并且再提出一个全新的中国水利质量管理制度体系框架的基础和条件；再次，水利事业以服务于民生为最终的目的，先进的民生水利理念和新颖的服务管理视角一定可以杂糅在水利质量管理制度建设之中；最后，我们特别要在水利行业服务质量管理制度的薄弱环节上下功夫。

4.研究方法

（1）调查研究和文献研究。

（2）服务管理的理论。在服务管理的视角下，充分运用现代服务管理知识，借鉴现代服务业的管理思想、方法以及理论。

（3）使用系统工程的方法。以信息论、协同论、系统论等为基础构建一个优秀的水利质量管理制度体系；基于流程观、控制论、系统观等模拟水利质量管理制度的安排模型。

（4）比较分析法。在世界范围内对不同历史进程中的水利质量管理及其相关制度进行一个全面的比较和分析。

（5）实证研究方法。重新修订水利行业的具体质量管理制度。

5.研究内容

（1）一般认为，若是要使一个工程项目的整体质量有所保证，那么我们必须具备三种类型的质量体系：水行政主管部门所属的水利工程质量监督体系；建设、监理单位所属的质量检查体系；设计、施工、制造等单位所属的质量保证体系。这三者之间既相互独立又相互联系，“三足鼎立”的关系使它们共同组成一个既对立又统一的质量管理系统 。那么如何使我们的新的水利质量管理新制度新体系同时具备有以上三种体系就成为了一个亟待解决的问题。

（2）分析我国目前水利质量管理相关的各项制度，理顺它们相互之间极其重要的两大关系——网络关系和层次关系。 因为这种网络关系和层次关系显示了我国水利质量管理制度体系的运行机制，它以一种规律的形式出现并被我国各级政府、各级水利部门十分清楚地统筹规划、巧妙地加以运用。

①网络关系。

1999 年，“大水利”概念被刘树坤提出。与传统的水利理论相比较， 大水利要求充分扩大水利建设理论的范围。为了实现这一概念，水的功能将不仅限于资源这一个方面，它的环境功能与生态功能也要被综合发挥出来，而且在这个过程中必须保持人水和谐的原则。 与此同时，“大质量” 概念也被郎志正提出。在“大质量”中，评判一个项目的质量好坏要从它的产品质量、工程质量、服务质量以及它的发展质量方面如环境质量、经济质量、生活质量等角度来判断。以“大水利”“大质量”的概念为基础，可以看出“新两项”制度（水利生活质量、水利环境质量）与“老三项”制度（水利行业服务质量管理制度、水利产品质量管理制度、水利工程质量管理制度 ）之间有一种正向联系与反馈联系的网络关系。

②层次关系。

从总体上看，现阶段我国的环境管理制度体系如同一座高塔，它由四个层次构成：塔头即第一层，它指的是国务院令或全国人民代表大会常务委员会通过的法规，该层反映出我国的国情以及由它所决定的政体是一种制度基础，也具有一种决定性作用；第二层包括水利部令，各流域机构及各省（直辖市、自治区）水利（水务）厅（局）制定的法规。这一层由集中控制制度组成；第三层指的是各水利基层组织制定的规章，由分散控制制度组成；这两层恰好构成塔身的结构，它体现出在水利质量管理中必须从综合战略、集中战略与策略、分散战略与策略的角度采取强有力的制度措施才能解决我们遇到的问题的客观规律，也就是说在这两层体系中我们一定要给予充分重视，花大力气去规划、设计、建设、实施。 塔底即基础层，由具体的管理制度组成，若是基础不配套、不完善，就算塔身和塔顶勉强被建起，也维持不了多久，因此我们一定要认真、积极、切实地打好基础，这样才能建立起我国的水利质量管理制度体系。

三、制度的实施

1.建设工程质量与安全监督法规体系

发达国家往往以严格、完善、统一的法制为基础来进行工程质量与安全监督管理体系的建设。比如说英国，它以法律层、条例层、技术规范和标准层为基本要素来建立其工程质量与安全监督管理法规体系。

2.健全法规体系

以发达国家的监督管理法规为对照对象，我国首先应从法律、技术规范和法规3个层次，进一步建立严格、完善、统一的建设工程质量与安全监督管理法规体系，并在其中进一步明确水利工程建设管理的法律约束体市场经济是法制经济，建立健全水利工程建设质量与安全监督的有关法律、法规体系，是形成规范的、有效的水利工程建设质量与安全监督管理体系的基础。

3.理顺管理关系

2008年，财政部和国家发展改革委联合发文，将作为行政事业性收费的水利建设工程质量监督费取消，只在政府财政预算中保留该项目。这一措施明确表示对水利事业的监督既是政府的权利，又是是政府的自身职责。虽然我国对水利事业的监督管理以政府为主体，但是在政事分开、机构精简的原则的指导下，政府只是扮演一个组织者的角色，而具体的监督管理工作仍然需要专业的团队来落实。为了实现精简政府、规范管理机构的目标，我国以市场化经济体制的改革方向为指导方向，提出国家水行政主管部门负责全国水利工程建设质量和安全生产的监督管理，也可以委托质量与安全监督机构具体实施监督管理。

四、结语

通过多方面的调查研究，水利部首次将我国水利质量管理制度体系框架与服务管理视角研究水利质量管理制度安排问题和民生水利理念三者有机地结合起来。对此主要有以下两方面的建议：

（1）全面审视水利质量管理相关制度，提出中国水利质量管理制度体系的总框架；

（2）基于服务管理视角，积极地对大力发展民生水利的号召做出响应，重新安排水利质量管理制度。

参考文献

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