单双号限行常态化须经立法取得最大公约数

刘武俊

被限行者将个人利益在一定期限内让渡给公共利益的代表者，以促成公共利益的实现。这个让渡过程是一个利益博弈、协商妥协、求得“最大公约数”的立法过程，需要以立法的形式确立下来，而决不能听凭政府的一纸文件就单方一拍而就。

新年伊始，北京官方就通过媒体频频表态：北京的限行措施将进一步升级，将推动立法出台更严格的限行措施。特别是供暖季单双号限行的传闻一度引起市民高度关注和社会各界的热议。2016年，北京将加快制定《北京市降低机动车使用强度规定》，出台更加严格的机动车限行措施，同时将大幅提高中心城路侧停车收费的价格，落实停车价格的市场调节机制。北京市人大常委会主任杜德印作市人大常委会工作报告时表示，2016年计划审议10项法规草案，包括制定降低机动车使用强度的规定等。北京市人大常委会法制办主任李小娟表示，今后，北京市的机动车限行措施将通过立法固化。北京也正在研究供暖季单双号限行。在北京市“两会”的政务咨询会上，针对北京可能在采暖季实施单双号限行的措施，北京市人大代表、北京市常务副市长李士祥表示，目前北京确实正在研究，但怎么实施要看研究成果。北京市交通委主任周正宇在“市民对话一把手”节目中表示，北京是否将在采暖季采取机动车单双号限行措施，要看大家能否形成比较好的共识。针对市民关心的拥堵费问题，周正宇表示，近几年，北京一直在研究拥堵费。不过，从法律的角度看，征收拥堵费需要法律依据，所以需要先立法。

北京官方明确表示，2016年北京将把综合运用法律、经济和必要的行政手段控制机动车使用强度作为当前解决交通问题的着力点和突破口。在具体措施上，坚持小客车总量控制，优化新能源车和普通车的指标配置方式，并加快立法步伐，推进《北京市降低机动车使用强度规定》的立法进程，出台更为严格的机动车限行措施。

机动车限行已经成为城市治理拥堵的“杀手锏”。近年来，以“限行”为代表的交通管制措施在不少城市频繁出现。目前，单双号限行措施已经在北京、武汉、广州、烟台、昆明等城市有限度地实施，单双号限行措施成为越来越多城市的交管部门治堵的重要备选方案，并且，限行措施也已经表现出从“节会限行”走向“频繁限行”和“常态限行”的趋势。机动车限行将呈现不断升级并且从北京等少数城市扩散到其他更多城市的态势。北京市目前实施的机动车限行措施有尾号轮换限行政策、空气重污染红色预警期间的单双号限行以及大型活动期间的单双号限行。其中尾号轮换限行政策从2008年10月开始实施，当时规定有效期半年，但事实上一直延续至今。

北京的限行历史可谓由来已久。1999年，北京市政府开始依据《北京市轻型汽车污染物排放标准》，发放绿标车标识，从而中国历史上第一次有了绿标车、黄标车区分措施。4年之后，北京市公安局和环保局发布了一个《关于对19座以下高排放载客汽车采取限行措施的通告》。该通告规定，2003年9月1日开始，陆续限制19座以下高排放载客汽车进入二环行驶。彼时，限行只是限制排放不达标的机动车，而且仅在二环以内限行，对公民出行的影响相对比较有限，措施目的也相对明确。这个公告的发布依据主要是《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》，此办法是2000年制定，并于2001年开始实施，目前已被《北京市大气污染防治条例》所取代了。《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》第八条第三款规定，在大气环境质量达标以前，市政府可以采取更加严格的措施，重点对燃煤产生的污染、机动车排放污染和尘污染进行防治。同时，第九条第二款规定，在大气受到严重污染，可能发生危害人体健康和安全的紧急情况下，市政府应当及时发布大气污染公告，采取强制性应急措施，包括责令排污单位停产、部分停产、部分机动车停驶。这一条款的适用条件为，只有当发生大气严重污染可能影响到人体健康和安全的情况下，可以采取紧急措施，包括停驶机动车的措施。另外，这个法律实施办法的第二十四条规定，市政府可以根据大气环境质量状况，在一定区域内对机动车采取限制车型、限制时间行驶的交通管制措施。比如，二环以内环境要求特别敏感，机动车拥堵造成污染较为严重，就划定为特定区域，规定黄标车不得进入。

2008年9月，《北京市人民政府关于发布本市第十五阶段控制大气污染措施的通告》。这一公告规定，从2009年1月1日起黄标车不得进入五环以内；2009年10月1日起黄标车不得进入六环以内。政府同时鼓励淘汰黄标车，给予黄标车换购绿标车一定的贷款利息优惠。

2008年奥运会期间，北京市人民政府发布《2008年北京奥运会残奥会期间本市空气质量保障措施》，规定在2008年7月20日到9月20日之间所有的车辆，包括外地进京车辆实行单双号上路。到期后，市政府规定2008年10月11日到2009年4月10日期间，限行措施调整为每周限行一天，这就是开车人周一到周五期间，从早上七点到晚上八点高峰时段的限时规定。这一限行措施本该到2009年4月10日便截止，北京市人民政府在当年4月6日，又匆匆发布了一个《北京市人民政府关于继续实施交通管理的通告》，把每周一天的措施往下又延了一年，此后，每年都会发布类似延续限行措施的通告。

2015年12月，北京两次在空气重污染期间实施了机动车单双号限行等应急措施。王安顺曾与人大代表说起单双号限行政策背后的决策考虑。“在严重雾霾的情况下实行单双号，我们考虑到底是人民的身体健康重要，还是坐车重要？”王安顺说，政府在衡量利弊时，两弊相权取其轻，两利相权取其重。“雾霾是弊，单双号也是弊，这两个弊哪个对人影响最大？”王安顺说，很多老百姓觉得雾霾天不能开车不方便，但还有更多老百姓没有车开，作为政府就要为大多数百姓利益考虑。

机动车单双号限行并非不行但应慎行，将单双号限行搞成准常态化更应慎之又慎而不应简单地一拍而就。单双号限行是涉及公民出行权益的法律问题，在“单双号限行”问题上，政府和人大的决策都不应轻率任性。迄今为止，中国尚无任何一部法律授权地方可以立法对机动车限行。地方政府随意出台减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的“限行”“限购”举措，屡受社会舆论非议，也存在法理上的短板。在依法行政的背景下，政府用权不能任性，不能想“限”就“限”。退一步讲，即便是想给限行措施合法化，也不是想立法就立法，“制定降低机动车使用强度的规定”可以列入北京市人大立法规划，但评估该立法的可行性以及如何立法，不该完全由政府主导，只是象征性地走走人大的程序，而应由作为民意机关的人大主导，并且要以各种形式广泛征求民意。如能达成基本共识自然可以立，若依然难达成基本共识、多数市民和专家反对那么立法就该打上问号。对于征求民意中的正反两方面意见特别是苛刻刺耳的批评声音，立法机关都应当认真对待合理吸纳，而不能唯领导意图为上。

被限行的机动车多数属于私家车，机动车限行的实质是限制公民财产权的行使。从法理上讲，公民对自己的财产拥有完整的所有权，亦即占有、使用、收益、处分权。试想，今天政府以缓解交通拥堵为名限制私家车行驶，那么谁能担保明天政府不会借节能的旗号限制市民家冰箱电视的正常使用。宪法修正案正式明确规定了“公民的合法的私有财产不受侵犯”。私家车作为公民合法的私有财产，其占有、使用、收益、处分四种权能皆受宪法保护，在没有明确法律依据的前提下，任何机关、任何团体、任何个人均不得侵犯。任何地方政府的限行决策都不能漠视宪法的这一重要条款。新修订的立法法也已新增规定，没有法律、行政法规、地方性法规依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务。这就意味着政府“限行”“限购”不能再任性了。

单双号限行不妨先做“不可行性研究”。兼听则明、偏听则暗。真正科学的重大决策既要做可行性研究，也要评估其不可行性，权衡利弊得失，方能得出科学的决策，而不是先入为主千方百计为所谓的可行性找借口、凑数据。建议有关部门不妨就单双号限行组织两个调研组，一个搞可行性研究，另一个搞不可行性研究，将两份调研报告同时作为最终的决策参考。供暖季单双号限行属于涉及公民财产使用权益和出行权利的重大公共决策，有必要做一做相应的“不可行性研究”，以规避权力任性和长官意志，真正提高决策的可行性、科学性和民主性。对于某些有较大争议和分歧的事关公共利益的重大民生决策，不仅要做“可行性研究”，更有必要做足“不可行性研究”。在某些情况下，“不可行性研究”往往是依法行政和民主决策的重要防线。

机动车限行是对公民财产权利和出行权利的行使作出的限制，属于行政强制措施。从法理上讲，单双号限行措施是一种典型的行政强制手段和强制性行政行为，是通过行政命令的方式，以行政惩戒为保障，对相对人的机动车使用权的强行性限制。政府部门作出行政限制行为的时候，必须恪守依法行政的原则，严格依照法律规定，把握好公权力和私权利的界限，尽量做到二者的效益最大化，求得二者的“最大公约数”。

单双号限行措施属于典型的“权宜之计”，主要是基于对道路畅通、大气清新等公共利益的追求，而对自由驾车出行等个人利益的限制。从一定意义上可理解为，被限行者将个人利益在一定期限内让渡给公共利益的代表者，以促成公共利益的实现。市民私家车的使用权是法律赋予的，本质上讲是不受政府限制的，不过在某些特殊情况下市民为了城市道路畅通、空气洁净等公共利益，也需要让渡一部分个人权利。单双号限行就带有公民权利让渡的特点。当然，这个让渡过程是一个利益博弈、协商妥协、求得“最大公约数”的立法过程，需要以立法的形式确立下来，而决不能听凭政府的一纸文件就单方一拍而就。

诚然，交通管理部门是依据交通方面的法律来行使限号权的，如道路交通安全法第三十九条规定：“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施，遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告。”根据授权，交通管理机构对交通实行限号限行是有行政权力保障的。不过，公安机关只是具体的交通执法机关，道路交通安全法的这一规定属于执法操作层面的规定，是特殊情况下较短时间的临时性限行措施，而不能作过于宽泛的理解，不能泛化为常态化的限行措施。类似于单双号限行等维持较长时间的常态化限行措施，任何公安机关都无权擅自作出，必须征得地方性法规的授权。根据行政强制法规定，只有地方性法规，即省级、省会城市和计划单列市的人大或人大常委会才有权作出，而规章没有这样的权力。机动车限行与否，法律已经不再授权。修订后的大气污染防治法中，机动车限行授权条款被删：经研究，考虑到限制机动车通行的社会成本高，群众反响大，可以不在本法中普遍授权实施，由地方根据具体情况在地方性法规中规定。

如前所述，既然限行属于公民权利的让渡，那么限行措施就应有科学合理的补偿制度，给予被限行人合理的补偿，而不是限行布告一贴了事，只顾抓违反限行者的罚款。诸如，在车辆折旧费、车船使用税、换乘公交车出租车的相关费用、养路费等方面都可以酌情给予减免或补贴等。

相对于提高油品质量、限制公车等手段，单双号限行并不是对公民权利限制最少、最温和的手段。政府不应过于依赖单双号限行这种牺牲公民财产权和出行权的限制手段。将限行这种临时性措施常态化要格外慎重，并且要真正走足立法程序，通过民主的立法程序取得“最大公约数”。机动车限行实属城市交通治理手段中的下策，只能在短期缓解城市巨大的交通压力，对于缓解交通拥堵或降低空气污染只起应急效应。实际上，单双号限行可能会刺激本来一辆车就够用的家庭购买两辆车，不仅增加了车位的紧张度，还会加剧交通压力，造成更严重的环境污染。

征收“拥堵费”更具有合理性和可行性。相对于强制色彩浓郁的限行措施，拥堵费制度更具有一定的合理性和可行性，给予了车辆所有人自由选择权，车主可以自愿选择是否支付拥堵费进入城市拥堵区域。并且，拥堵费制度可以为城市交通拥堵的治理提供必要的经费支持，所得到的财政收入可以直接作为改善城市交通，投资城市交通基础设施的费用。当然，征收拥堵费也必须经过立法的授权，而不能由地方政府自作主张。

征收“拥堵费”是种行政收费行为，本质上是为车主增设了一项额外义务，是加重公民负担的侵益性行为，同时也是在采取其他手段都无法有效缓解城市交通拥堵问题而不得已才征收的。因此，征收“拥堵费”必须得到立法的明确授权，必须经过严格的立法听证程序充分吸纳民意，并且政府应定期披露拥堵费征收情况和使用去向，而决不能像以前的社会抚养费一样成为一笔糊涂账。

限行与否不能听红头文件的，也不是政府说了算，而是要听法律法规的 ，人大立法说了算。十二届全国人民代表大会第三次会议于2015年3月15日通过修订后的立法法，这是立法法实施15年来的首次修改。修改后的新立法法，有望遏制政府权力的“任性”，防止限行、限购、限贷等红头文件对公民权益的侵犯。此次立法法的大修备受社会关注，特别是地方规章不得减损公民权利成为本次修改的一大亮点。

新立法法规定，国务院部门和地方政府制定任何规章，只要没有上位法律、法规依据的，不能减损公民权利，也不能随意增加公民的义务。这意味着一些限行、限购等地方限制性行政手段，今后将不能再“任性”。以不少城市实施的汽车限行为例，从民法和物权法角度来看，公民对汽车拥有所有权，也就是拥有对于汽车的占有、使用、收益和处分的权利。限行一旦常态化，公民的汽车使用权肯定会受到影响，汽车的使用实际上被强制性“贬值”，限行常态化的确有侵犯公民财产权之嫌。同理，随意出台汽车限购令也有侵犯公民权益之嫌。因此，须将政府限行的“任性”关进法规的笼子里，用依法行政的原则驯服政府决策的“任性”。

一言以蔽之，在依法行政的时代背景下，限行措施升级得由人大立法说了算，有必要将政府动辄限行的任性关进法规的笼子里，单双号限行常态化须经立法取得最大公约数才能真正落地。

（作者系司法部《中国司法》杂志总编、研究员）