专家解析两会“三农”热点问题

王名扬



专家解析两会“三农”热点问题

王名扬

今年“两会”期间，“三农”专家陈锡文和杜鹰对粮价、土地改革、新型城镇化等热点问题进行的深入解析，堪称一大亮点。

前者的身份是全国政协常委、中央农村工作领导小组副组长，后者的身份则是全国政协民族和宗教委员会副主任、国家发改委原副主任。

除了“三农”专家，他们还有一个共同的称号——“中国农村改革之父”杜润生的“门生”。

关键词·粮食结构政府工作报告中写玉米占了三行 ·现代农业农业的转型发展需要一些新判断 ·城镇化农民工市民化怎么看怎么办 ·土地改革 ·“空心化”农村到底空不空现象存在别夸大

对于不了解杜鹰的人来说，很难将他的全国政协民族和宗教委员会副主任的身份与农业问题联系起来。对于大多数人而言，更难注意到在今年的政府报告中，会有专门的“区域”在谈论再普通不过的一种农作物——玉米。

长期从事农村改革和发展的政策理论研究、参与政策制定的杜鹰，一开始就注意到了政府工作报告中光是谈玉米就用了三行字。在最近三年的政府工作报告中，仅2014年曾提及玉米两字，为何今年玉米突然得到如此高度的重视？

“要引导农民适应市场需求调整种养结构，适当调减玉米种植面积。按照‘市场定价、价补分离’原则，积极稳妥推进玉米收储制度改革，保障农民合理收益。”在1.9万余字的政府工作报告中，罕见地用61个字专门提及了玉米问题。

杜鹰的解读是，农产品价格衔接机制改革是当前整个农业领域的核心问题，而当前矛盾最突出的就是玉米。相比此前的大豆、棉花目标价格改革，意义不可同日而语。

据杜鹰介绍，2007年中国开始实行玉米、大豆、棉花的临时收储，即在收购时才公布价格，属于政策性收购。为了弥补农民种粮成本、调动农民种粮积极性，政府每年都要提高临储价格。

所有的这些增产的粮食，统统进了国家的粮库。国内玉米连年增产，由于政策性收储进来的玉米，出库时为防止亏损，所以采取拍卖的方式。

国内玉米价格在不断往上提的同时，也是国际粮价不断走低的周期。杜鹰举例说，2014年，进口玉米完税后每吨1520元，而国产玉米每吨2200元。没有价格优势，东北多地玉米出库流拍。

“目前库存的玉米，比全国一年消费量还要多，而消化库存渠道并不畅通。”杜鹰说，他曾经去一个加工企业调研，去年上半年该企业每加工一吨玉米淀粉，亏损500元，而积压在粮库内的玉米，每吨每年仅保管费就要250元。

杜鹰说，早在2013年，国务院就开始了部署，当时他还在国家发改委任职，负责研究农产品价格的行政体制。

“只要这个改革完成了，就可提供借鉴了。”杜鹰进一步解释说，玉米的改革方向基本上是，价格要由市场来决定，价格不再承担补贴农民的功能，农民的合理收益由政府实行价外补贴。今年的玉米定价既要与市场衔接，使现在的巨额库存能卸掉包袱，又要保护农民利益。

搞了20多年农业工作的杜鹰觉得，在过去的一段时间里，农民被城乡剪刀差“剪”得只剩下作贡献。改革开放以后，情况有所变化，但到目前为止，福利差还是存在，否则就不存在进城农民难以市民化的问题。

总结中国农村30多年变革，杜鹰说，中国农业如今走到一个新的阶段。加快发展现代农业，粮食问题、集体产权制度改革等需要新的判断。

“这十二年，没有费太大的劲，居然能十二连增。”杜鹰说，过去30年很了不起，不仅解决了人民吃饱肚子的问题，甚至一定程度上，实现农产品供给的多样化。

同时他也看到，随着城镇化的推进，已经把一部分的农民剥离出来了，现在的问题是怎么使中国农业实现现代化。杜鹰说，现代化是竞争力和效率的问题。中国农业虽然过去30年成就巨大，但延续的是效率不高、粗放、规模小、对环境不友好的增长模式。“这与当下发展的理念，还有很多矛盾。”

杜鹰预计，未来农业的发展目标会比过去多元化。“过去追求产量，以后不仅要讲产量，也要讲效率”，因为没有效率就没有收入，也没有竞争力，将来还要讲环保、讲绿色发展、讲食品安全。他认为，农业转型发展有一系列问题需要思考。

作为农业专家，杜鹰更多从经济视角看农村。他提到了自己的一次调研：“我前年去张家口坝上的一个村民小组调研，村子比较穷，16户只剩两户在家，其他的村民都外出打工，家里有的院子都没锁，就窗户上摞几块砖头，确实一片颓败。”杜鹰说，在大变革时期，农村的传统治理结构确实会受一些影响和冲击。不过，他当时第一个想到的是，这些农民的宅基地怎么处理？能不能变成生产资本。

农民收入也是杜鹰关注的议题之一。在农村集体产权的改革及农民工市民化方面，他指出，集体不是企业，集体是封闭的，不允许外面的人进来。“最经典意义上的集体产权制度改革，就是折股量化。但折到了你头上的这份股能不能转让？不能转让，就没什么意义；要是转让给外村，我们就不成其为一个集体了。”

“你们对集体产权制度改革不能期望很高，以为它可以股份化、可以转让。”杜鹰提醒说，农村集体产权改革问题，他同陈锡文有一样的顾虑。

在今年的政府工作报告中，提到深入推进新型城镇化这一议题时，加快农业转移人口市民化在“三项工作”中首当其冲。在杜鹰看来，农民工进城的问题不能简单等同于进城买房，这里面涉及就业、子女入学等多个问题。陈锡文的观点是，城镇化有很多问题需要随着实践不断去总结和完善。当下加快推进城镇化，要加快消除居住证和户籍间的基本公共服务差别。

“两种户籍的两边有个福利差”

城镇化的首要任务是农民工市民化，但目前农民工要在城市扎根还是挺难的。

杜鹰表示，很多人将这个原因归结为户籍制度，实际上没那么简单。中国是世界少有的城乡隔离制度，两种户籍的两边有个福利差，否则就不存在进城农民难以市民化的问题。

杜鹰说，他记得曾经有个统计，说城乡间有16类福利差。从经济学角度，福利差可以货币化，比如倒卖户口指标，一个户口的价格实际是城乡福利差，而且可能还不止。现在所谓户籍制度改革，就是取消两种户籍类别，统一按常住人口登记，但实际福利差仍然存在。只有城乡两边户籍的含金量一致了，户籍制度改革才算到位。否则，改革就是假的。

“户籍制度只是一个符号，它背后代表两种不同的福利体系。城乡之间，就像隔着一个大坝，两边水位不一样。真正的改革是缩小城乡两边的福利差，只有当水位差不断变小的时候，户籍改革才算成功。”杜鹰说，“户籍制度是不能被取消的，户籍制度只能是消亡。”

陈锡文表示：城镇化有很多问题需要随着实践不断去总结和完善。当下加快推进城镇化，要加快消除居住证和户籍间的基本公共服务差别。

说到常住人口，陈锡文认为有个很重要的问题实际上一直被忽视——就是那些因子女上学而进城的人，其实他们是非常弱势的，孩子、母亲、祖母这些人，城市到底怎么对待他们？我觉得目前政策考虑得还不太多。

“农民工进城必须解决四件事”

现在多地鼓励农民工进城买房，政府为他们提供购房补贴，这种现象该怎么看呢？

杜鹰表示：不能单线思维，把问题简单化。房子买了，无法就业怎么办？农民工子女不能入学怎么办？政府还接着补贴吗？所以要先消除城乡福利差。

有声音认为，化解房地产库存，首先要加快农民工市民化的进度。

对于农民工市民化的问题，陈锡文提出质疑：“房子城里人都买不起，让农民买？我认为让农民工进城，四件事必须解决：第一是提供就业，要看一个城市的产业发展；第二是住房，农民工不一定买，可以租房；第三是提供社会保障；第四，他们的子女能够同等条件上学。”

“现在很多观点逻辑上有问题，中国人的财富观念也有限制，农民进城为什么一定要买房？

他们可以先租房，政府如果把去库存房转化为公租房，是否也可以？”

农民工进城的成本谁来承担也是一个不得不面对的问题。

杜鹰的观点是，各方都承担一点：进城农民工自己通过宅基地的有偿退出、土地承包地流转可以筹得一笔费用；企业要承担一点，我之前在重庆调研，农民工进城以后，社保是他们很大的一笔开支，正常情况企业要承担80%；城市的管理者也要承担一部分，让城市公共服务体系对农民工全覆盖，这样他们就可以扎根了。

城乡一体化进度的“关键指标”

对于农民工市民化目前的进展情况，杜鹰表示：目前看，农民工市民化进度缓慢，自提出新型城镇化，最近三年的户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率之间的差距基本没有缩减。城乡一体化的进度，关键要看这个差值的缩减速度。如果过于缓慢，进城农民工无法避免继续当“候鸟”。如果转让了宅基地，城市又无法进入，他们怎么办？

陈锡文表示：国外很少用城镇化率这个概念，更多是用两个指标，一是人口集聚程度，二是基本公共服务。我们的城镇化到底指的是什么，有些问题还需要好好研究，否则付出的代价会很大。

比如，“城镇化率”这个概念可能就把很多人搞糊涂了。“十三五”规划中，城镇常住人口和户籍人口占比差15%，但如果居住证制度同户籍制度的含金量没有区别，那这个15%差在哪里是个问题。

改革的复杂之处是个难解开的扣

会场内外，陈锡文被追问最多的便是土地改革试点进展情况。此前有声音质疑目前改革偏保守，而在陈锡文看来，目前“之所以谨慎，不是胆小，也不是看不清楚，中国的土地改革到现今阶段，该要做大的判断”。

陈锡文说，复杂的农村土地改革中，关键问题在于集体经济走向。目前土地承包经营权抵押和农村房屋财产权抵押已经获准在部分县地试点，全国人大常委会授权部分地区进行3年试点，最晚到2018年，要对试点结果进行评估，以确定是否要修改现行法律或者退回到原来框架内。

“最复杂的问题是集体经济走向。”陈锡文说，土地从概念上是属于农民的，但农民又分属不同的集体。集体是以地域为单位的排他性经济组织，不涉及分割。所以由此衍生出一系列问题。比如政策允许试点区农民抵押房屋，农民获取贷款后如果还不上，房屋将如何处理？商业银行因无法处置抵押房屋而顾虑重重。

“改革的复杂之处在于涉及财产关系。”陈锡文说。他将之形容为一个很难解开的扣。因为如果不能转让给集体以外的人，转让就没意义。“如果松开这个扣，集体经济分崩离析；如果坚守集体性质，不许这样或那样，农民财产权利怎么变现？”

“中国的土地改革到现今阶段，该要做大的判断了：农村往哪边走？未来集体组织还要不要？其实每项具体的改革后面都涉及很大的背景，能看出最基本的发展思路。有人说，往前一点点有什么事？但千里之堤溃于蚁穴。一个洞打下去，稀里哗啦就收不住了。所以很多问题，不是眼前的这点儿事。”

陈锡文说，既想促进经济发展、让农民富裕，又不想破坏基本经济制度，所以就显得非常谨慎。“这样也好，谨慎过程中或许有新事物、新情况冒出来，把之前看似很难的问题给化解了。”

谈及如何让征地补偿更加合理的问题，陈锡文坦言，现在很多人对征地有意见，但买卖土地肯定要做评估。“征地补偿标准这些年从16倍、30倍过渡到不设上限的设计思路。不过，媒体报道方式有时出现偏差，容易让农民产生更强烈的对比。”

“我去台湾考察，当地征地时政府先算账，农民可得到整体不低于40%的置换土地或者钱款是法定的，所以他们的预期是清楚的。”陈锡文认为，在这方面我们仍然有较大差距。“有时地方领导干部一着急，开个市长办公会、开个常委会，就定了整个城市要向哪儿扩多少平方公里。”

今年年初，社会学教授黄灯所写的《一个农村儿媳眼中的乡村图景》在网上广泛流传，文中描述了农民生活境遇堪忧。各种春节返乡手记中，对乡村描写也是一片凋敝，引发很多共鸣。

对于农村“空心化”的问题，陈锡文认为这种现象确实存在，但也不要去夸大。按照他的判断，真正不在家的农民，只占全国农民总数的十分之一。

“农业的生产时间和劳动时间不一致，什么时间去看村子空不空、空到什么程度很关键。”陈锡文说，农民种地可能只需要两个月，其他农闲时间就出去打工。非农忙时间去看，村子里可能确实没青壮年。“如果把这些要素都混淆了，就会觉得‘空心化’很严重。”

对于农村“空心化”的现象，陈锡文介绍说，全国农业户籍人口9亿多，至去年年底，还在农村居住的超过6亿。

陈锡文还算了一个更细的账：我国现有2.8亿农民工，其中将近1.1亿在本乡镇务工，这部分人基本居住在自己家里；真正外出就业的不到1.7亿人，而其中举家外出的约有3800万人，也就是1900万对夫妇。

从另一个角度说，目前整个农村，承包土地的农户约有2.3亿户，1900万户外出，“按我的判断，真正不在家的农民，只占全国总数的10%。”

那么如何来正确解读网上流传的各类“手记”呢？陈锡文说他看过黄灯的文章，但文中的事例有很大特殊性，主要是因为家庭变故引发了系列变化，“从一般情况看，农村发展就算到不了小康，但基本温饱没有问题。”

“对网友写的，我基本的感受是个别有造假的成分，但相信大多数人的感受是比较真切的。是，农村远没有想象得那么好，但也有些农村，比你们想象的要好得多。”陈锡文说，100个人到农村去，95个觉得很正常或很好，他们不会动笔去写；另5个人感到意外，他们写了，于是农村在网上就变成这5个人眼中的样子。

陈锡文的感觉是，网络时代大家对一个问题的整体判断，很容易出偏差的。“我估计只有15%至20%的村庄，能让城里人去了感觉设施等还确实不错，甚至比城里还舒服；绝大多数50%至60%的村庄，还让人觉得不如城里方便，但日子人家还在过；只有15%至20%的村庄，确实很贫穷很落后。如果把所有回乡的人都问一遍，那情况就大不一样了。”