环境影响评价中公众参与绩效考核指标体系构建与实证研究*

2016-04-19余光辉胡江玲朱佳文李文慧袁开国

工业安全与环保 2016年3期

关键词：环境影响指标体系绩效考核

余光辉　胡江玲　朱佳文　李文慧　袁开国

(湖南科技大学建筑与城乡规划学院　湖南湘潭 411201)

环境影响评价中公众参与绩效考核指标体系构建与实证研究*

余光辉胡江玲朱佳文李文慧袁开国

(湖南科技大学建筑与城乡规划学院湖南湘潭 411201)

摘要本文构建了公众参与绩效考核指标体系，通过专家咨询法确定各指标权重，然后以湘潭垃圾焚烧发电厂环境影响评价中公众参与为例，运用模糊综合评判法进行实证研究。研究结论对提高环境影响评价中公众参与力度，考核公众参与的绩效水平提供科学依据。

关键词环境影响评价公众参与指标体系绩效考核实证

Public Participation and the Performance Examine Index System Construction in Environmental Impact Assessment and Its Empirical Study

YU GuanghuiHU JianglingZHU JiawenLI WenhuiYuan Kaiguo

(Theschoolofarchitecture&urbanplanning,HunanuniversityofscienceandtechnologyXiangtan，Hunan411201)

AbstractThe research has constructed the performance examine index system of public participation, in which the index weight is figured out by Delphi method and also one case of public participation of environmental impact assessment in Xiangtan Waste Incineration Power Plant is selected and the empirical study is conducted by fuzzy synthetic discrimination. The conclusion provides a scientific basis for improving public participation in environmental impact assessment and implementing the performance examine.

Key Wordsenvironmental impact assessmentpublic participationindex systemperformance examineempirical study

0引言

环境影响评价(环评)制度是我国环境保护的一项基本法律制度，也是我国环境管理体系中不可或缺的组成部分。环评中公众参与环节既是公众民主性的重要保障，又是提高环评质量的前提条件。环评过程中科学合理的公众参与可以降低开发行动在施工和运营期间对周围环境的不良影响，使得开发行动获得公众认可与支持，减少社会冲突与矛盾[1-2]。近年来，不完善的公众参与引发了一系列大规模的影响严重的环境群体性事件，如2012年厦门PX事件、2013年京沈高铁事件、2014年杭州垃圾焚烧厂选址事件等[3]。当前众多研究表明我国环评中的公众参与存在许多问题，如刘超等[4-7]研究发现当前我国环评中公众参与法律不健全、缺乏对开发行动信息的公开、公众参与的时间短、调查不够深入和缺乏监督机制等问题；王曦等[8-10]建议从公众参与主体、参与方式、反馈机制和监管机制等角度来完善我国公众参与。研究者均意识到必须提高我国环评中公众参与的绩效和监管力度，但是当前研究从不同角度来描述公众参与存在问题较多，典型案例研究较少，缺乏一个体系来全面衡量与考核公众参与的绩效，评价公众参与的措施可操作性不强。

本文构建了环评公众参与绩效考核的指标体系，并确定了各指标体系的权重，最后采用模糊综合评判法分析了湘潭垃圾焚烧发电厂的环评公众参与绩效。研究结论为进一步规范我国环评中公众参与制度以及为公众参与的考核提供科学依据。

1公众参与绩效考核指标体系

1.1指标体系构建原则

1.1.1科学性

结合我国社会体制及当前经济社会现状，充分考虑我国环评中公众参与的实际情况，避免在构建指标体系时各类评价指标量化赋值时出现偏差。同时指标的建立注重全面性、相对独立性和相关性，避免相互重叠和重复考核，尽量确保指标体系反映实际情况。

1.1.2可操作性

建立环评公众参与绩效考核指标体系的最终目的是能够投入到实际的运用中去，这要求评价系统的可操作性包括以下几层意义：能够全面快捷获得有效信息；能够有助于决策者对开发行动的决策；信息获取所需人力、物力和财力可行；具备简单清晰的判别性。

1.2绩效考核指标体系

环评中公众参与绩效考核指标体系由三级指标构成，具体如表1所示。一级指标为考核的最终指标。二级指标由四部分组成：公众指标、建设单位指标、环评单位指标和审批部门指标构成，二级指标是对每一个一级指标内部因素的分解。三级指标是整个绩效评价指标体系的最基础指标，三级指标的设立进一步明确影响公众参与绩效的因素，能具体指导如何提高公众参与最终绩效。通过专家咨询和统计分析，对三级指标量化、赋值并计算得到最终结果。

1.2.1公众指标

公众是环评中公众参与的主体，应包括除了建设单位和环评单位、行业主管部门以外的对开发行动感兴趣的个人或社会团体[8]。与公众有直接关系的影响因素主要有：公众的典型性与代表性、公众参与度、公众学历、环保意识和环保主动性。

公众的典型性与广泛性是指参与公众参与活动的公众身份。不同职业、性别、年龄、受教育程度以及离项目距离等的公众对于同一开发行动的态度会有差别。在公众调查中，公众代表身份不能主观划定，应该包括“受益方”、“受损方”和“第三方”；建设单位应该尽量扩大调查人群的范围，不应该仅仅选择“受益方”。公众参与度是指公众在开发行动被决策过程中的参与深度与广度。这要求建设单位、环评单位和当地政府等采取各种有效手段充分调动公众的热情与积极性。公众对于生活周围的环境有保护的权利和义务，公众在参与环评编制阶段，除了通过各种渠道发表自己的意见，还应积极向相关部门反映现存环境问题、开发行动可能产生的环评单位没有发现的环境问题、对开发行动在建设过程中和建设完成后的监督等来提升公众参与度。公众环保意识是指公众自身在参与环评公众参与调查时表现出来的环保知识以及保护环境的主观意识。环保主动性是公众主动通过电视、网络和报纸等各类渠道获取环境信息，抵触或反抗破坏环境行为的一种本能，也是对周围建设工程实施可能给自己带来环境的问题，是否能以主人翁姿态主动监督和维护自己权益的表现[11]。

表1　公众参与绩效评价指标及权重值

1.2.2建设单位指标

建设单位指标是公众参与顺利、有效进行的根本保证。该指标的影响因素主要为：项目宣传力度、调查范围和公众调查形式多样性。

项目宣传力度主要是指建设单位在环评过程中所做的宣传，主要指在法定工作日期间对开发行动的信息进行公告。公告的途径越多、信息越全面等表明宣传力度越大。公众参与的目的是为了保障公众，在开发行动中减少对他们的影响，因此公众参与调查范围应该与开发行动的影响范围基本一致，特别在调查区域与调查人群上均应该遵守该原则。公众调查形式多样性是指环评中的公众参与应该采取各种调查方法充分调查民意。征求公众意见与公众参与调查形式有多种，如走访调查、座谈会、论证会和听证会等。

1.2.3环评单位指标

环评单位是环评的主体，对开发行动中的环境保护措施有指引性作用，也是影响公众能否真正表达意见与建议的关键主体。该指标的主要影响因素为：信息公开时机、信息公开程度、调查内容合理性和公众意见保存完整性。

环评单位掌握着开发行动的核心资料，具备影响环境信息公开相关事项的先决条件。信息公开时机是指环评单位在承接环评工作后对信息公开的时间节点，因为信息公开越早，公众参与环评文件编制的时间就越长，就能更好地发现开发行动选址周围的环境问题，减轻开发行动对周围环境的影响。信息公开程度是指环评相关信息公开是否全面，是否存在故意隐瞒，开发行动可能带来的环境污染是否交代清楚。研究表明我国当前环评中存在信息公开程度不够的现象，如建设单位因担心开发行动可能引起的环境问题遭公众反对，在公众参与调查问卷设计中，没有采用通俗易懂的语言表达或者偷换某些概念，致使大众不能理解调查表内容[12]。调查内容合理性是指环评单位与建设单位在实施公众参与调查时，调查的内容是否能真实反映开发行动带来的环境问题以及公众对开发行动建设的真实态度与意见。公众意见保存完整性是指环评单位对公众意见与建议原始资料存档的情况，包括对各类调查表、会议记录、音像、影像资料等保存的完整性。该指标既能保证公众意见与建议的完整性(避免收集公众意见与建议出现疏漏)，又能作为审批部门和上级主管部门监督的重要依据。

1.2.4审批部门指标

审批部门是公众能否真正参与环评的重要影响部门，是环评中公众意见与建议能否最终发挥应有作用的最终保障。影响该指标的因素主要有：反馈机制、审核能力、协调能力、廉政建设和监督能力。

反馈机制是指公众在发现某开发行动可能引起重大环境问题时，相关意见能否及时被发现，从而使审批部门相关技术人员对提出问题进行分析，然后把问题提交给建设单位或者环评单位处理，最后把问题的处理结果由建设单位或者审核部门通过适当的方式告知公众。审核能力是指审批部门对环评单位与建设单位在实施公众参与过程中的程序合理性和意见真实性等进行审核的能力。审批部门应该对公众意见统计结果进行随机抽样调查与审查，以确保公众参与统计结果的客观真实。协调能力是指对公众反馈的意见与建议，审批部门是否通过与建设单位和公众的沟通协商，督促建设单位对问题的解释与解决，消除公众与建设部门的误解，形成公众—建设单位—环评单位—审批部门的良好互动关系。监督能力是指审批部门是否在整个环评中起到了监控与督促的作用，从而保证公众利益不受损害。可见，审批部门指标是消除民间积怨与社会矛盾的关键指标。审批部门在整个环评过程中，对开发行动环评是否通过，开发行动是否能开工建设起着最终的决定作用，所以审批部门自身的廉政建设尤为重要。廉政建设指标是指审批部门能否公正、公开、透明的审批项目，工作人员是否具备良好的职业道德和社会责任感。

1.3指标权重确定

绩效考核指标权重是衡量各个指标对环评中公共参与最终绩效的影响程度，因此精准的权重对评价指标体系有着至关重要的作用。本文通过对指标相对重要性的调查与咨询，共调查了50位相关行业的专家，然后分析各专家对每个指标权重的赋值，再用算术平均值法求得最后的权重，如表1所示。

2实证研究

2.1考核项目介绍

本研究公众参与绩效考核以湘潭市垃圾焚烧发电厂建设项目环评为例。垃圾焚烧发电是近年来我国高速发展的一种处理城市固废的有效手段，为破解“垃圾围城”起了重大作用，取得了较好的经济与环境效益，但是该类项目也引发了很多社会冲突与矛盾，爆发了多件社会群体性事件，其主要原因是公众认为环评中公众利益诉求没有得到顺畅表达、对项目的选址不满等。

湘潭垃圾焚烧厂拟建于长株潭两型社会示范区“湘潭九华示范工业园”的湖南静脉产业园内，该区域是长株潭一体化发展的重要区域。项目选址北离湘潭市中心约12 km，与长沙岳麓区坪塘镇接壤，项目5 km范围内有高校、住宅小区、宾馆等较多环境关心点。项目建设规模为日焚烧2 000 t的生活垃圾；日处理200 t的餐厨垃圾。在垃圾焚烧时会产生CO，NOx，SO2，二口恶英和重金属等有毒有害物质，将对周围居民带来一定影响，因此该类项目建设的公众意见非常重要。该项目的环评于2012年完成，当地政府在2014年4月通过城乡规划局公示《湘潭固体废物综合处置中心修建性详细规划》，公示后引发一系列群体性事件，2014年8月举行选址论证会，再次引发当地居民聚集、堵路抗议等。

2.2公众参与绩效考核

关于公众参与绩效研究，很难用精确的数学方法来进行定量的分析，本文采取模糊综合评判法评价。在环评中公众参与绩效中将评判结果等级标准分为“高”、“较高”、“一般”、“较低”、“低”5个等级，评语集合如式(1)。

v={v1，v2，v3，v4，v5}={高，较高，一般，较低，低}

(1)

通过调查相关专家，对评判结果进行数据分析，得出每个指标各个等级的支持数所占专家数量，得各子集Ui(i=1，2， 3，4)中的要素评价决策矩阵。

由表1可知，各级权重值分别为：

a=[a1，a2，a3，a4]=[0.30，0.22，0.17，0.31]；

a1=[a11，a12，a13，a14，a15]

=[0.16，0.24，0.12，0.27，0.21]；

a2=[a21，a22，a23]=[0.42，0.31,0.27]；

a3=[a31，a32，a33，a34]=[0.16，0.32，0.31，0.21]；

a4=[a41，a42，a43，a44，a45]

=[0.18，0.17，0.31，0.20，0.14]。

绩效考核指标U中各子集的综合评判矩阵为：

因此，湘潭市垃圾焚烧发电厂环评公众参与绩效模糊综合评判结果为：

B=a·R=[0，0.17，0.28，0.55，0]

对“高”、“较高”、“一般”、“较低”、“低”5个等级分别赋值为2，1，0，-1，-2，运用矩阵相乘得出最终结果为-0.38。结果表明，湘潭市垃圾焚烧发电厂环评公众参与绩效处于一般与较低之间。

3结语

当前关于环评中公众参与存在问题及解决对策的研究较多，但是要全面衡量公众参与绩效有较大难度。本文通过建立绩效考核指标体系，运用模糊综合评判法来确定绩效，尝试评判单个环评中公众的绩效。但环评中公众参与涉及面比较广泛，不仅涉及自然环境污染问题，还涉及到公众、建设部门、审批部门及一些其他社会机构，因此在指标的设置上容易出现疏漏和不完整。指标权重的确定通过专家咨询并结合大量的典型案例更具科学性。三级指标的具体量化因不同地域的公众群体与当地政策等的差异可能有所不同。在具体的绩效考核中，需要针对开发行动选址、类型、投资、影响范围等做适当的增减。

我国当前处于一个社会冲突与矛盾爆发高发期，而规范高效的公众参与是消除冲突与矛盾的良好工具，行政管理部门应当借助该工具来实施科学高效的管理，消除社会冲突与矛盾。

参考文献

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