“八项规定”常态化机制建设探析

陈晓晖++武一凡

中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1672—4496（2015）04—094—08

[内容提要]“八项规定”是新时期加强党风廉政建设的重要举措，落实“八项规定”常态化机制建设是一项有关党和国家政权建设的系统工程，只有建立“教育——制度——监督——动力”“四位一体”的常态化机制，才能保证“八项规定”的有效落实。要充分调动党员领导干部自觉落实“八项规定”以及人民群众积极参与和监督的积极性、主动性；切实打牢思想教育、制度保障两个基础；紧紧抓住监督机制和动力机制两个关键，形成不可偏废的常态化机制。

[关 键 词]八项规定；常态化；机制

一、充分调动两个积极性

党员领导干部和人民群众是落实“八项规定”的两大主体。“八项规定”既是对党员领导干部改进工作作风提出的具体要求，也是表达、满足、维护广大人民群众利益的重要举措。党员领导干部是落实“八项规定”的实施主体，人民群众是落实“八项规定”的监督主体，二者是相互联动的统一体。因此，落实“八项规定”常态化机制建设要充分调动两大主体的积极性、主动性。

（一）充分调动党员领导干部自觉落实“八项规定”的积极性、主动性

“八项规定”是针对当前党员领导干部在工作中不正常、不合法、不守纪的行为，为消除党员领导干部的腐化习气、腐朽习惯和腐败行为而提出的，是巩固党执政地位和基础的重要决策。落实“八项规定”常态化机制建设，必然要求党员领导干部发挥核心主体作用，自觉主动地自我规整、自我约束和自我纯洁。因此，党员领导干部要不断加强学习、提高自身的道德素质、党性修养，自觉加强自律，主动接受他律，充分发挥自己的表率作用，成为积极主动落实“八项规定”的推动者和践行者。[1]

（二）充分调动人民群众积极参与和监督的积极性、主动性

“八项规定”是党密切联系群众的重要措施，“八项规定”是否有效落实、能否长期落实，人民群众的支持和参与具有直接影响，人民群众也是落实“八项规定”常态化机制建设的重要基础。在“八项规定”落实过程中，人民群众看得最清、感受最深，也最具有发言权。因此，要调动人民群众积极参与，充分发挥其推动和监督作用。完善群众参与制度，拓宽群众参与渠道，确保其权利、义务和责任的实现；增强其监督意识，提高其监督能力。只有将人民群众的积极性和主动性充分调动起来，并以有效机制保持下去，落实“八项规定”常态化机制建设才有根本保证。

二、切实打牢两个基础

（一）构筑扎实的思想教育基础

思想是行动的先导，指引着行动的方向。落实“八项规定”常态化机制建设，必须首先从思想教育抓起，形成常态化的教育思路，筑牢广大党员领导干部拒腐防变的思想防线。

1.党性党风党纪常教育

习近平在十八届中共中央政治局第一次集体学习时指出：“对马克思主义的信仰，对社会主义和共产主义的信念，是共产党人的政治灵魂，是共产党人经受住任何考验的精神支柱。”[2]因此，党性党风党纪教育要常抓不懈，确保党员领导干部时刻保持思想的纯洁性和先进性。首先，加强党性教育。党性教育要坚定理想信念，突出党的宗旨教育，通过多种形式的培训进一步强化广大党员干部的党性和宗旨意识，引导党员领导干部牢固树立正确的世界观、权力观、事业观，把党性修养内化于心、外化于行。其次，强化党风教育。要教育引导党员领导干部学习并继承党的优良传统作风，正面激励与负面警示相结合，使党员领导干部始终保持廉政勤政、求真务实的优良作风。再次，注重党纪教育。铁的纪律是我们党革命、建设和改革事业获胜的法宝，也是维护党在政治、思想和组织上团结统一的保证。要对党员领导干部进行党纪政纪和法律法规教育，切实增强其纪律意识和法制观念。

2.思想政治教育常创新

思想政治教育工作是我们党的政治优势和传统。在社会主义市场经济条件下，传统的教育内容和方式受到了新的挑战。因此，注重思想政治教育内容和方式的改革创新，突出教育的时代性、针对性、灵活性和实效性。

教育内容上，要不断充实丰富，既要包括党性党风党纪等廉政教育内容，也要包括执政能力和心理辅导等方面的内容，不断根据形势发展变化充实、更新教育内容，使之富有科学性、时代性。同时，还要根据教育对象的职业类别、学历、年龄等特点，探索完善不同岗位的思想政治教育，合理选择教育内容，使之富有针对性，提升广大党员领导干部对党风廉政建设的认识。对教育内容的取材，要进一步挖掘、深化和拓展，要用生活化、体验性的材料丰富和完善教育内容，使教育内容贴近日常生活实际，避免思想政治教育内容枯燥、僵化。

教育方式上，要变单纯思想教育为寓教于法规学习、寓教于履职实践，把实践作为深化学习的重要平台。一是变正面教育为榜样激励与警钟长鸣相结合。在对党员干部进行思想教育时，不能仅强调作风良好的正面典型，同时还要加大反面案例的处理、曝光力度，发挥其警示作用。二是变诱导式教育为灌输式教育与体验式教育相结合。体验式教育是通过各种活动和实践，引导人们感悟、反思，从而提升对事物的认知，进而转化为正确的价值理念和行为习惯。灌输式教育与体验式教育相结合，有利于党员领导干部提高自我学习感悟的能力，自觉接受正确的教育思想，提升教育效果。三是变日常思想教育为自我教育与培训轮训相结合。通过对党员领导干部有计划、有组织地进行集中培训轮训及党风廉政建设主体责任专题培训等，提高党员干部队伍的政治思想素质。

3.廉政文化氛围常熏陶

廉政文化建设是指以廉洁从政为主题的、反对腐朽思想和观念的社会文化形态，是从文化角度来推进政治建设。[3]要落实“八项规定”常态化，就要充分利用文化的导向、约束、教化等功能，让广大党员领导干部在廉政文化的熏陶下，提高廉政意识，弘扬优良作风。首先，健全廉政文化的组织领导机制。要建立健全党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、群众积极参与的廉政文化建设组织领导机制。把廉政文化纳入党建工作的整体工作规划中，自上而下地落实责任制，把廉政文化建设工作分配到相关部门，落实到具体岗位。其次，加大廉政文化的宣传力度。廉政文化的表现形式是多种多样的，影视作品、文学作品、广播报刊等是常见的廉政文化表现形式。加大宣传力度，就是要利用新媒体等平台通过新闻出版、文学艺术等宣传、思想、文化形式，倡导廉洁文化，形成以廉为荣的价值取向和社会风尚。最后，注重借鉴国外廉政文化建设的有益经验。消除腐败，建立廉洁政治是世界各国、各执政党所面临共同问题，不同国家和地区有自己独特的廉政文化建设模式和经验，用法律规范廉政，以媒体监督廉政，保持政治的透明性等做法，对我国廉政文化建设都具有重要的借鉴意义。

（二）完善健全的制度体系基础

落实“八项规定”常态化机制的形成，必须构筑制度保障机制，实现党的作风建设的制度化、规范化、常态化。制度是具有强制性和稳定性的行为规范，对行为既有规范和约束力，又具有激励和引导力。邓小平曾指出：“制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”[4]习近平在十八届中央政治局第一次集体学习时强调，“坚持和完善现有制度，从实际出发，及时制定一些新的制度，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型，为夺取中国特色社会主义新胜利提供更加有效的制度保障。”[5]因此，“八项规定”要实现长期推进，必须要在制度建设上花大力气。

1.做好现有制度的立、改、废、释工作

把握“八项规定”的整体性原则和具体要求，填补党员领导干部工作作风相关制度的“空白”和“漏洞”，用制度管权管事管人。要注意制度及实施细则制定的针对性，注重质量和实效，切忌形式上的从简从短、内容空洞。坚持以改革创新的精神，对现有科学合理的制度要毫不动摇地坚持；对现有制度中不合理、不全面的地方及时加以完善改进；对过时的制度及时清理废弃；对需要进一步细化阐释的制度及时出台实施细则、补充细则或制度释义；对尚未形成制度的有关规定及时充实凝练，提升到制度层面，构建系统完备、科学规范、运行有效的落实“八项规定”的制度体系，努力把权力关进制度的笼子，为广大党员领导干部长期坚持提供行为规范。

2.减少制度执行的自由裁量空间

制度的生命在于执行。一项好的制度，如果执行不到位，就难以发挥应有的作用，因此，制度的效用也取决于制度的执行力。在制度执行过程中，有时需要具有灵活性，根据具体情况进行具体分析。如遇到突发、紧急等特殊情况，领导机关、领导干部有一定的“自由裁量空间”，即以遵循现有制度为前提灵活处理某些问题的权利。但部分领导干部打着“自由裁量空间”的旗号，把个人凌驾于制度之上，为所欲为，不利于制度的贯彻和执行。制度是权威的代表，不认真执行即形同虚设，甚至会动摇人们的思想信念，起到反作用。要不断强化制度的操作性和执行性，避免出现制度规范过于原则、笼统，内容和要求规范弹性空间过大，“质”的规定性多，“量”的规定性少，缺乏科学性和具体性等问题。既要有禁止性规定，又要有处置性规定，把责任制贯穿于制度体系的各个环节，增强制度的刚性，减少制度的弹性。因此，落实“八项规定”常态化机制建设需要一个相对稳定的制度环境作保障，要求在制度执行过程中减少自由裁量空间，维护制度的严肃性和权威性。

3.重视程序性制度建设，确保制度有效运行

落实“八项规定”常态化制度建设，要改变重实体轻程序，重结果轻程序的传统思维；要坚持实体性制度与程序性制度的统一，重视程序性制度建设，确保制度的有效运行。制度按内容划分为实体性制度与程序性制度。实体性制度是落实“八项规定”常态化机制制度体系中的实质性、主体性组成部分，主要是关于按照“八项规定”要求进行廉洁自律的相关制度。程序性制度是与“八项规定”相配套的各类实施细则和具体操作办法，是保证实体性制度贯彻落实的具体办法和行为规范，具有可操作性。落实“八项规定”常态化的制度体系，要以严格的程序制度为基础和保证，坚持实体性制度与程序性制度相统一，保证实体性制度在程序框架内有效实施。重视程序性制度建设，要坚持科学性、系统性与可行性相统一，做到制度具体化、量化，做到每一项规定内容明确、语言精确，改变以往原则性规定多、模糊性话语多，重制定、轻执行等问题，使党员领导干部按程序性制度严格执行实体性制度。

三、紧紧抓住两个关键

（一）强化监督机制

落实“八项规定”常态化机制建设目的是建设廉洁政府，保持廉洁政治常态化。建设廉洁政治就要防止权力的滥用与腐败，加强对权力的制约监督，确保党员领导干部正确行使自己的权力是反腐败的关键。因此，必须加强监督，尤其要强化党内监督，努力提高监督的实效。

1.强化以党内监督为核心的监督机制

党内监督是指各级党组织和党员根据党章和有关规定，通过检举等方式，对组织和党员遵守党规党纪，执行党的路线、方针、政策和决议，发挥领导核心作用、战斗堡垒作用和先锋模范作用的情况的一种监督。党内监督是中国共产党进行自我调节、自我约束和自我完善的一项重要制约手段，对保持党执政为民、求真务实的优良作风具有重要作用，也是落实“八项规定”常态化的内在动力。强化以党内监督为核心的监督机制，要改革我国纪检监督体制。一是改革纪检机关的领导体制。应根据“八项规定”进一步完善《中国共产党党内监督条例》，对党的纪律检查委员会的领导体制、监督职权、监督机制和监督方式等进行优化改革，强化纪检机关的业务学习与培训，提高纪检机关和纪检人员的办案能力、办案水平与时效性。长期以来，我国纪检机关实行双重领导体制，对于充分运用各种组织资源，开展反腐倡廉工作具有积极作用。新形势下，这种双重领导体制的不足与弊端日渐暴露，与加强党风廉政建设的要求不相适应。因此，要建立中央垂直管理的监督监察新机制，增强纪委权威。扩大纪委独立行使立案、调查、处分的权限，保证纪委履职的自主性和权威性。二是完善纪检派驻机构。随着形势的发展，我国派驻机构日益显现出设置范围不全、设置形式不规范、职责不明确等问题。党的十八届三中全会提出，“全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，实行统一名称、统一管理”。《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》指出，统一规划，分步实施，通过新设、调整等方式，实现中央一级党和国家机关派驻机构全覆盖。这是党内监督体制的重大改革，体现了所有权力都必须受到制约和监督的管党治党思路。目前已经在规范机构设置实现派驻机构全覆盖；聚焦主业，强化监督执纪问责等方面做出了重大改变。还应继续完善其内部工作机制，推动派驻机构全面履职，加强机构队伍建设，提高工作能力和水平。三是增强巡视工作的权威性。巡视是一种具有高压态势的自上而下的监督方式，通过巡视，强化事前、事中监督，及时发现并解决问题，防患于未然。要保持巡视机构的相对独立性和权威性，要加强对巡视工作的组织领导，保持巡视机构的相对独立性和权威性，提高和扩大巡视组的地位与职权；加强巡视工作人员队伍建设，打造一支专业化的巡视队伍；创新巡视工作方式方法，增强巡视工作成效。[6]

2.完善以党外监督为动力的监督机制

党外监督是确保“八项规定”落实常态化必不可少的监督方式，是抵制腐败、进行廉政建设的重要保证。完善以党外监督为动力的监督机制，就是要从以权力制约权力、以权利监督权力两个方面探索落实“八项规定”常态化的党外监督新机制。

第一，以权力制约权力，健全人大监督机制和行政监督机制。权力监督主要包括人大、政协、司法、行政、纪检、审计、技术等监督，以权力制约权力表现为我国各级人大、各级行政监督部门与各级单位党的机构分工协作、各司其职、互相监督。全国人大是我国的最高权力机关，具有最高监督权力，不仅监督由它产生的行政机关与司法机关，而且还要对执政党的权力运行进行监督。落实“八项规定”常态化，要充分发挥人大对党落实“八项规定”情况的监督制约作用，给予人大应有的地位，改变人大监督功能长期被虚置的现象；树立其监督的权威性，切实提高监督效果；完善人大问责制，对违反“八项规定”的政府机关，由人大追究责任；充实人大监督机构，保障人大对落实“八项规定”的监督权；提高人大代表专职化比例，保障代表充分行使其权力。

目前，我国主要的行政监督部门有监察部门和审计部门，监察部门的职责是监察国家工作人员在遵守纪律、执行法规和政府的决定、命令中的问题，调查以及检控违规的机关、公务员，依法行使检查权、调查权、建议权以及行政处分权。[7]监察部门的监督具有专门性、全面性、权威性。审计部门的监督是利用其经济监督职能对国家财政财务活动情况进行检查，并问责相关的责任人。若发现违纪情况，则交由纪律监察部门依规查处，若涉嫌职务犯罪，则交由检察机关依法追究责任。[8]落实“八项规定”常态化，需要监察部门和审计部门发挥其重要的监督作用，监察部门要把事前监督、事中监督、事后监督结合起来，对落实“八项规定”形成全过程监督。审计部门要继续加强与纪检、监察、检察等机关的衔接与协调工作，使审计发现的违反“八项规定”问题得到及时、依法处理。

第二，以权利监督权力，充分发挥民主党派、人民群众和媒体的监督作用。民主党派作为参政党对执政的共产党的民主监督，是我国整个监督制约体系中的重要组成部分。健全民主党派监督机制，要进一步扩大民主党派的知情范围，提高党和政府行为的透明度，使民主党派对落实“八项规定”情况全面掌握，使民主监督有据可依、有章可循；对民主党派的监督及时处理和反馈，以高度的责任感对待民主监督，坚决反对对民主监督视而不见、无动于衷；民主党派也要科学定位自身职能，增强监督责任意识。

人民群众的监督是一种最深入、最广泛、最有效的监督，党和国家历来高度重视人民监督的作用，十八大强调，“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。”落实“八项规定”常态化，就要充分调动人民群众参与的积极性、主动性，通过广泛宣传鼓励和引导人民群众行使监督权，激发他们的监督责任意识，同时要完善举报投诉制度，进一步畅通举报投诉渠道，让人民群众监督权力，让权力在阳光下运行。

报刊、电视、广播等新闻媒体和飞速发展的网络对权力的监督作用越来越大。近年来，媒体网络监督具有快捷性、大众性和较大影响力。落实“八项规定”常态化，要利用新闻媒体和网络及时快捷的监督平台，畅通反腐渠道，加强媒体网络监督与其他监督方式的制度衔接。把网络媒体监督作为推动“八项规定”落实的有力杠杆，善于运用现代信息手段，营造良好的监督氛围。

总之，建立落实“八项规定”常态化的监督机制，要实现党内监督与党外监督的互动，形成监督合力，使党员领导干部按照“八项规定”的要求去贪求廉、去庸求进、去懒求勤、去奢求俭、去虚求实。

（二）健全有效的动力机制

建立落实“八项规定”常态化机制，不仅需要教育机制、制度机制和监督机制作为保障性机制，更需要建立落实“八项规定”常态化的动力机制，使遵守“八项规定”成为党员干部主动自觉、动力持续的政治选择，为党风廉政建设注入动力和活力。科学有效地激励惩处和责任约束是动力机制的关键。只有采取强有力的激励措施、惩处措施和考核评价措施，形成人人负责、层层负责、环环相扣的工作责任制，健全落实“八项规定”的动力机制，对违反“八项规定”的行为要进行责任追究，给予相应的严厉惩罚，同时要对认真落实“八项规定”、工作中表现突出的党员干部给予相应的肯定和激励，激发其自觉遵守和执行“八项规定”的内在动力。

1.形成常态化的内在需求动力

从人的内在需求和个人发展目标来看，党员领导干部的最高层次需求是完善自身精神品质，提升道德境界和党性修养，追求完美人格的需要，这是确保党员领导干部自身清正廉洁和落实“八项规定”常态化的重要内驱动力。首先要让党员领导干部能够真正在观念和行动上把坚定的理想信念作为一种内在需要。理想信念是内在需求动力的重要组成部分，有什么样的理想信念，党员领导干部就会在工作中有什么样的作为。落实“八项规定”常态化就要有坚定的理想信念，坚定对中国特色社会主义的道路自信、理论自信和制度自信，认同党的性质和党的优良作风，在思想上、行动上保持廉洁清正。其次，要整合利益协调机制。个人政治和职业前途是领导干部现实的利益考量，也是保持党的清正廉洁作风最为直接的动力。党员领导干部如果作风出了问题，也就意味着他职业前途的结束。因此，在落实“八项规定”中要做到常考核、常提醒，一是要确定责任考核内容。要对党员干部工作范围内“八项规定”工作任务的执行情况等进行细化、量化。二是要明确责任考核评定标准。要完善对党员干部责任考核的程序、标准，通过严格、科学、系统的目标绩效管理，采用定性与定量相结合的方式，并将考核结果向公众公布。三是要创新责任考核形式。一方面要加强专门考核力度，另一方面要与民主评议、民主测评相结合，广泛听取党内外群众意见。[9]

2.形成常态化的激励惩戒动力

首先，进一步完善激励机制。完善激励机制，以正向激励引导和提高党员领导干部廉洁从政的积极性、主动性和自觉性，使落实“八项规定”常态化。目前，在落实“八项规定”中，常常注重抓违纪违法违规的负面典型案例和人物，来以儆效尤，却往往忽视了建立和完善科学、合理的激励机制。一是进一步完善精神激励机制，表彰先进典型事迹和人物。应加大树立廉政典型和反腐标兵的力度，定期开展先进典型评选活动，将作风问题与党员领导干部的评优选优、提拔任用、晋职晋级相挂钩，表现突出的党员领导干部要通过表彰、授予荣誉称号等形式，进行精神鼓励，弘扬正气。二是加大物质利益激励力度。目前，我国党风廉政建设方面缺少物质利益的激励，落实“八项规定”常态化，加大物质利益激励力度，不仅需要对监督举报者予以一定物质奖励，更要提高党员领导干部及国家公务员的薪金水平，建立科学合理的工资收入增长和管理机制，防止因心理失衡产生腐败行为，促进落实“八项规定”常态化。

其次，进一步提高惩治措施的严厉性和有效性。坚持从严治党、严肃查处违反“八项规定”案件，严厉惩处违反“八项规定”的腐败分子，是保持党的先进性和纯洁性最直接、最有效的手段，也是落实“八项规定”常态化的基础性工作。习近平同志强调 “从严治党，惩治这一手决不能放松。” “要坚持党纪国法面前没有例外，不管涉及谁，都要一查到底，绝不姑息。”提高惩治措施的严厉性和有效性，就要坚持人人平等的原则，制度面前没有特权，无论什么职位的人，违反“八项规定”都必然受到惩治，做到“老虎”、“苍蝇”一起打，不搞“网开一面”和“下不为例”，以“零容忍”态度严惩腐败。同时，做到惩治的有效性，增强惩治的及时性，对违反制度规定的现象迅速处理及时纠正，始终保持惩治腐败的高压态势。

参考文献

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[2]习近平.紧紧围绕坚持和发展中国特色社会主义学习宣传贯彻党的十八大精神—在十八届中共中央政治局第一次集体学习时的讲话[N].人民日报，2013-11-18（1）

[3]邓小平.邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994：333

[4]徐 行、崔 翔.机制创新与多元互动—关于加强执政党自我监督和外部监督的新思考[J].理论探讨，2013（3）：107-112

[5]杨绍华.中国特色反腐倡廉制度创新研究[M]，北京：中国方正出版社，2013

[6]廖奠坤.从严治党要求下创新党委巡视工作的路径[J].领导科学，2015（5）：4-7

[7]翟红芬.落实党风廉政建设责任制扎实推进反腐倡廉建设[J].理论学刊，2011（1）：26-28

[8]李景治.党内监督要进一步与党外监督有机结合[J].学习论坛，2015（7）：15-20

[9]蔡志强.解决“为官不为”问题的几点思路[J].理论探讨，2015（5）：38-41

责任编辑/李永生