按大部制整合中国社会保障管理体制的思考

袁国敏， 林治芬

(南京财经大学 公共管理学院， 江苏 南京 210023)



按大部制整合中国社会保障管理体制的思考

袁国敏， 林治芬

(南京财经大学 公共管理学院， 江苏 南京 210023)

摘要：中国12个部门之多的社会保障管理体制严重影响着社会保障事业的统一决策和管理。借鉴国外经验和有关政府管理与分工的理论，提出将各部门分散管理的社会保障职能统一归并于一个完整的社会保障大部制下，并建构起立法、行政、基金收支、监督四位一体的社会保障管理体制系统，以适应中国服务型政府建设的目标要求，实现社会保障事业的统一规范管理。

关键词：社会保障； 管理体制； 大部制； 国际经验； 职能整合

一、引言

近年来，中国社会保障经过全面推进，取得了辉煌成就。但由于部门分割，职能交叉重叠，分工不明确，社会保障行政管理体制不顺，服务能力不足问题凸显。从1998年的劳动和社会保障部到2008年的人力资源和社会保障部(以下简称“人社部门”)，中国的社会保障管理体制并未停下探索的脚步。伴随着社会保障从固定就业人群向灵活就业人群再到非就业人群、从城市向农村的扩展，现行社会保障管理体制的矛盾日渐突出，制约着社会保障事业和城乡统筹发展，影响着社会保障公共管理和决策。理顺社会保障管理体制，创新管理机制，提升政府公共服务能力，是今后一个时期社会保障发展面临的重要工作。[1]顺应发展要求，探讨社会保障管理体制的改革具有重要的现实意义。

对于社会保障管理体制，较早的研究集中在社会保障的财务管理、统计管理等方面[2—3]，近年来扩展到社会保障管理的部门和职能分工等方面[4]。随着中共十七大提出探索实行职能有机统一的大部门体制，十八大提出稳步推进大部制改革，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要积极稳妥实施大部制，对大部制的研究逐渐增多。[5—7]对于社会保障管理体制如何按照大部制进行改革，现有的研究都是基于目前的管理体制，提出建立集中和分散相结合的社会保障管理体制。[8—10]不打破现有体制的藩篱，仅仅进行修修补补的职能调整，无法保证社会保障管理的效能和效率。文章在借鉴现有研究和国外经验的基础上，探索按大部制来整合中国的社会保障管理体制。

二、中国现行的社会保障管理体制的弊端

中国现行社会保障相关管理部门多达12个：(1) 人社部门，主要管理人力资源、公共就业、劳动工资分配和社会保障政策等。与原来劳动和社会保障部相比，人社部门的管理范围有两点变化：一是劳动就业收入分配的管理范围由企业扩大到包括机关事业单位在内的全体人力资源；二是社会保险管理在实践中更多地指向了社会保障。(2)民政部门，主要负责社会行政事务管理与服务，基层民主政治建设，社会救助、优抚安置与社会福利，服务军队和国防建设等方面的工作。(3)卫生部门，负责医疗、卫生、药品、食品安全和医疗器械等项目的管理，且新型农村合作医疗(以下简称“新农合”)和城乡医疗救助等社会保障项目由其管理。(4)住房和城乡建设部门(以下简称“住建部”)，负责住房建设、城乡基础设施建设、房地产市场和建筑市场监管，以及住房保障和住房公积金管理。(5)财政部门，除去向社会保障相关部门拨付社会保障事业款以外，还直接支付若干社会保障项目支出，如行政事业单位离退休费用、企业改革补助、社会保险基金补助、企业改革补助、就业促进、住房保障补助和补充全国社会保障基金等。(6)税务部门和(7)社会保险经办机构，共同负责社会保险费征收(目前中国18个省份实行税务征收，13个省份实行社会保险经办机构征收)；同时社会保险经办机构还负责各项社会保险待遇支付。(8)全国社会保障基金理事会，负责养老保险战略储备基金营运管理。(9)红十字会，负责社会慈善和社会捐赠。(10)审计署，负责社会保障资金审计。(11)保监会，负责管理企业年金等补充社会保险。(12)建设银行，负责住房公积金存储管理，有关国有商业银行负责社会保险基金专户存储。

中国现行社会保障管理体制是在计划经济向市场经济体制转轨过程中逐渐形成的，具有过渡性、自成性、分散性等特点，这种体制与中国当前社会保障改革和事业管理间的矛盾日渐突出。

(一)部门间分工模糊、交叉重复，政策相互掣肘

(1)人社部门和民政部门之间。从名称上看，人社部门应该包括全部的社会保障事务(社会保险、社会救助、社会优抚安置、社会福利)，依此，民政部管理的社会救助、社会优抚安置和社会福利事务似应归人社部门，而事实上人社部门只是管理社会保险，且更多地是管理城镇就业人员的社会保险。(2)人社部门和卫生部门之间。新农合和城镇居民基本医疗保险属于社会保险，但却不在人社部门管理的社会保险体系中，而由卫生部门管理。(3)民政部门和卫生部门之间关于城乡医疗救助等管理划分不清，以及类似的教育救助由教育部门管理，均没有归入民政部门的社会救助体系。另外，住建部门负责建设保障房，而难以管理低收入群体的保障房分配。(4)财政部门与审计署之间。财政部门向社会保障管理部门拨款是按部门列示，而审计署对社会保障资金的审计是按社会保障项目进行。如财政对社会保险基金的补助支出项目，审计署按照五项社会保险列示，而财政部门仅指对人社部门的社会保险基金补助，至于由卫生部门管理的城镇居民基本医疗保险和新农合的补助，虽然也是财政对医疗保险基金的补助，但因其拨款给了卫生部门，财政部门便将其列在了卫生支出大类，由此财政部门和审计署的财政对社会保险基金补助项目的数据无法对应。(5)关于社会保险费的征收，部门间矛盾更为突出，税务部门和经办机构两大征收主体关于社会保险费征收管理多年来争执不下。总之，高度分散且权责模糊的社会保障管理部门体制，使中国社会保障公共决策常常被部门利益纠葛所绑架，严重制约了社会保障事业的发展。

(二)部门分工与社会保障制度体系不对应

社会保障各构成部分彼此间界限不清，功能错位，影响社会保障整体管理。社会保险以缴费为基本原则，然则未就业、无缴费能力的居民也进入社会保险(如老年津贴变身养老金)，从而混淆了社会保险与社会救助和社会福利的界限；“五保”供养属于社会救助还是社会福利一直有争议；社会优抚对象的医疗救助拨款没有列入民政部门的优抚支出，而是列入卫生部门的医疗救助支出。

(三)管理接口与缝隙多，埋藏安全隐患

中国现实中一直是人社部门面向城镇、职工和就业人群，民政部门面向农村和居民非就业人群。在现行体制下，城乡居民的基本养老保险和基本医疗保险等在人社部门、民政部门和卫生部门之间分工模糊，引发重复参保、重复补助问题，仅2012年10月的3则报道便可见其一斑。湖北省武汉市审计局披露全市有18万人重复参加或领取社会保障待遇，导致财政多投入1 300余万元①；广东省湛江市2 000多名社会人员变身职工参保多领养老金2 000多万元②；湖南省长沙市一劳务派遣公司与社保机构串通令职工以灵活就业人员身份参保以少缴社会保险费③。另据审计署2012年34号公告：2011年全国共有110.18万企业职工基本医疗保险参保人员重复参加了城镇企业、新农保或城镇居民基本医疗保险，造成财政多补贴5 133.52万元；2.45万人重复领取养老金3 569.46万元；由于部门分管，相关数据不能共享，有关机构向7.2万死亡人员发放养老金、低保金等17 500万元之多。④

(四)制约信息汇总，影响公共决策

现实中有关社会保障统计信息的披露也是杂乱无章，如人社部门按实际统计社会保险，财政部门按预算内范围统计社会保险；财政部门按拨款部门列示社会保险基金补助，审计部门按社会保障项目列示；财政部门在城乡分类下列示社会保障，而审计部门是在社会保障项目下分列其城乡；缴费人数至今没有公开统计信息，是源于税务部门和社保经办机构分别并行征收社会保险费。上述种种体制矛盾，严重制约着社会保障统计信息的合成和汇总，进而影响社会保障公共决策。中国令人目眩的养老金缺口预测与传言与此密切相关。

(五)社会保障行政经费统计失实

人社和民政部门在管理社会保障相关业务的同时，都还管理非社会保障的业务。但财政部门在统计社会保障行政经费时，将对人社和民政两个部门的行政经费拨款全额计入，显然其中有部分并不属于社会保障的行政经费而被计入其中。同时，卫生与住建等部门所从事的相关社会保障业务，虽然也占用一部分社会保障行政经费，但却没有统计在内。因此，财政的社会保障行政经费统计与实际情况相差较远，这样就难以分析社会保障行政管理成本，从而影响社会保障管理效率和社会保障制度可持续发展。

三、社会保障管理体制的大国借鉴

中国是世界顶级人口大国，人口少的国家对中国未必有借鉴意义，因此，笔者选取5个代表国家进行有关的社会保障管理体制分析。

美国社会保障管理体制所体现的分工最为明晰，不仅政府与市场的分工明确，而且中央与地方各级政府间责任分明，政府部门间分工也很清晰：税务机关负责社会保障税的征收，并按不同税种将其税全额划转进国库专户；社会保障署负责政策制定、发放社会保障号码，每个雇员和退休人员的社会保障申请、记录、档案保管和查询，养老金计算和调整，预测分析基金收支趋势和提出对策措施等；卫生保健金融管理局负责管理领取退休和伤残保险金人员的医疗保障事务；财政部门负责社会保障资金存储和管理，组织发行政府社会保障特种债券，并筹集资金随时兑现债券。[11]147

德国社会保障管理秉承自治管理理念，主要由参保者代表大会选出董事会负责业务管理，政府主要负责立法监督。政府设立的社会保障管理部门负责政策制定和业务协调，主要有卫生部负责医疗和护理保险，劳动社会事务部负责养老和事故保险，劳动就业部负责失业保险和向医疗保险公司支付代办费。社会保险经办机构分为公共保险公司和私人保险公司，社会保险金由雇主代雇员投保，统一由医疗保险公司征收，再由医疗保险公司按险种分别划转给各保险经办机构。[11]90

英国社会保障管理以政府直接管理为特点，国家成立了社会保障部，内设中央总部和6个局：(1)津贴管理局负责各种津贴发放；(2)保险金缴纳管理局负责国民保险费的缴费记录、评估和督促检查，但国民保险费的征收是由国内收入局统一征收并上交财政部；(3)儿童福利管理局负责儿童福利发放和管理；(4)信息和技术服务局负责通信和信息系统服务以及处理各种信息资料；(5)住房安置救济局为无家可归者安置住房和发放福利救助金；(6)战争抚恤管理局负责战争抚恤金发放管理。但应指出的是英国政府对社会保障的直接管理逐步向企业化管理靠近。[11]19

法国政府一般不直接参与社会保障基金管理，而是通过合同委托社会保险机构管理。法国的社会保障管理部门和机构主要有两个，一是全国社会保险与家庭补助征收联合会(简称征收联合会)，二是中央社会保险基金管理局。征收联合会负责全国的社会保险缴费征收，所征集的社会保险缴费全部上缴给中央社会保险基金管理局，再由该局分拨给医疗保险全国基金会、养老保险全国基金会和家庭补助全国基金会。法国社会保险实行现收现付制，没有结余，因此，不存在基金结余管理的部门和机构。[11]200

日本社会保障管理突出其立法、行政、执行、基金管理职能分设的特点。(1)行政管理机构分为中央和地方两级，其中中央有厚生省负责年金和医疗保险，劳动省负责失业和工伤保险；地方在各都道府县设立国民年金课和保险课。(2)执行机构也分为中央和地方，其中中央设立社会保险业务中心，全国仅一家，负责汇总地方事务所的信息；地方设立社会保险事务所，负责社会保险参保、注册、记录和收支手续。(3)基金管理机构，日本有1 300多家保险公司，负责社会保险费收取和支出。(4)监督机构，日本专门成立了社会保险基金联合会，这在全世界独一无二。[11]168日本关于社会保障管理体制的设计理念看似先进，但其实际效果并不理想，日本目前仍在探讨其效率低等弊端的改进对策。

从上述5国社会保障管理体制可以得出以下启示：(1)各国社会保障管理体制都不相同，将社会保障由单独一个部门管理的有，分散与其他部门结合管理的也有，并无统一固定模式，也很难发现有两个国家存有完全相同的体制设计，社会保障管理体制的设置最终还是取决于自己国家的国情，适宜的才是最好的。(2)社会保障资金的收与支大多分由不同的部门负责，系真正的收支两条线。(3)有关社会保障的立法、行政、基金管理、监督职能分设的理念并未形成共识，但与其国家立法行政体制密切相关。(4)社会保障管理体制并非一成不变，多随社会政治经济的发展而阶段性变化。

四、中国社会保障管理大部制的设计

设计社会保障管理体制要有国际视野，更要立足本国国情，与政府职能定位和部门权责划分相结合，与社会保障制度体系相照应，在中国当前尤须关注体制矛盾焦点，减少部门间掣肘，提升统合管理水平。参考新加坡中央公积金管理制度的成功经验和德国社会保障制度的权责一致原则[12—13]，根据国情，提出中国现阶段社会保障管理大部制的设计，如图1所示。 图1中斜体字表示的4部门职能保留在原部门，正体字表示的职能归入社会保障大部制。从中可知：新组建的社会保障部涵盖了全部的社会保障业务，既包括现行民政部的全部管理范围，也包括目前由人社部管理的社会保险、卫生部管理的城乡居民医疗保险和城乡医疗救助、住建部管理的住房保障和住房公积金，这些职能合并在一起组成大一统的社会保障管理大部制。

同时依据社会保障的立法、行政、基金管理、监督职能分设的理念，建构起职责划分明确，相互协调、相互制约、相互监督的社会保障管理体制系统，如图2所示。具体说即是社会保障的立法在人民代表大会，以有效改变政府部门出台行政规定代替法律的现状；行政在政府；基金收支在经办机构；内部自控和审计监督与社会监督相结合；社会保险费统一由税务部门征收，资金入国库专户，由财政部门单独核算并转拨社会保障基金支付和运作机构，即由社会保险经办机构支付各项社会保险待遇，由社会津贴发放机构负责有关社会救助、优抚安置和社会福利等各项待遇支付，由社会保险基金运营管理机构负责其基金运营。社会保险经办机构和社会津贴发放机构按照事业单位体制管理，社会保险基金运营管理机构由参保单位和个人代表组成委员会，实行社会自治管理。

五、社会保障管理大部制的理论依据和优越性

上述设计的理论依据：(1)源于社会保障本身特点。目前，中国的社会保障制度呈现“碎片化”特征，亟须进行“顶层设计”；社会保障涉众面广量大，利益关切度高，影响深远，在当今人类社会中越来越重要，如果对之管理过于分散，其管理难度大为增加。(2)对于政府职能的划分，通常是同一领域的管理划归一个部门，以更加有利于部门管理和事业发展，这是被国际经验证实了的发展规律。(3)中国人口众多且处于城镇化发展进程中，地域广阔且差异巨大，社会保障制度种类多、复杂程度高，并且已经基本完成从固定就业向灵活就业，从城镇向农村，从就业人群向居民的制度覆盖阶段，基于中国现实，现行分散管理的管理体制已经难以适应社会保障事业管理和可持续发展的需要。当然，实现中国社会保障大一统管理体制，也可能有其他考虑，如依照现行人社部门的称谓，将民政部门负责的社会救助、社会优抚安置和社会福利一并划入人社部门管理，也可实现社会保障的大一统管理，但这样的人社部门职能过于宽泛繁杂，难于管理，而民政部门则几乎被抽空。另外，对于中国这样一个就业压力巨大、收入分配改革任务艰巨的转轨、发展中人口大国，人力资源管理和就业促进服务更具突出意义，组建相应的专业管理部门更切合中国实际。

上述设计的优越性：(1)大一统的社会保障大部制，有利于整合社会保障制度、减少部门间交叉、弥合其管理缝隙、实现社会保障全面规划管理、提高社会保障决策效率、提升事业整体管理水平。(2)以社会保障卡为基础转变人口户籍地管理向常住地管理，促进城乡一体化统筹发展，为中国创新社会经济管理奠定新的基础。(3)便于社会保障统计信息快捷准确生成，满足公共决策需要。(4)便于结束社会保险税费长期争论，真正实现社会保障资金收支两条线管理，使社会保障资金收支分开并相互制约，减少体制内作弊风险。(5)从根本上解决财政与社会保障部门关于社会保障资金管理的体制矛盾，确保社会保障资金安全有效率，节约管理成本，促进社会保障事业健康可持续发展。

社会保障大部制解决了当前中国有关社会保障管理过程中部门间的相互羁绊与掣肘，符合中国政府管理体制改革的大方向，但其设计也还有需要进一步探讨的问题。一是原有人社部门的人力资源管理(公务员管理)、就业和劳动工资管理职能是否随社会保险一并划入社会保障大部制？从整个政府部门改革全局考虑，人力资源管理可以同组织部门合并，或者将人力资源、就业和劳动工资一起并入发展和改革委员会。二是新组建的社会保障大部制名称的讨论，虽然文章讨论的是社会保障管理体制改革，但拟建的社会保障大部制管理职能中包括了一些不属于社会保障的事项，如殡葬和婚姻登记等社会服务职能和行政区划等管理职能，因此，有关社会保障大部制的名称还可以考虑社会服务与管理部或者社会事务部。

注释：

① 参见：2012年9月26日的《武汉晨报》第5版，网址为http:∥news.cjn.cn/sywh/201209/t2062007.htm。

② 参见：人民网2012年10月8日的内容，网址为http:∥yuqing.people.com.cn/n/2012/1008/c244089-19188490.html。

③ 参见：2012年10月8日的《民主与法治时报》第A04版，网址为http:∥www.mzyfz.com/html/1405/2012-10-10/content-531754.html。

④ 参见：http:∥www.gov.cn/zwgk/2012-08/02/content_2196871.htm。

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On Integration of Social Security Management System under Framework of Super-ministry in China

YUANGuomin，LINZhifen

(School of Public Administration, Nanjing University of Finance & Economics, Nanjing Jiangsu 210023, China)

Abstract：There are as many as 12 departments in China social security management system, which has a serious impact on a unified decision-making and management of social security undertaking. Learning from the experiences of foreign countries and according to the theory of government management and division of labor, this paper proposes to merge and unify the functions of various departments of decentralized management of social security into a complete social security super-ministry system, and construct a four-in-one system of social security management which contains legislation, administration, fund revenues and expenditures, and supervision to meet the objectives and requirements of the service-oriented government building, to achieve standardized management of social security undertakings.

Key words：social security; management system; super-ministry system; international experience; functions integration

中图分类号：D630.1

文献标志码：A

文章编号：1008-2204(2016)02-0008-05

作者简介：袁国敏(1963—)，男，辽宁普兰店人，教授，博士，研究方向为劳动就业与社会保障、经济统计.

基金项目：国家自然科学基金资助项目 (71373118)；教育部人文社会科学研究项目(12YJA840015)

收稿日期：2015-12-04

DOI:10.13766/j.bhsk.1008-2204.2015.0564