行政事业单位内部控制评价：模式选择与指标构建

刘宇

摘要：作为我国公共基础部门的行政事业单位，在社会公共服务方面发挥出了决定性的作用和意义。但近来年，随着我国社会经济的不断发展，在一些行政事业单位也逐渐的出现了一系列的不良作风现象，因此为有效地遏制这种不良风气的蔓延，也就需要采取一套有效地控制措施，并对单位内部进行科学的控制评价。基于此，为更好地进一步研究行政事业单位内部控制评价问题，进而最大限度的提高其控制力度，本文特对事业单位内部控制评价的模式以及其存在的问题进行了分析，并对模式的选择以及指标的构建等工作进行了详细的概述，希望对后期相关工作有所帮助。

关键词：行政事业单位 内部控制评价 模式选择 指标构建

现阶段，随着我国政治体制改革的不断深入以及在反腐败机制和创新机制的强烈要求下，针对我国行政事业单位开展的控制评价工作对于更好的推动我国制度建设有着十分重要的作用和意义。首先，行政事业单位内部控制评价体系是事业单位建立和完善其控制制度的重要参考；一是现阶段，针对行政事业单位所制定的内控控制规范虽然已得到全面的实施，但该规范的存在也只是针对单位内部的控制制度建设起到了一定的原则性指导的作用，而在具体的评价方面还未做出相应的规定，有待进一步完善，因此，控制评价体系的提出也是对控制规范的有效完善和补充；二是作为事业单位内部控制建设工作的重要指挥棒——行政事业单位的内部控制评价工作的顺利实施的基础，也就是要具备一套科学的、完善的控制评价体系，由此才能对单位内部的具体运营情况和控制设计情况作出正确、合理的评价，对于在建设过程中所存在的缺陷和不足，要及时的给予补充和弥补，以达成一种以评促建的目的，进而有效地推动事业单位内部的控制评价工作建设的发展。其次，行政事业单位内部评价控制体系的构建过程也是对理论评价支撑和评价模式等问题的深入分析过程，极大地丰富的内部控制评价理论的相关内涵。

一、当前行政事业单位内部评价模式以及存在的问题

在国民经济日益上涨的趋势下，当今社会比较关注的话题就是深化政府改革，大众的焦点主要放在了反腐体制以及创新体制上，而这也对事业单位的各方面工作提出了更高的要求，针对这样的一种背景，事业单位的内部控制评价实施就更加具有现实意义。

（一）以目标为导向的评价模式

对于该评价模式，主要认为内部控制的评价是有一定的来源的，主要体现在内部控制目标的实现效果上。对于内部控制的有效性予以明确的评价，这也是保证内部控制模式顺利进行的一种评价，通过对这种评价模式的基本了解，相关研究人员进行了各方面的细致研究，针对此种评价模式的优势作出了相应的总结，以目标为导向的内部评价模式能够有效的衡量出实际的效果，评价结果比较具有客观性和可比性，但是这一评价模式也具有一定的不足之处，例如集中关注的部分主要是外部利益的需求，这样追求利益的结果就在一定程度上限制了事业单位的自身管理。

（二）以要素为导向的评价模式

该评价模式主要针对事业单位的内部要素特征，依据相关的报告来对要素的相关条款进行再确认，保证评价工作的有效进行，这种以要素为导向的内部评价模式具有一定的优势，比如这种评价模式能够呈现出一宗合理性和可执行性，在发现评价系统出现漏洞时及时予以弥补，同时这种评价模式的不足就是评价结果的有效性相对较差，主要是单位内部人员的判断，缺乏客观性和可靠性，另外这种评价模式的缺点就是在实行过程中过于繁琐。

二、单位内部控制评价模式的选择

针对上文中所叙述的事业单位内部的两种评价模式来说，无论哪一种模式，都具备了一定的优势，但同时也有着一定的不足，如评价结果的不稳定性。综合考虑多方面因素对于评价模式多产生的影响，在实际应用过程中要尽量避免其劣势而确保其优势，完善一套科学的内部控制评价体系，由此也选择出一套最为有效地评价模式。

行政事业单位同企业不同，其内部控制评价工作开展的目标也具有显著的独特性特点，其突出表现就是合乎国家规定和政策等，而且还具有一定的法力约束效应；另外，事业单位和企业的内部控制评价工作，在运营目标上也有着显著的差异，从行政事业单位来看，人们更多的是注重工作人员对于社会资源的掌握和利用，而企业所重视的更多的是其内部员工和工作效果和工作效率等问题。

（一）以目标为导向选择模式

基于单位控制评价工作侧重点的不同，所以在具体的评价模式选择过程中应该以目标为导向进行模式的选择，进一步推动控制制度的建设和落实，并对建设和管理过程中所存在的问题进行有效地完善和弥补。另外，为更好地提高其控制制度的可操作性，也就需要进行指标指数的设置。

（二）以要素为导向的模式选择

该模式选择过程中，行政事业单位同企业也有着很大的不同；对于行政事业来说，其内部控制要素的设定要能够为评价模式的选择提供出更多的实质性帮助，同时由于受到行政事业单位自身要素的影响，在评价模式的确定过程中也要能够将单位的业务活动情况以及治理结构和风险类型等多项内容都要真实的反映出来；而且在行政事业单位内部的控制评价工作的实施过程中，也要能够做到始终坚持以经济活动为中心，将工作重点定位单位的预算管理，工作主线定位单位的收支活动等；除此之外，在单位评价模式的选择过程中，也要充分的考虑到政府职能部门的转型要求，充分体现出政府行政事业单位的合规目标和经营目标等，更好的体现出其评价作用。

三、单位内部控制评价指标体系构建的基础

（一）理论基础

行政事业的单位内部控制的评价指标体系构建的理论基础就是COSO框架下的内部控制评价体系借鉴，其评价的指标标准主要是以内部控制核心要素为主，以实现内部控制为目标，每一阶段的评价都要围绕内部控制核心的基础之上进行有效性的评价，只有核心要素有效的情况下才能够保证评价结果的有效性；其二COSO框架中具有两种不同的级别，分别是整体层次和具体作业层次，具体的作业层级对于内部控制的实现起到直接的影响作用；其三COSO框架将风险管理与单位内部控制评价进行整合，有效的将风险管理融入内部控制评价，在评价指标构建设计师应考虑到风险管理的内容。

（二）制度基础

对于内部控制评价的制度基础主要依据外部审计制度，传统的审计是以账目相关审计为主要内容，直接检查验证会计的相关资料，通过审计会计的账单项目中是否有错误和漏洞，来达到审计目的。在现代制度管理中，不管是事业单位还是股份公司都普遍的加强了内部控制工作，所以外部审计在设计实践过程中将内部控制评价的结果与审计程序的实践、范围以及性质要求紧密结合，从中发现实际中存在的缺陷和漏洞，从而有效的进行下一步实质的测试工作，这样就大大的提高了工作效率并减少了工作量，由此产生了审计制度。总之，通过相关文献和事实证明，真正的重视内部控制评价并进行细致研究的缘由就是审计需求的不断发展。

（三）方法基础

在查阅相关文献的基础上，将内部控制评价方法分为两种，分别是框架式评价框架和应急式评价框架。框架式评价方法就是在建立内部控制评价体系时站在事业单位长远发展的角度分析，将组织中的所有要素和目标全部界定到评价范围内，并进行定期的评价，根据评价结果进行实时调节和控制，对内部控制评价及时掌握，该方法具有非常多的优点，其一体现在评价范围上，具有全面性和及时性，能够对内部控制的状况及时进行全面的掌握；其二该评价方法的评价内容比较统一规范，具有一定的稳定性，但同时也体现出了重点不突出、灵活性较差的缺点。应急式评价方法只是针对内部控制的薄弱环节进行评价，比较适合短期的快速发展，其最大的优点就是重点突出，在短时间内能够达到内部控制评价的目标，并避免形式化现象的出现，其最大的缺点就是要及时针对情况的变化来对内部控制评价进行更新。

四、单位内部控制评价指标体系构建原则

行政事业单位内部控制评价指标体系的构建原则：

根据上述所介绍到的行政事业单位内部控制评价体系的相关理论和方法，我们可知，在具体的模式下构建控制评价体系过程中要遵循以下几个原则：

（一）遵循较强的可操作性原则

具备较强的可操作性，是构建单位内部控制评价体系的重要要求，也是在建设过程中所务必要遵循的一重要原则；另外，在此基础上还需要严格按照相关的标准要求和规定对单位内部的各项控制活动进行科学的评价，切忌不可脱离实际而导致控制批评体系的无法顺利实施。

（二）遵循客观性原则

在行政事业单位的内部评价工作中，首先要避免选取一些具有较强主观色彩和一些模糊不清的指标。评价指标的的选择要从客观实际和单位的机构设置及业务情况出发考虑，从而使其所选择的评价指标更合理、更科学。

（三）遵循重要性原则；即成本效益

我国部门相关学者经过长期的研究和实践，得出了行政事业单位在内部评价体系的构建过程中，也要充分的考虑到其效益问题，也就是要遵循成本效益原则；另外，在体系构建的整个过程中，不一定非要做到面面俱到，只需要将重点放在一些典型的业务或事项上即可；而对于评价结果，也允许其在一定的标准范围内出现波动的情况。

（四）应综合考虑内控活动的风险因素

在事业单位内部控制评价体系的构建过程中，除了要遵循上述的三大原则之外，还需要对单位内控活动所面临的诸多风险进行一个综合的考虑，而且风险防范也应该成为目前行政事业等职能部门在内控工作实施过程中所重点关注的问题。风险导向型的内部控制评价工作也就是要求在评价进行的过程中，对单位内部能够对经济活动产生一定风险的业务流程和领域进行一个充分的考虑。

五、行政事业单位控制评价指标构建的主要内容

在行政事业单位中，所组织实施的内部控制评价工作基本上也都是围绕着市场经济活动来开展，在单位业务层和组织层之间所关注的重点也就是是否对单位内部控制工作进行了有效地设计以及内控工作所取得的具体效果等内容，也就是对企业内部控制前期设计和后期执行等相关工作的有效性进行评价。首先，在对单位内控评价体系构建所需考虑要素的基础之上，并对单位内部控制评价工作的阶段性特点进行了充分的考虑，再根据COSO框架的评价体系，围绕设计与运行两个方面来展开对企业内部控制工作的评价，这不仅能够有效地符合现有规范的要求，促使具体的评价活动做到了有章可循，同时也满足了框架式评价模式的相关要求，构建起了一种全面化、系统化的评价体系。

单位内部组织层面的控制，其重点就是要在于单位的信息化建设和内部管控机制等，其所主要体现的是单位的内部控制环境；而在业务层面，就要求所开展的各项业务都要合法合规，能够准确的体现出单位各项的内控制度，保证每一项业务都能够拥有与之相应的一套控制制度，这也是对在不同业务流程中内部控制各个要素的具体实施情况。不管是组织层还是业务层，所有的针对具体经济活动所涉及的指标都是以风险为导向的，这也是在当前制度基础上对评价需求的最真实体现。

六、结束语

我国事业单位建立一套完善的内部控制和评价体系具有重大的现实意义。经本次研究发现，现阶段在我国当前行政事业单位的内部控制和评价工作中，尚且存在着一定的问题；另外，本文针对评价模式的选择和评价指标的构建等工作也进行了一定的探讨，其目的就是为了更好地推动实现我国行政事业单位内部控制评价体系的构建和完善，从而对于推动我国事业单位的廉政作风建设和发展提供重大的作用。

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