世纪之交的台湾科技政策（上）

柴小星 李旭丰

制定新的科技管理规章

1996年6月，前台湾行政主管部门“教育改革审议委员会委员”刘兆玄自郭南宏手中接下台湾科技主管部门负责人重任（任期1996年6月-1998年2月）。

刘兆玄其实是台湾科技主管部门的“老人”，原因是1979年10月至1982年10月，他就曾由新竹清华大学借调至台湾科技主管部门，担任“企划组组长”一职。当时主要任务有三：一是推动科学技术发展方案，积极规划整体推动科技发展分工合作体系；二是改进研究发展行政配合工作；三是提升研究刊物水平，并有效提供研究者尖端科学仪器服务。

此后，台湾科技主管部门修订组织条例，“企划组”合并原有的“研究发展考核室”，成为“企划考核处”，刘兆玄任处长，负责科技政策研拟与规划、推动大型整合科际合作计划与科技动态调查、规划与推动贵重仪器使用中心，以及追踪科技发展方案执行情况、对台湾科技主管部门核定主管的重要科技计划进行管制考核等。

1984年6月至1987年7月，刘兆玄再次进入台湾科技主管部门担任副职负责人，与陈履安搭档，期间负责完善科技计划管制考核体系、研拟科技发展重点科技计划、促进民众对科技发展的了解与共识、调查台湾科技指标及编撰科技年鉴、推动台湾科技主管部门业务计算机化管理等。

刘兆玄此番三度进入台湾科技主管部门，可说是与其结下不解之缘。通过此前的多年历练，也因此让他对不同时期台湾科学发展的特定时代情境与历史环境有很深了解，知道如何解决相对应的问题，突破相对应的难点。

刘兆玄上任后第一件重要工作就是筹办第五次“全台科技会议”。1996年9月下旬，这次会议召开，近600位台湾各界人士参加，目的是应对国际经济竞争加剧和岛内经济进一步发展的要求，制定台湾未来4年“跨世纪”的科技政策与方针。

此次会议中心议题有四项：科技资源规划与应用，高科技发展体系建设，依靠科技引导台湾现代化建设，制定“科学技术基本法”。

由于“六建计划”已经终止，与之相呼应的台湾科技发展十二年长程计划（1992—2002年）自然也必须做相应修改。会议对2000年和2010年科学技术发展指标进行了重新調整，规划了新的各项科技发展指标，具体提出了科技预算、科技法制化、尖端科学研究、高科技产业发展以及增强科技与人文调和的各项建议。

在科学发展政策方面，提出的建议有：政府科技预算投入应有一个稳定的速率增长；建立推动科学技术发展的法律基础；加强对台湾重大科研项目和边缘基础研究的支持；加强科学技术与人文社会的协调，建立社会性科技体系。

值得注意的是，此次会上，两岸科技交流议题受到与会者的重视。会议组织者介绍了大陆的科技发展和重大科技计划的状况，提出了自己的评估意见，并表示“整体科技发展能力情况资讯仍嫌不足”，“目前两岸科技交流规模小，无合作交流的策略”。经过讨论，绝大多数与会者都认为应该推动两岸科技交流，并提出了具体意见。这也是台湾首次将“推动两岸科技交流”纳入科技发展计划中。

为更有效地开拓大陆市场，台湾经建主管部门建议，应该有限度地放宽高科技产业到大陆地区投资，建立良性的两岸分工体系，同时还要加大产业投入研发的激励力度，例如提高研发费用投资抵减的比例。

为实现此次会议拟定的新的科技发展目标，台湾科技主管部门在会后整理制定的四年科技计划（1997—2000年）中规划了多项策略及其重要措施，包括：

研发经费稳定成长，人力素质持续提升：维持台当局科技预算稳定成长，鼓励民间产业增加研究发展投资，使台湾研发总经费至2000年时占GDP的比值达到2.5%，至2010年时占达到3.0%。

培育及延揽高级科技人才，逐年提升研究人员素质：使2000年时岛内学士以上研究人员总数增至52，500人，其中硕、博士研究人员合计占50%，2010年时学士以上研究人员达75，000人，硕、博士研究人员则合计占60%。

整合运用研发资源，发挥大学研发力量：以“全台科技会议”与“行政主管部门科技顾问会议”作为台湾科技发展中长程政策的形成及协调基础；充分发挥台湾科技主管部门委员会的功能，整合研发资源，发挥乘数效果；以“跨部会署学术合作推动小组”整合台当局各部门及民间的科技资源，以促进大学、台湾中研院及各财团法人机构的研究能量与台当局各部门及产业界的需求结合，推动所谓“国家型科技计划”（以下称重大科技计划），整合上、中、下游之研发资源，鼓励业者参与“科技专案”等研发计划。

推动尖端科学计划及重大科技计划：持续支持基础研究，其经费以不低于岛内研发总经费15%为目标，以尖端科学追求卓越，慎选适合的尖端科学研究主题，给研究者较长期、充沛之经费补助，使台湾最优秀的科学家能在重要的领域中获得突破性研究成果，逐步迈向亚太研究的重镇。在自然科学方面的主题包括数论及非线性系统、强关联电子系统、新型化学材料及化学动力学等。在基础生物学方面的主题包括酶生物学、基因表现和调控、脑与神经科学、发育生物学、老化及退化机制、结构生物学以及跨学科认知科学等。

研究开发产业关键技术：台湾岛内已有良好基础之高科技产业，其关键技术研发或引进应由民间主导；岛内基础较薄弱，具有市场潜力而民间投资意愿仍未明朗的关键技术及产品，由台当局主导，并制定有效办法鼓励民间参与。除继续推动已有基础的高科技产业外，另选定多媒体（含通讯）、生物技术、航太、精密机械、特殊材料及电动车与电池等6项作为未来产业科技的重点。善用大学、重点实验室及台湾中研院的研究资源，鼓励产学合作研究，以加速开发尖端技术，缩短技术转移时程。

长期以来，台湾科技界一直是“强人政治”，科技政策的制定和推行大多以行政命令、方案或计划的方式执行，往往由某位“大佬”或掌权者一人说了算；科技计划的时程也是有时6年，有时4年；长期计划则是12年或10年不等，计划内容更是常常变来变去，没有系统严格的基础法律规范。

进入20世纪90年代，以往台湾的科技“大佬”如李国鼎、吴大猷等相继退位，科技政策制定部门也于1992年撤销；蒋经国去世后，岛内不再有人能说话一言九鼎，反而是台当局内各种质疑声、反对声不绝于耳。

在这种情况下，当时面临的挑战是如何统领、整合岛内的经费预算，将不同部会的研究人才、经费力量全部整合起来，把台湾的整体科技环境往上推，因此在制度上需要做一个较大的突破。这就需要通过制定新的科技管理法规来解决，譬如制定“科学技术基本规章”，将那些与科技有关的重要行政程序予以法制化，包括科技计划该怎么推？各部门之间的科技预算如何在台湾科技主管部门下属各委员会之间进行协调？如何将基础科学、应用科技，乃至于不同领域的人才、技术、经费来进行整合与运用？这就是刘兆玄这阶段在科技主管部门所要突破的困境。

为应对未来快速变化的科学技术环境与发展，需要制定明确的法律原则加以规范。1996年9月第五次“全台科技会议”中提出制定“科学技术基本规章”这一重要议题，就是希望通过基本法的制定，就科技政策的基本方针、科技发展规划与协调的机制、科技发展投入的稳定、科技研发人事、财务的适度弹性及知识产权的归属与运用等施行的原则，作为立法之基本规范，以便利于科技政策规划、执行的法制化與制度化推动。经过会议的讨论后，决议由台湾科技主管部门邀集各科技相关部会署代表及学者专家组成专案研拟小组进行草案的研拟工作。该法案经研议、拟订、立法诸过程，共历时两年多完成。

该规章条文共计23条，对于科技与人文社会科学的均衡发展、持续提高科技经费预算、支持基础研究、强化科技能力建设、充实研究资源、研究发展成果的运用归属、推动科学技术发展的伦理考量、维护环境生态、如何制定科学技术发展计划、科技发展基金的设置与运用、科技人员的保障与奖励、鼓励支持民间研究开发、推动对外科技合作、推动科技教育等均有原则性的规定。

该文件是台湾历史上通过的第一个“科学技术基本规章”，此后分别在2003年5月和2005年1月进行两次修订，为台湾岛内科技进一步发展奠定了较健全的法制基础。当时台湾研究发展经费占岛内GDP的比例与发达国家相比是偏低的。该文件的制定，使台湾研究发展经费的逐年增加比例获得保障，预期几年内可以达到发达国家的水准。

其中，对台湾未来科技发展影响最大的是，“科技基本法”规定知识产权的获得与运用不受台湾“公有财产法”的限制即利用“公有财产”（如“台湾科技发展基金”）获得的研发成果必须全部收归台当局所有的规定，改为全面下放至研究执行机构，这使台湾科技主管部门可以依据该法拟定相关子法，如《科技研发成果转移办法》、《科技人员聘任条例》及《科发基金管理办法》等，自1999年起，委托研究计划的成果归属改为各研究机构所有（但必须将一部分回馈“台湾科技发展基金”），大大提高了科技人员的研发积极性。

根据台湾““科学技术基本规章”第九条的规定，台当局应每两年提出科学技术发展的远景、策略及现况说明，以及第十条规定，台当局应每四年制定台湾科学技术发展计划，鉴于科技发展日新月异，四年期的科技发展计划往往需要制定更详细的具体措施，以便落实执行，因此在四年计划执行中期，需要再编辑出版一部《科技白皮书》，提出科技发展现况说明，及时勾绘适当新远景及策略，作为推动台湾科技发展的依据，并滚动修正科技发展中期计划的年度执行计划。

1997年7月，台湾科技主管部门出版了第一部《科技白皮书》，其中汇聚了台湾各界的共识并确立多项对外交流合作的政策与策略。例如，其中涉及两岸交流的政策部分提到：“推动两岸科技官员互访交流，规划建立两岸常态化、制度化之科技交流制度，以加强两岸科技交流合作；推动两岸科技人才交流互访及研究，延揽大陆地区科技人士来台研究，鼓励岛内学者专家赴大陆地区从事短期科技研究，进行两岸科技出版物及相关资料的交换，并汇编两岸科技名词；推动两岸与民生福祉有关之科技项目的基础科技交流及合作；研议放宽大陆地区科技人士来台研究的相关法规配套措施。”

为落实《科技白皮书》中各项重要科技活动，台湾科技主管部门还制定了“科技化推动方案”，于1998年开始实施。主要内容包括：到2000年实际推动科技研究计划的总经费达到新台币893.17亿元，包括中研院、科技主管部门、经济主管部门、教育主管部门、农业主管部门、卫生主管部门及核能主管部门等14个机构在内的研究计划项目26，812件，经费约新台币573.94亿元，占总经费的64.3%，其余则为科技发展规划性、支援性、强化研究环境及其他非研究性计划的经费。

启动重大科技计划

台当局第五次“全台科技会议”有一项重要决议，就是推动重大科技计划。此类科技计划与普通科研计划最大的不同在于，前者必须具备三项构成条件，即：具有长期明确目标，创新技术，对产业发展或台湾社会福祉有重大贡献；具有跨部门及跨领域的特性，需由台当局引导投入并予以长期性支持；具有国际性、前瞻性，其影响与冲击既深且广，并需上中下游及产官学研资源的良好分工与整合者。

1998年，台湾科技主管部门起草制定了重大科技计划推动要点。该文件对台湾实施重大科技计划的目的、批准条件，组织机构的构成及任务、经费编列及管理考核等进行了具体的规定，如推动重大科技计划的目的在于结合科技研发的上、中、下游资源，增进台湾竞争优势及因应当前台湾重大社会经济问题的需要，以有效提升研发成果；重大科技计划的制定需依据“全台科技会议”结论或台湾建设所需的重要课题，经台湾科技主管部门委员会议审议通过后，再由相关部门主管科技的负责人及学者专家，成立重大科技计划指导小组；计划执行期间，应定期（一年或二年）以研讨会等方式，公开发表其成果；全程计划执行完成后，由台湾科技主管部门另组织岛内外专家负责评估全程计划的成效。规划制定流程见图2.

刘兆玄接掌台湾科技主管部门后，共推动设立了4个重大科技计划，包括防灾、农业生物技术、电信、制药与生物技术等领域。这些领域都面临当时台湾重大社会经济问题的需要。除了防灾领域外，其余的电信、农业生技、生技制药等都有产业化目标。台湾科技主管部门、经济主管部门、农业主管部门及卫生主管部门等运用各自科技预算，整合学研选题、人才培育、技术转让、产学合作等方面，由上游到下游厚植岛内的研发实力。

之所以优先选择防灾领域，主要原因是台湾的自然环境条件欠佳，天然灾害频繁，近年台当局非常重视灾害防治，防灾科技研究活动逐年增多。因此，1996年台当局第五次“全台科技会议”及行政主管部门第17次科技顾问会议建议研拟“防灾重大科技计划”，加强将防灾科技研究成果落实于防灾应用体系上，设立天然灾害防治资讯及技术移转机构，有系统地整合推动岛内防灾工作。特别是1999年发生921集集大地震，对社会产生极为重大的冲击，台湾立法机构于2000年7月加速审议通过灾害防救法管理规章，奠定灾害防治工作的法制基础。

防灾重大科技计划一期期限为3年，主要目的在结合台当局相关部门，有系统地推动上、中、下游科技研发工作，整合研发成果转化成可落实应用于防灾业务的技术。具体包括：结合学术界与防灾业务机构，整合研究成果应用于防灾技术；加强各部会防灾研究计划之基础性及应用性研究；配合行政主管部门防灾会报制度的运作，建立决策支援系统；建立并维护完善的防灾资讯系统；防救灾法规及防救灾体系运作的检讨、修正与调整；扩大国际合作范围，提升交流层面。工作推动系以对台湾地区威胁性最高的台风豪雨、地震等灾害为对象，分为防台（含气象、防洪、土石流）、防震、防灾体系（含防灾体制、防灾资讯系统）等三组。

选择农业生物技术领域是因为当今农业发展策略，除需能满足传统的民生需求及具备国际竞争力外，更要能兼顾环境生态可持续性维护。农业生物技术的研发是精致农业可持续发展的关键及现代农业发展的必然趋势。近年来，台当局均高度重视并积极投入生物技术产业的发展，这也是岛内农业产业今后发展的方向。台湾行政主管部门于1995年8月通过《加强生物技术产业推动方案》，农业与医药生物技术乃成为其全力推动发展的重点科技领域。台湾科技主管部门依据第五次“全国科技会议”建议，于1997年3月通过“农业生物技术国家型科技计划”。该计划系针对台湾产业发展需要与国际竞争力的提升，建立发展本土性农业生技产品有关技术、科技资源及研发与应用体系，结合既有的农业生技产业上、中、下游资源，发展具有利基性及本土性产品。其中在花卉与观赏植物方面，培育具有市场需求的热带与本土花卉新品种、发展品种检定技术与制度、建立转基因系统、品种改良、无病原及健康幼苗的量产自动化生产体系与鉴定认证制度。

选择通信技术领域是由于互联网及无线通讯系统的应用快速崛起，全球通信设备及服务市场大幅增长，即将成为21世纪的明星产业。世界各国和地区均提出建立资讯通讯基础建设的战略，特别是美国提出建设“信息高速公路”后，台当局也迅速成立了行政主管部门下属资讯基础设施推动小组，拟定了“资讯通信网计划”、“台湾岛网络光纤化计划”、“通讯系统数字化计划”和“ISDN（综合业务数字网）应用开发计划”，并开始推动“电信自由化”，向民间企业开放其一直垄断的电信业务，希望能形成有利通信产业发展的环境，借助民间企业在资讯及半导体领域积累的深厚基础与动力，大力提升岛内通讯产业技术。

1997年台湾行政主管部门召开第7次“电子、资讯与电信策略会议”，批准科技主管部门提出的电信重大科技计划，并于1998年5月成立电信重大科技计划办公室，推动及落实该计划，并针对无线通讯及宽带互联网的研发，负起规划、协调、整合、考核、成果发表及技术转让等任务。

该计划的重点领域为无线通讯及宽带互联网，前者以第三代移动通讯技术为主，后者以宽带网络基础建设、服务质量导向网络技术及宽带网络应用为主；另建设具有网络质量保证的“台湾实验网络”，成为宽带互联网重点技术的共同整合测试平台。一期计划期限为5年，由经济主管部門、交通主管部门、教育主管部门及科技主管部门合作推动。其中，科技主管部门组织开展整合性基础学术研究与建立宽带实验网络，以及各部门之间的协调工作；教育主管部门负责推动高校通讯科技教育的改进，建立无线通讯及网络实验室；经济主管部门开展“科技专案计划”以开发具有市场潜力的产品技术，协助厂商进入国际市场；交通主管部门下属电信管理机构开展电信服务技术发展规划及建立宽带互联网系列计划，协助设立与管理“台湾实验网络”。

选择制药与生物技术领域是由于岛内药厂长期生产学名药制剂，在当时获利极低的情形下，难以进行研发工作，只有少数新剂型的开发。未来加入世贸组织后，将失去关税与行政法规的保护，研发新药及出口学名药或原料药，将是岛内制药产业未来发展的重要方向。

在生物技术药品与诊断试剂方面，近10年来岛内业界尚在萌芽阶段，1998年岛内生技医药产业（包括人用疫苗、免疫血清及检验试剂等）的年产值只有新台币60亿元左右；在生化药物方面，岛内欠缺学术机构将突破性的研发技术或产品带到产业界或成立生技公司。如何在研究管理及法规上做适当的调整，以发展生化药物与生技产业是当时亟待解决的重大课题。

1997年台当局通过《加强生物技术产业推动方案》，由行政主管部门各机构进行横向整合，就健全法规、推动投资、加强研发、知识产权保护、技术转让、人才培训、相互认证及资讯等7项工作予以分工，并成立生物技术产业指导小组。科技主管部门视岛内发展需要，于1997年8月决定设立制药与生物技术重大科技计划，并于次年积极展开规划工作。

该计划的目的在于推动目标导向的制药与生物技术的研发，及建立整体基本架构与周边设施，以期研发成果能迅速商业化。规划范围涵括上游的研究化学药物（包括合成、天然化合物）、生化药物（包括重组蛋白、抗体）及生医芯片；中游的发展药物毒理、制剂、先导优良制造规范（GMP）生产及临床试验；下游的市场开拓（GMP量产）。同时配合《加强生物技术产业推动方案》，健全知识产权、技术移转、临床前及临床试验法规和新药核准法规。

推动内容近程目标为引进适于治疗本土性、亚洲高发性癌症及感染症的新药，进行临床试验，以建立完整的临床试验体系及周边设施；中程目标则藉由岛内化学合成及分子生物的专才，改良风险性较低且研发时程较短的已有或先导药物；长程目标则为新颖疗效药物的研发。

刘兆玄（1943年—）

祖籍湖南衡阳，出生于四川成都，年轻时曾与其兄弟共同以“上官鼎”的笔名写作多部武侠小说，1965年毕业于台湾大学化学系，后赴加拿大谢布鲁克大学化学系深造，1968年获硕士学位，1971年获加拿大多伦多大学化学系博士学位。1971年回台湾，历任新竹清华大学副教授、教授、理学院院长、新竹清华大学校长。期间，曾两次借调至台湾科技主管部门担任企划组组长（后改称企划考核处处长）和副职负责人职务。1993年任台湾交通主管部门负责人，1994年任行政主管部门“教育改革审议委员会委员”，1996年任台湾科技主管部门负责人，1998年任行政主管部门副职负责人，2000年任财团法人李国鼎科技基金会董事长和台湾玉山科技协会理事长，2004年任东吴大学校长，2008年3月出任台湾行政主管部门负责人，2010年任中华文化总会会长。