论法治社会建设的基本要求——以惠州经验为参照

李步云　张舜玺

论法治社会建设的基本要求
——以惠州经验为参照

李步云张舜玺*

内容提要：法治社会是法治中国的重要组成部分。加快法治社会建设有助于实现依法治国和中华民族伟大复兴的总体目标。法治社会建设是一项艰巨和复杂的任务，必须落实五项基本要求：一是政社分开，二是鼓励各类社会组织发展，三是重点培育社会组织中的涉法机制，四是建立健全各类社会组织的规章制度，充分发挥 “软法”的积极作用，五是加强社会领域的法治文化建设。本文以广东惠州的做法为参照，理论结合实践，证明所论五项基本要求的科学性。

法治社会政社分开社会组织涉法机制软法法治文化建设

党的十八届三中全会、四中全会都提出了法治社会建设的新命题。“社会”（society）是一个有着多重内涵的概念，具体含义与语境有着密切关系。当 “社会—国家”作为一组概念同时出现时，往往沿用的是黑格尔 “国家－社会”二分法的理论范式1［德］黑格尔：《法哲学原理》，范扬、张企泰译，商务印书馆1961年版，第197页。，社会被认为是相对于政治国家组织而言的一个人际交往系统。而当我们单独使用费孝通所论 “乡土社会”2参见费孝通：《乡土社会》，生活·读书·新知三联书店1985年版，第58-59页。或托克维尔所谓 “英裔美国人社会”3参见 ［法］托克维尔：《论美国的民主》（上卷），董果良译，商务印书馆1988年版，第52-69页。时，社会则是指一种剔除了政治国家组织因素的组织系统。在这两种语境中，“社会”这一概念都包含有经济因素，甚至以人际之间的经济交往活动为主要内容。但在一些时候，“社会”这一概念又与 “经济”相并列，如在联合国人权文件 《经济、社会、文化权利公约》中，社会权利是一种与经济、文化权利相并列的权利。在当下党和国家的重要文件中，“社会建设”也常常与 “经济建设”、“政治建设”、“文化建设”、“生态文明建设”相并列。这里的 “社会”更多是指各类非国家机关、非政府组织形态的组织及其成员。结合党的十八届三中全会、四中全会公报全文，我们认为，党在现阶段提出的法治社会命题是指，企事业单位、行业协会、社团等各类社会组织和特定成员在法律的框架下有序交往，依据法律形成稳定、可预期的社会关系和社会秩序。这里的法治社会是相对法治政府而言，是法治中国的重要组成部分。

法治社会建设任重而道远，必须提炼出建设工作的基本要求，并且围绕基本要求展开有针对性、指向性的建设活动。法治社会建设的基本要求表现在政社分开、鼓励各类社会组织充分发展、重点培育社会组织中的涉法机制、充分发挥 “软法”作用、加强社会领域的法治文化建设这五个方面。

一、加快、加大力度落实政社分开

政社分开是指政府和各类社会组织合理分工，明确各自权力、职责界限，政府不再包揽全部社会管理事务，社会组织也应担负起应有的社会责任，形成一个多元参与、合理有序的公共事务管理新格局。

政社分开的目的是发挥社会自治的能力。社会自治是指依靠各类社会组织的自我管理，实现有序的社会交往格局。各类社会组织蕴含着巨大的能量，在社会治理方面有着独特的功能和作用。从国家治理的角度看，政府管理和社会自治是相辅相成的两个方面，缺失任何一方，都无法实现法治。政府与社会组织不应当相互对立，而应当是建设性的合作伙伴，共同承担起社会治理的责任。

政社分开的意义是充分发挥社会组织主动性、积极性、创造性的作用，更好地调动社会组织成员及广大公民参与和监督国家各项改革、建设事业的积极性。这已经成为了世界主要潮流。二十世纪六七十年代以来世界公共管理改革的大方向基本上都是改变政府大包大揽的一元格局，调动社会组织的能动性，发挥社会组织在治理中的积极作用。以美国为例，卡特总统执政期间 （1977-1981）重新修订的 《A－76号通知》（OMB—A－76 white house）特别指出：“具有自由和创新意识的私人企业制度是国家经济实力的重要源泉”。4［美］唐纳德·凯尔特：《权力共享——公共治理与私人市场》，孙迎春译，北京大学出版社2009年版，第2页。政社分开的要求是政府必须正确定位，既不缺位、虚位，也不越位、错位，做到有所为又有所不为。政府的主要任务是指导和监督各种社会组织依法开展活动。同时，也必须加强对社会组织依法开展活动的监督，使社会组织的自治活动在政府主导和法律规范的轨道上展开。

国务院推动的权力清单制度为政社分开奠定了重要基础。2013年国务院各部门取消和下放了416项行政审批事项，2014年又取消和下放了246项，2015年还要再取消下放一批。在简政放权的基础上，国务院向社会公开国务院各部门保留的行政审批事项清单，以锁定各部门行政审批项目底数，接受社会监督。权力清单让社会清楚的看到政府权力的边界，能够起到释放社会活力，提高政府工作效率，促成社会、政府良性互动的积极效果。但中央政府层面公布权力清单只是第一步，真正实现政社分开还需要地方各级政府的落实。

十八大以来广东省惠州市开展的一系列简政放权、推动政社分开的措施已取得一定进展。2013年底惠州市在全省地级市中率先公开权力清单，包括8个类别5053项。此后进一步纵向推进权责清单试点工作。2015年9月惠州市编办出台 《惠州市推行市、县政府工作部门权责清单制度工作方案》，年底全市57个市直部门的权责将以目录形式全部公开。每项权责将设立唯一编码，对应直接办事部门。清单之外无职权，法无授权不可为。在惠州制定的权责清单中，于法无据和不合时宜的职权全部被取消，如与小孩出生入户、入学挂钩的计生证明、社会抚养费缴纳凭证等。对一些虽有法定依据，但不符合全面深化改革和经济社会发展需要的行政职权，编制部门则提出取消或调整的建议。最终确定的权责清单将全面公开，并将借助信息化手段建立有效的职权运行监督机制，对依法应当纳入而未纳入权责清单、应当履行而未履行、不按权责清单履行职权等行为，依法依纪追究责任。惠州市民对此表示非常期待。

权力清单制度明确了政府和社会的权责边界。对于政府而言 “法无明文授权不可为”，对社会来说 “法无明文禁止则自由”。从中央到地方，如能严格落实简政放权与权力清单制度，在国家的框架下，政府和社会的分野将得以形成。一个独立的社会空间是法治社会得以建立建成的重要前提，因此，政社分开是建设法治社会的基本要求。

二、鼓励各类社会组织充分发展

在政社分开的基础上，社会的发展有赖于各类社会组织的成长。社会组织的范围非常广泛，涵盖了非国家权力机关和政府部门之外的全部组织样态，其中企业是最主要的社会组织，除此外，各类非营利的非企业组织在社会中也扮演着重要角色。但长期以来，我国非企业法人制度不完善，大量非企业的社会组织要么依附于政府，要么处于边缘地位或尴尬境地。有学者做过统计研究，这类组织的总支出占GDP的比例只有0.73%左右，远低于4.6%的世界平均水平。而这些组织的支出又有相当一部分来自政府的财政支持，社会组织自我维系能力薄弱。此外，实际存在的社会组织中只有20%依据1988年颁布的 《社会团体登记管理条例》取得了合法身份，80%的非企业社会组织处于无法定身份状态。这说明当前我国社会组织，尤其是非企业社会组织的发展仍非常薄弱。组织是社会的基础，因此建设法治社会，需加快各类社会组织能力建设，促进各类社会组织充分发展。

各类社会组织充分发展要求社会组织要有独立的法律地位，在主体资格上不隶属行政部门，在经济上不依赖政府的财政拨款，有独立开展工作与活动的能力。同时，也必须将自身的行为纳入法治轨道，接受政府和社会公众的监督。这需要在社会组织的设立环节和能力建设上有相关法律保障和政策支持。

在社会组织的设立环节上 （此处及下文所涉社会组织是指非企业社会组织），“宽进”应成为社会组织发展的总体指导思想。长期以来我国对社会组织实行业务主管单位和登记管理机关双重管理体制。社会组织在民政部门注册前，必须找到一个政府部门作为业务主管单位，并进行前置审批。这种登记管理模式造成社会组织成立的门槛过高，许多社会需要的组织因找不到业务主管单位而无法设立。而按照政社分开的要求，政府部门的业务指导只具有建议的性质，不应成为社会组织设立的必要条件。尽管社会组织的发展应当有序，但政府对人们的自组织性不应做出过多限制。在鼓励社会组织发展上，可以 “宽进”为思路大胆放宽社会组织发展的空间，允许其直接登记设立，减少政府不必要的行政干预和指导。“宽进”并不意味着放任，仍需符合设立的最一般的条件，如目的、人员、场地等。此外社会组织在设立后，也需要接受政府和社会的监管。

广东省近几年围绕 “宽进”的思想对双重管理体制进行了突破性改革。从2006年开始，广东率先取消了行业协会的业务主管单位，民政部门统一负责行业协会的登记和管理工作。广东省在行业协会组织管理改革中要求协会自愿发起、自选会长、自筹资金、自聘人员、自主会务，并要求协会无行政级别、无官方编制、无业务主管部门、无现职国家工作人员兼职。这些改革措施使社会组织的民间属性落到了实处。在 “宽进”思想下，惠州市社会组织发展迅速，先后成立了出租车司机行业协会、退伍军人之家等社会组织。截至2015年5月惠州每万人拥有社会组织的数量已达到6.3个，而根据惠州社会组织的发展目标，2017年全市社会组织总量力争达到4000个以上。

十八大积极吸收各省在社会组织设立环节改革中的优秀经验，对社会组织管理体制改革作了明确安排。国务院明确要求行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实行民政部门直接登记制度，依法加强登记审查和监督管理。各级民政部门正在加紧落实这四类社会组织的直接登记制度。但改革的步伐还可以加大，可以进一步放宽社会组织直接登记的范围。成立社会组织，只要符合条件，都可直接向民政部门申请登记。直接登记设立，应成为社会组织发展的大趋势。这方面的立法应尽快跟上社会发展的步伐和需要，抓紧修订完善 《社会团体管理条例》中的相关规定。

在社会组织的能力建设上要做到完善社会组织治理结构与提高社会组织自养能力相结合。法人治理结构是现代社会组织的体制保障。社会组织能力建设的第一步就是要在法律的框架下，建立健全以章程为核心的法人治理结构，使社会组织实现自我管理、自我服务、自我教育、自我发展，成为独立的法人主体。一般认为法人治理结构有两个核心问题，三个关键环节。两个核心问题一是指建立委托代理关系，建立起全体成员对决策成员的委托关系，以及决策成员聘用的管理执行人员与全体成员之间的代理关系；二是指建立分权制衡机制，一般成员与决策层及决策层聘任的执行人员之间，相互独立、互相制约，保障组织中各项权力良好、妥当的行使。三个关键环节分别是明确委托代理中的权责配置、处理好理事会与秘书处之间的关系5在大多数的社会组织中，理事会是会员大会的常设机构，是社会组织的决策机构。秘书处是理事会决策的执行机构，在理事会领导下开展日常活动。；切实发挥监事会职能，形成决策、管理执行、监督机构之间的制衡机制；以及完善社会组织的章程，健全管理制度。法人治理结构的完善可从上述两个关键点、三个关键环节着手建设。目前惠州社会组织建设已在政府的引导下逐步朝着完善法人治理结构的方向发展。去年新成立的惠州社会组织总会将在完善全市社会组织治理结构发展上发挥更大作用。

在有了相对完善的组织形式后，紧接着是加强社会组织自养能力的建设。社会组织自养能力是组织社会属性与自身维系运转的关键。社会组织只有取得了经济上的独立性，有稳定的收入，才能保障组织体按照预设的目的运行。社会组织的活动经费来源多元，捐赠、会费、基金理财收益、开展经营等。这里须特别注意两个问题，一是非营利属性的社会组织开展的经营活动并不一定要求是不能营利的。活动的营利性与营利所得是否用于组织成员个人收益的分配是两个完全不同的问题。非营利组织同样可以展开经营活动，按照市场定价的标准提供产品和服务。二是社会组织的发展不能完全依赖政府公共服务购买。政府通过购买服务的方式转变自身职能，培育社会组织发展，形成公共服务多元供给格局是改革的主要思路。但在实施过程中须注意培育社会组织经济上的独立性，避免把社会组织当作行政层级的延伸，避免出现离开公共财政的购买，社会组织就无法存续的局面。惠州市司法局副局长李箫同志在惠州市司法行政系统大力购买公共服务工作中多次强调要培育社会组织的自养能力建设，要从财政和社会组织自养能力双重视角去评估政府采购的效率和实际效果。惠州司法行政系统开展的多项政府采购也贯彻了这一思路。

三、培育社会组织中的涉法机制

在社会组织中加快培育涉法机制是建设法治社会的第三个基本要求。法律机制是将社会组织的行为纳入法治轨道的一个关键因素。社会组织在发展中会出现许多问题，必须依靠法律来解决。法律不是阶级斗争的产物，而是调和人类社会三大基本矛盾的产物。这三大矛盾分别是，自由与秩序、权威与服从、物质需求与精神需求之间的矛盾。人类社会发展的任何阶段都存在这三大基本矛盾，法律对矛盾的调和起到了关键作用。在法治社会的建设中，各类组织中的涉法机制在解决组织内部矛盾上发挥了重要作用，尤其是带有公共职能性质的涉法机制，能较好的解决组织内部不同利益群体的冲突和纷争。

广东惠州司法局在农村基层创设的 “法制副主任”具有典型意义。长期以来党和国家都将农村建设视作头等大事，“三农”问题常年占据国家一号文件的地位。随着经济发展，农村社会发生了巨大变化，征地、宅基地流转、环境污染、留守儿童等矛盾层出不穷，新的问题不断涌现。为解决农村基层矛盾，加快农村社区法治建设，惠州司法局尝试向辖区内的行政村派驻律师担任 “法制副主任”，意在借助律师的帮助，开展农村普法工作，化解基层矛盾。担任驻村 “法制副主任”的律师除向村民提供咨询、援助等法律服务外，还参与纠纷调解和村务建设。这一举措很快就收到了成效，许多长期存在土地权属纠纷的村民小组在 “法制副主任”的调解下握手言和，形成了村民之间产生纠纷，法制副主任出面协调，基层干部碰到难题，法制副主任出谋划策，广大村民法治意识逐渐觉醒的良好局面。

“法制副主任”证明了社会组织中涉法机制对法治社会建设的贡献。首先表现为 “民之所需”。农村社会组织中存在着大量的法律问题，亟待法律专业人士参与解决。律师们参与到农村基层社会建设后，在一定程度上满足了农民对法律的需求。农民有了现实、便捷、可接触的法律服务。其次，“法制副主任”是基层社会治理法治化的一大创举。这项制度以法治惠民为出发点，把契约化的关系引入基层组织，有利于强化基层群众法制意识，有利于村 （社区）“两委”干部培养法治思维、运用法治方式，有利于推进基层民主自治，有利于融洽党群干群关系，有利于维护社会和谐稳定。

惠州 “法制副主任”的经验很快向广东全省和全国推广。广东省委办公厅、省政府办公厅发文要求全省认真学习惠州经验，并部署 “一村 （社区）一法律顾问”工作。在会同有关部门，总结优化惠州 “法制副主任”制度的基础上，广东在全省范围内推广落实 “一村 （社区）一法律顾问”工作，要求村村落实，尽最大可能将矛盾化解在起始阶段。今年5月光明日报在头版头条向全国介绍惠州 “法制副主任”的经验。

惠州在此基础上继续深入创新社会组织中的涉法机制，创设了 “法制副厂长”、“法制副校长”等社会组织中的涉法岗位。 “法制副厂长”在定位上需承担更多的公共服务职能，不同于部分企业已有的法务和工会律师顾问。这要求 “法制副厂长”一方面要协助企业制定法律文书、合同，主动介入决策事项的法律风险评估，并对企业的治安防范、安全生产、环境保护等进行监督；另一方面，还要充当中间协调人的角色，在提高员工法律意识，协调劳资关系方面发挥作用。“法制副校长”的定位侧重于青少年法律知识普及和未成年人预防犯罪及挽救矫正。目前这两项举措正在开展试点工作，后续成效拭目以待。

尽管 “惠州模式”起了良好的示范作用，但社会组织中涉法机制的完善仍有待深入探索。惠州的做法是通过政府采购与志愿奉献相结合的方式发挥律师在公共服务中的作用。司法局用购买律师服务的方式每年向每位完成驻村任务的律师支付1万元劳务费。但这笔费用在多数情况下仅能抵消律师在驻村工作中的差旅支出，驻村律师更多是秉持一颗公益心从事农村基层法律服务。从目前来看，这一做法收到了比较好的成效，激发了律师在法治社会建设中的潜力，为律师参与公共服务寻找到了一个突破口。律师制度是一个国家法律制度的重要组成部分，是法治文明进步的重要标志。律师不仅是在法庭上发挥作用，在法庭外，在社会组织的建设上也大有用武之地。但从长远看，广大律师参与公共服务不能仅依靠服务、奉献的意愿，还需完善相应的制度建设。这需要在坚持自愿原则的同时，将自愿与相应的激励和约束机制结合起来，从制度上进行保障，确保 “一村一法律顾问”作为一项制度能长久运行下去。与此同时，社会组织中涉法机制的定位也需得到明确。培育的涉法机制是作为第三方承担一定公共职能，还是代表维护组合中某一部分成员的利益，抑或履行监督职责，都需要在引入和培育的过程中做出清晰界定。

在社会组织涉法机制的培育上，除律师外，也应关注社会上其他法律专业人士。社会组织中涉法机制的培育需要大量的法律人才。从事法学教育研究的学者、在政法院校或高等院校法学院中学习的学生、具备法学专业背景的其他行业工作人员，都可发挥自身专业优势，入驻企业、学校等领域，开展带有公共服务性质的法律专业工作。但凡可以动员的力量，都应给予足够的关注，培育出可持续发展的涉法机制，使其在法治社会建设中发挥积极作用。

除社会组织中的涉法机制外，性质本身与法律密切相关的社会组织建设也值得关注。涉法社会组织在法治社会建设中同样扮演着重要角色。涉法社会组织是指律师协会、法律援助团体、法学教育研究等与法律相关的社会组织。在鼓励各类社会组织充分发展、培训社会组织中的涉法机制的同时时，为加快实现法治社会建设的目标，涉法社会组织在法治社会建设中的作用也不容忽视。以律师组织为例，中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱在2015年全国律师工作会议上指出：党高度重视律师工作，支持律师队伍在社会主义民主法治建设中发挥积极作用。要切实加强律师协会建设，支持、指导律师协会依法依章程开展工作。律师协会作为律师的行业自律组织，要发挥好党和政府联系广大律师的桥梁、纽带作用，履行好促进行业建设、指导业务发展、维护行业权益、加强行业监督等职责，提高行业自律管理能力。除律师协会外，法学家协会、各领域的法学研究会的建设也需加强。

四、重视软法的积极作用

几乎所有的社会组织都有组织内部制定的、适用于内部成员的规则。如村级自治组织的乡规民约，各种社会团体、行业协会商会类、科技类、公益慈善类等社会组织制定的规章制度。这些规则的产生，一般来说有三种途径：一是法律、法规、规章授权的社会组织在其授权范围内创制的，如环境保护公益组织制定的发起公益诉讼的内部规则；二是依法成立的社会自治组织依据法律、法规、规章在行为法上的明确授权，为完成特定目标创制的，这类多表现为内部章程；三是社会自治组织根据组织法上的一般权限，为规范自我管理而创制的，其制度安排得到国家的明确认可或者默认。如1987年的 《村民委员会组织法》第十六条的规定，村民会议可以讨论制定适用于本村的村规民约，由村民委员会监督和执行。国家已在各种场合承认这些不违反宪法、法律、法规，并报乡（镇）人民政府备案的村规民约的效力。需要指出的是，社会组织的内部规则，既可以是一个社会组织单独制定，也可以是多个社会组织联合制定。

相对国家机关制定的法律、法规、规章，这类规则虽然不具有依靠国家强制力推行和保护的属性，但在调整社会关系和社会生活中同样起着重要作用。正如朱苏力在探讨中国法治道路时指出：“社会中的习惯、道德、惯例、风俗等社会规范从来都是一个社会的秩序和制度的一个部分，因此也是其法治的构成性部分，并且是不可缺少的部分......没有这些非正式制度的支撑和配合，国家正式的制度也就缺乏坚实的基础。”6朱苏力：《道路通向城市:转型中国的法治》，法律出版社2004年版，第26页。以乡规民约为例，根据 《村民委员会组织法》等相关规定，差不多所有的村庄都有自己的村规民约，虽然作为村民具体利益的体现，基本上每个村庄制定的规则都是不同的。然而笔者通过对惠州地区多个村庄的实地调研发现，尽管具体的规定不同，但村规民约整体集中在治安、消防、生态、文化、邻里关系、婚姻家庭这六个方面，涵盖了村民交往中常见的规则问题。这些村民自发形成的规则在实践中切实的发挥着作用，对农村生产生活有重要影响。

随着 “软法”研究的深入7在过去很长一段时期，人们只重视硬法而忽视软法。20世纪中叶后随着国际法的发展，软法的作用逐渐被人们认识。而研究的深入也表明，软法不仅适用于国际和区际关系，在国内法上同样适用。参见罗豪才、毕洪海编：《软法的挑战》，商务印书馆2011年版。，这些社会组织内部的非国家法意义上的规则，被纳入 “软法”的范畴。有学者指出，“软法”是指效力结构未必完整、无需依靠国家强制保障实施、但能够产生社会实效的法律规范，是相对依靠国家强制力保障实施的 “硬法”而言8罗豪才、宋功德：《认真对待软法：公域软法的一般理论及其中国实践》，载 《中国法学》2006年第2期。。在法治社会建设中，软法主要是指这类社会组织内部制定，仅针对组织成员，不具有国家强制力的规则。

社会组织创制的软法在法治社会建设中发挥着重要的作用。首先，能弥补硬法的不足，满足社会组织运行中对规则的需要。在整个社会规则体系中，硬法的占比非常有限，“我国的公法规范的体系结构呈现出一种硬法’岛屿’为软法’海洋’所包围的基本格局。”9前引8，罗豪才等文。如果仅依靠硬法，立法机关创制硬法的能力与速度，难以满足人们不断增长的对规则的现实需要。大量既有的和新出现的行为、活动需要依靠惯例、自律规范、行业准则、专业标准等软法来调整。软法凭借自身灵活性、回应性、社会性等特征，能填补正式法律制度的空白。其次，能调动社会组织参与法治社会建设的积极性。随着我国经济、政治、社会、文化的快速发展，法治中国的总体蓝图已日渐清晰，即在法治国家的框架下实现政社分开，做到法治政府与法治社会有机互动。对政府而言，法无授权不得为，对社会来说法无明文禁止皆可为。政府的权限要缩小，要逐步简政放权，相对而言社会的领域要扩大。这要求法律制度要切实做到以人为本、循序渐进地拓展社会空间。这需要改变以制约为主的传统规制模式，形成一种软硬兼具、制约与激励相容的法律机制来调动社会组织参与社会建设的积极性。体现着民主、协商、激励、合作、平衡精神的软法，相比硬法更能适应法治社会建设的趋势，能更有效的激发出社会组织的活力。

尽管软法有着重要作用，但也要看到软法自身和实施中存在的不足之处，充分发挥软法的积极作用。由于软法多是社会组织自发创制，在形式理性上难以达到硬法的标准。由于社会组织自身的局限，不乏存在一些组织内部制度的规则与法治精神相悖的情形，如滥用权力、侵犯成员利益等。但需要指出的是，软法的基本属性决定了其不可能严格照搬硬法的创制程序，而造成软法与法治精神相悖的，往往来自软法创制与实施过程中的非理性。因此在建设法治社会需特别重视软法的积极作用，对软法的创制和实施做出适当规范。广东惠州送法下乡完善村规民约的做法有一定积极意义。驻村的 “法制副主任”积极参与到村规民约的制定和实施环节。据统计，“六五”普法期间，截至2015年6月，惠州全市 “法制副主任”修改、完善村规民约4325条。这有效的改变了过往部分村规民约损害村民利益的状况。只有做到国家法律与乡规民约等其他社会规范协调、互补、互动，才能使社会最基本规范和行为准则更好地起到他律、互律、自律的作用。

五、加强法治文化建设

法治社会建设离不开法治文化的保障，法治文化是建设法治社会的第五项基本要求。“法治文化”的科学内涵在我国包括：建立社会主义法治理论、法治理念、法治精神、法治思维、法治方式和法治方略，作为建设 “法治中国”的思想理论指导；规定法官的法袍、法槌、法庭的陈设和秩序，被选举的中央及地方官员的宪法宣誓仪式，国家 “宪法日”等庄严的法治礼仪；法制文学的创作与传播活动；我国开展 “一五普法”以来卓有成效的全民普法活动，等等。法治文化建设的目的是树立全民对宪法、法律的信仰，形成全民对法治的敬畏心理，并将其作为建设 “法治中国”的一项基础工程。

法治文化在法治社会上的积极作用主要体现在以普法活动为代表的法治宣传上。法治观念是法治的重要基础，法律只有被认同、被信仰，成为内化在人们思想中的强大观念，人们才会养成一种尊重法律、敬畏法律、认同法律价值的生活方式，把自觉守法、遇事找法、解决问题靠法当成自己的生活习惯。在法治社会的建设上，普法是一个 “润物细无声”的过程，能起到改变一个人思想观念、思维方式和行为方式的作用。普法工作不能简单等同于法律知识的普及，在法治社会的建设中，普法的意义在于增强公民对法治精神的感悟和体认，培育公民学会用法治眼光打量周围的一切，用法治思维谋划工作，用法治方式解决问题。法律知识的获得不难，难的是法治观念和法治信仰的养成。对此普法需要在形式上有所创新，以喜闻乐见、生动活泼的方式加强公民的法治观念和法治信仰。

广东惠州在普法工作上体现出创新的要求。广东惠州有一批热心社会公益事业的律师和律师事务所很好的落实了中央对律师组织寄予的厚望，在推动普法宣传上做出了突出贡献。这批律师义务编写了两本普法惠民读本 《乐乐的成长故事》、《惠民一家的法律故事》。这两本书总结了青少年成长和家庭生活中常见的法律问题，以故事的形式，图文并茂地向人们介绍了日常生活中需要掌握的法律知识。既通俗易懂，又有较强的针对性和实用性。读者在阅读故事的过程中得到法律启迪，深刻理解法律是什么，法律为何重要，潜移默化地树立法律意识和法治观念。这种互动式普法方式，激发了普法受众的主动性，改变以往 “被 “普法的尴尬。在这两本书的编写过程中，律师们以志愿奉献的方式，履行社会责任，发挥专业优势，投入大量时间和精力，不计回报。在律师们的推动下，惠州社会各界专家学者、文化传播公司等单位和个人积极参与论证、编辑、策划和动漫设计，委托出版发行的单位还免费制作电子书，并无偿赠送一批普法图书给很多家庭，营造出全民参与公益普法的生动局面。惠州的普法工作走在了全省前列，连续三次获得全国普法先进城市称号。其中在全国六五普法工作中，这两本普法读物获得了社会各界广泛的关注。人民日报在新书推介栏目中用一定篇幅对这两本书的内容，编写、出版发行的过程做了介绍，肯定了惠州律师、律协以及市委相关部门的工作。惠州市政府也表态全市范围内做到这两本普法读本的全覆盖。

此外，惠州开展的法治文化长廊、法治文化广场、法治宣传画等一系列法治文化建设活动也对法治社会的建立建成起到了积极作用。以惠州博罗县观背村为例，博罗司法局与惠州艺术家协会通过公共服务购买与志愿合作的方式 （购买价仅为市场价的十分之一）开展法治宣传工作。惠州艺术家协会将法治的理念用图画的形式表现出来，画在村里房屋的外立面上。这既起到了美观村容村貌的作用，又实行了寓教于乐的功能。大亚湾塘尾村村民自发建设的法治文化广场更加能说明法治文化对法治社会建设的积极作用。法治社会的建立建成需要有一个良好的法治文化环境。

上述五条是建设法治社会的基本要求。总的来说，法治社会作为建设法治中国的新举措是与市场经济密切相关的。党的十八届三中全会把市场经济的基础性作用改为根本性作用。市场经济的本质是发挥市场的作用，这必然要求社会的领域越来越宽，社会治理创新必须纳入法治轨道，而要将社会建设纳入法治轨道就必须坚持上述五项基本原则。

（责任编辑：卢护锋）

*李步云，广州大学人权研究院教授、院长，中国社科院荣誉学部委员。张舜玺，广州大学人权研究院助理研究员，法学博士。