我国政策性银行法人属性探析

虢 欣



我国政策性银行法人属性探析

虢 欣

（安徽大学，安徽 合肥 230000）

纵观世界各国政策性银行的发展过程，不难发现政策性银行在弥补商业性金融机构不足,促进经济协调发展等方面发挥着重要的作用。但是，光环下却难以掩盖一个问题：自政策性银行成立至今，其在法律层面基本属于空白状态。法律层面的空白很大程度上因为目前对其还没有一个很好的界定，政策性银行本身具有很大的特殊性，法人属性也具有很大的不确定性。若要解决政策性银行目前的发展困境，明确法人属性，完善立法为首要任务。

政策性银行；法人属性；特殊企业法人

一、政策性银行的法律特征

政策性银行是指那些由政府独资、控股或者保证，不以营利为目的，为贯彻、配合政府的社会经济政策或意图，在相对特定的业务领域内，直接或间接从事融资活动，充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济调节管理工具的金融机构。其法律特征可以从以下几个方面进行分析：

1.政府控制性。政策性银行的资金来源是政府独资，或者保证设立，或者政府参与其中，持有一定的股份，政府独资的情况下政策性银行由政府控制毋庸置疑，但是在另外两种情况下，是否还是由政府控制？答案是肯定的，因为即使政策性银行的资金来源不是来源于政府，也是需要政府出面担保或其他手段，这个时候政府就需要负责该政策性银行。

2.政策性银行的政策性。政策性的真正含义是政府的一些宏观经济政策，在政策性银行的具体业务中得到体现。比如说社会中一些其他金融机构不愿意去投资的领域，而这类领域对社会的发展又具有重要意义，那么这时候就需要政策性银行去相应政府的某项政策，参与投资。

3.政策性银行不以营利为目的。这一点是政策性银行和商业银行的主要区别，当然并不是说政策性银行就不能营利，只是政策性银行首先需要考虑的不是营利，而是国家的整体经济政策，或者说是社会需求。

4.政策性银行不能创造存款。政策性银行的存在具有特殊性，虽然具有银行性质的一面，但是创造存款不是其功能。

5.政策性银行的有限性。有限性是从政策性银行的业务角度来说的，政策性银行只负责法律规定的业务。我国政策性银行的业务包括三个方面：一是经济效益低且投资收益周期长的业务，这种业务一般商业银行或者其他金融机构都不愿意或者无法参与，这种业务往往具有长远的效益因而需要去投资，比如说大江大河的治理工作。二是资金门槛高，涉及内容一般是金融企业难以胜任的。三是其他政策性业务，比如说贫困地区发展的贷款。

二、如何处理政策性银行的法律定位及其弊端

2008年12月经国务院批准国家开发银行明确了其独立法人的地位，另外两家政策性银行也均明确其独立法人的地位。这三大政策性银行都是依法成立的，具有一定的资本注册金，由于财政部门核拨，因而有必要的财产和经费，并且拥有自己的法定名称和健全的组织机构，包括行长、监事会等职能部门；并制定有各自的章程。因此可以说政策性银行是一种独立法人。但是进一步划分政策性银行的法人属性则出现巨大分歧。徐孟洲先生在其主编的《中国金融法教程》一书中认为，“政策性银行是根据政府宏观决策和法规行事，注重实现政府的政策意图和社会效益，因而政策性银行应属于公益法人”。[1]张长利先生在其《政策性银行法律地位探析》一文中则认为，“我国政策性银行应是公法人”。[2]学界目前还存在一种观点认为，政策性银行时一种特殊的金融机构，政策性是其根本属性，其存在完全为了满足政府的宏观调控的需要，因此是机关法人。

有的学者将政策性银行的法人属性定义为公法人，这主要是政策性银行由政府出全资或政府保证设立来看的，但是，单纯将其归纳为公法人并不能解决其在具体运作过程中存在的问题，但是并不能说公法人不是政策性银行的法人属性，只是这样理解并没有实际意义，张文显的法理学一书中也提到了公法人私法人的划分在我国并没有实际意义。

（一）法律定位分析

归根到底，政策性银行应该属于《民法通则》对法人四种分类的那一种？此时就有必要将政策性银行与四种法人分类一一对照，进行相关探讨方能得出最后的结论。

第一，考察企业法人。以营利为目的，独立从事商品生产和经营活动的法人被称之为企业法人。故此可以看出企业法人的成立要件包括以营利为目的，具有独立的财产，以及依核准登记程序成立。企业法人最重要的一点是以营利为目的，可是本文所讲的政策性银行恰恰不以营利为目的，这一根本目的上的冲突也就决定了政策性银行不属于企业法人。政策性银行毕竟还有银行属性的一方面。此时来看商业银行的有关规定。《商业银行法》第二条规定“本法所称的商业银行是指依照本法和《中华人民共和国公司法》设立的吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的企业法人。”《商业银行法》第四条规定“商业银行以安全性、流动性、效益性为经营原则，实行自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束。商业银行依法开展业务，不受任何单位和个人的干涉。商业银行以其全部法人财产独立承担民事责任。”这两条法律规定告诉了我们商业银行是企业法人，是独立经营的企业法人，在独立运营过程中不受干涉，政策性银行则不然，从二者的比较我们也可以得出政策性银行不属于企业法人。

第二，考察机关法人。机关法人是指因行使职权的需要而享有相应的民事权利和民事行为能力的国家机关 。在讨论机关法人的适合，我们首先要明确一点就是机关法人是政府的一部分，那么政策性银行到底是不是政府的一部分？机关在特定情况下才以法人身份出现，政策性银行则不然，政策性银行是一种独立的法人，政策性银行所有的活动都必须明确其独立法人的身份。另外的一点就是资金来源上，政策性银行的资金来源可能是政府的独资，或者政府的保证，虽然都有政府的影子，但是其独立进行商业运作，所以政策性银行不是政府的一部分，不属于机关法人。

第三，考察事业单位法人。事业单位法人是指为了社会公益事业目的，从事文化、教育、卫生、体育、新闻等公益事业的单位。这些法人组织以公益为目的，而非以营利为目的，它的独立经费主要来源于国家的财政拨款。从二者的目的角度来说有一定的相似性，可是事业单位法人的目的是为了社会公益事业，而不是为了经济的发展，虽可能参与经济活动，但事业单位法人并不是以经济活动参与者的身份出现。依照规定，政策性银行所负责的一是经济效益低且投资收益周期长的业务，这种业务一般商业银行或者其他金融机构都不愿意或者无法参与，但是这种业务往往具有长远的效益因而需要去投资，比如说大江大河的治理工作。二是资金门槛高，涉及内容一般是金融企业难以胜任的。三是其他业务，比如说贫困地区发展的贷款。这些是与事业单位法人的业务范围完全没有交叉点的，所以政策性银行不属于事业单位法人。

第四，考察社会团体法人。社会团体法人是指自然人或法人自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。首先社会团体法人实行会员制，会员可以是法人也可以是自然人，而政策性银行则不存在这种情况，其次，从目的角度来说，社会团体法人的目的是为了满足其会员的共同意愿，而政策性银行更多的是扮演国家宏观调控工具这样一种角色，这种满足更像是一种对国家的满足，对社会发展的一种满足。社会团体法人也是具有非营利性，但这种非营利性是从其宗旨角度来说的，是一种有意而为之的行为，而政策性银行则是其从事的业务社会效益大于营利的效益，所以政策性银行不属于社会团体法人。

这四种法人都不是政策性银行的法人属性，这也就是说的现行法律制度下的政策性银行法人属性不明确。这种结果并不会意外，因为政策性银行在我国真正出现是1994年以后，而且其本身具有特殊性，而我国现行的四种法人都是一些早期民法通则规定，二者不想适应也存在合理性。

（二）法人属性定位模糊带来的弊端

现如今我国的政策性银行的法人属性是模糊的，这种模糊带来的诸多弊端，比如说在政策性银行面临改革与发展分叉口的今天，政策性银行的前行之路更加迷茫。我们在讨论一个实体的法人属性的时候，往往贴上这种标签，就意味着它将适合何种法律的规制，也意味着它将有规可循，可政策性银行本来在中国就是一个新兴产物，如今又面临发展困境，又没有可以使用的具体的法律，弊端可想而知。

第一，由于政策性银行法人属性的不明朗，导致其在运营过程中与商业银行没能很好地区分开来，比如说中国农业发展银行的业务更多体现在了环境保护，社会保障，中小企业的住房保障上面，但是真正需要中国农业银行发挥融资作用的贫困地区，却依然存在资金的困境，这就是运营过程中的困境。

第二，由于政策性银行特殊的法人属性，其各种事项都需要独立去运作，但是同样是由于政策性银行特殊的法人属性，导致我国尚未制定出相应的法律。当我们在说没有法律的适合，到底应该立何种法？我国目前有三大政策性银行，所要立的法就是每个政策性银行都是一部专门的法。这些立法的规制至今未出台，在某种意义上也是由于其法人属性的不明朗所导致。

第三，从对政策性银行的分析中，我们可以得到这样一个事实：政策性银行可以合理盈利。我国的政策性银行现在确实存在这样一种困惑，就是我是能够盈利，我选择盈利的手段是什么。这个问题得不到解决，对我国的财政也是一种压力，政策性银行是依赖于政府财政的，政策性银行法人属性不明确，盈利问题也就得不到解决，政府财政负担加重。这种情况会带来两种问题：一方面加重市场的不公平竞争，另一方面加重社会道德风险。市场的不公平竞争是由于财政直接通过政策性银行介入了市场经济的运行，道德风险增加是由于政策性银行由于过于依赖财政，一旦该政策性银行发生风险，那么政府财政也会受到严重影响。

第四，国外的政策性银行的发展趋势是向综合性银行转变，这种综合性银行更多的业务上的综合，兼具商业银行的一些业务，以及政策性银行自身特有的业务。当前的政策性银行由于其主要业务单一，仅依靠政策性贷款，而导致其难以胜任市场化对银行的要求。如果政策性银行法人属性明朗，可以建立相应的法律规范体系，可以再具体的法律规范范围内，拓宽业务，合理盈利，从而得以满足客户需要，加入市场化浪潮。政策性银行基于其特殊的重要地位，需要明确法人属性，进行深层次的改革，从而有效发挥其积极作用。这一点应该强调一下的是，虽然我国的政策性银行的政策主导性现在且将来都将占主要的地位，可是这不代表政策性银行就不能或者不需要向综合性银行转变，政策性银行的自身也需要发展，这种发展对国家的财政也至关重要。而且政策性做主导，与政策性银行参与市场化进程二者是不矛盾的，不见得一定是此消彼长，因此，我国未来的政策性银行的发展方面也应向这种国际潮流靠拢。

三、对我国政策性银行法人属性的定位

（一）国外政策性银行的定位及启示

1.美国政策性银行的法人属性

美国的政策性银行的发展在国际中都处于领先地位，20世纪初是美国政策性银行发展的一个高峰，这一时期美国的农业信贷体系的建立，可以说是政策性银行发展的一个标杆，农业信贷体系的建立起初是政府出资，后期转为股份制独立经营，这个时候对农业领域的发展起到了十分重要的推动作用。其后政策性银行的建立也大多此种路径。

美国的政策性银行并非全都是脱离政府的。政府农业信贷机构对政府的依赖性就很强，虽然后期股份制独立经营，但是政府在其中扮演了重要角色，政府提供全部注册资金，在很大程度上营运资金也由政府提供；联邦住房信贷银行相对对政府的依赖性较小，设立时政府出一部分的发起资金，但在运行过程中政府股本全部转化为私人资本，股本退还政府而转为私人持有。这种私人持有也就意味着其已成为独立运营的机构。

2.日本政策性银行的法人属性

日本政策性银行体系主要由“两行六库”构成。“两行”是指政策投资银行和国际协力银行，“六库”包括国家金融公库、住宅金融公库、农林渔业金融公库、中小企业金融公库、公营企业金融公库、冲绳振兴开发金融公库。日本政策性银行大多有国家出资设立，对政府依赖性高。

先有相关的法律，在成立对应的政策性银行，这是美国和日本的政策性银行的发展模式，也是有些学者口中的“一企一法”，这也可以称之为特殊原则设立。美国和日本的政策性银行的法人属性都有明确的法律规定，举例来说依据《美国进出口银行法》，美国进出口银行是联邦政府所属的独立企业，《美国进出口银行法》明确规定：“除非国会另有立法规定，否则美国进出口银行及它所有职能、权利、责任不得不转让其他部门、机构或政府的公司或上述机构合并。”[3]日本的法律也有类似的规定。

（二）对我国政策性银行的重新定位

特殊企业法人具有以下法律特征：一是特殊企业法人具有区别于一般企业法人的特殊创设目的；二是特殊企业法人依特别法成立及运作；三是特殊企业法人与政府行政体系具有密切联系，政府所有其全部或大部分资产并承担着一定的经济调控职能；四是特殊企业法人主要存在于非竞争性领域。首先政策性银行创设的目的是为了实现国家的一些特定的政策或特定的经济目的，产生的背景是计划经济转向实体经济的特殊时期，因而符合第一点的要求；其次我国的政策性银行暂时没有特别法，但不代表以后不需要，根据国外的成功经验，政策性银行需要特别法来规范其运作；再次，政策性银行是政府在特殊时期参与市场经济的一个工具，政策性银行因其特定的使命，特定的业务范围，不可避免的承担着国家经济调控的职能；最后，政策性银行非竞争性是其属性的一个重要方面，简单来说政策性银行的出现不会导致银行系统的崩溃，二者不会存在冲突，从政策性银行不能创造存款也可以对第四点进行说明。那么这个时候我们就可以把政策性银行定义为此种法人，具体解释如下：

首先，政策性银行兼具政策性和银行这样两个方面的内涵，定义为特殊企业法人恰恰同时满足了这两种要求。从政策性的角度来说，政策性银行的存在初始就不可避免的打上了这种烙印，正是这种烙印让政策性银行的法人属性变得不确定，特殊企业法人能解决这一问题，而且关于政策性银行具有银行的性质，银行是一种企业法人，这种情况下，界定为特殊的企业法人，涵盖两方面内涵。我们在讲政策性银行的时候，提到了政策性银行采取的方式是市场化手段，它是独立经营的，是考虑的一定的收益平衡的，那么着也就是说明了其银行的内涵，定义为特殊的企业法人，对这种市场化运作，可以说是一种肯定，对于之后的发展更为有利。

其次，我国的政策性银行处于一种改革和发展的分叉口，这个时候的政策性银行是步履维艰的，而将其定义为特殊的企业法人，恰恰有利于这种情况的改善。国外的政策性银行的发展方向是逐步走向综合，这种综合在政策性银行来说就是既要兼顾政策性业务，又要适当开展一些商业性业务。综合性开发金融机构的主要特点是以市场化的手段为主，按照商业性的金融规律运作，以成功良好的贯彻落实国家的社会经济政策。以国家开发银行为例，国家开发银行发展的黄金期是1998年以后，这一黄金期主要是由于国开行调整了发展方向，借鉴了一些国外的经验。其成果是2003年底，国家开发银行的资产总额为12550亿元，贷款余额为11386亿元，不良贷款率为1.34%，连年实现税前利润，跻身银行中的先进行列。2005年，国家开发银行90%以上的资金投向了经济发展瓶颈领域，国家重点建设项目，60%的项目均有国家开发银行的参与。2005年9月底，国家开发银行不良贷款率0.93%，各项指标保持国际先进水平。这些数据说明了这条道路在中国的政策性银行中是可行的。

最后，现实中的人们对政策性银行的理解是，政策性银行是政府部门，这种理解忽略了政策性银行的银行属性，也忽略了政策性银行产生的背景和历史使命。我们说政策性银行可能仅仅是政府参与市场经济的一个工具，将政策性银行界定为特殊的企业法人，有助于加强人们对政策性银行的理解。这里要说道这样一个问题，就是政策性银行是不是真的需要存在，又具有金融性又能体现政府意志，这种任务政策性银行真的能完成吗？其实答案很明显，我们的社会需要政策性银行的存在，银行在我们社会生活中的重要性不言而喻，而商业银行往往为了追求利益，忽略了一些社会继续投资的领域，而政府如果是一种直接的参与，那么等同于计划经济时期，我们需要市场经济，而政策性银行的出现可以商业化运作解决政府难题，这也是市场经济的必须，这样能更好地实现政策性银行的发展，也能更好地完成国家赋予的使命。

[1]徐孟洲.中国金融法教程[M].北京：中国人民大学出版社,1997:187.

[2]张长利.政策性银行法律地位探析[J].广西政法管理干部学院学报,2000(3):12.

[3]陈筱敏.进出口银行的理论与实务[M].北京：中国商业出版社，2006:207-214.

2016-08-16

虢欣（1992-），男，安徽阜阳人，安徽大学法学院硕士在读。主要研究方向：经济法。

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1672-4437（2016）04-0083-04