行政权力配置制约监督制度研究

陈咏梅

行政权力配置制约监督制度研究

陈咏梅*

权力制约与权力监督是两种不同的控权机制，两者既有联系又区别，且各有局限。制约与监督之差异及局限性要求建构两者并举的行政权力配置制约监督制度，并保证制度的有效性。以一定的组织机构为载体，以运行及评价制度为构成，建构行政权力配置制约监督制度应当从组织载体与制度依托的双重角度予以实现。

行政权力配置制约监督制度建构

我国传统的控权制度重监督而轻制约，且主要指向行政权力运行，缺乏对行政权力配置的必要关注。作为规范行政权力源头性的制度设计，行政权力配置缺乏有效控权制度的约束，既不利于行政权力配置的合理性，也影响行政权力运行的规范性。实践中，行政权力配置的合理性远未实现，行政权力的规范运行缺乏理性的前提，法治政府建设遭遇严重的制度困境。深刻认识制约与监督的制度功能，充分发挥两者的制度价值，建构制约与监督并举的行政权力配置控权制度体系，从权力配置的源头上实现对行政权力的规范和控制，在全面推进依法行政、加快建设法治政府的背景下已经刻不容缓。

一、传统理论下的控权制度及其局限

制约与监督为控权制度的基本构成，学界对其进行区别性的研究始于20世纪80年代。遗憾的是，更为深入的研究未能及时跟进，影响了控权制度在实践中的安排及运行的实际效果，依据传统理论建构的控权制度面临深刻的现实危机。

（一）传统的控权理论及其局限

从我国权力制约与监督的理论发展来看，经历了从只讲权力监督不讲权力制约——到权力监督制约——到权力制约监督的发展历程。①袁东生：《我国权力制约与监督制度研究》，山东大学2011年政治学博士学位论文。权力制约和权力监督曾被认为是“一个问题的两个方面，权力制约也是权力监督的一种表现形式”，②陈朝宗：《权力制约与权力监督的制度创新研究》，载《福建行政学院学报》2008年第5期。对行政权力的控制在相当一段时间内主要强调的是对其的监督，相关的制度建构也主要围绕对行政权力的监督展开。

经济社会的发展及行政权的扩张使得“行政权必须受到监督和制约，这是现代法治精神的内在要求”③杨建顺：《论完善行政监督制约机制》，载《人大法学评论》2000年第2期。逐渐成为共识，区分监督与制约不同的制度价值开始进入研究的视野，开启了对两种制度功能和价值的比较分析。有学者从前提、作用形态、运行方式及时效四个方面总结了权力监督与权力制约的区别；④陆德山：《认识权力》，中国经济出版社2000年版，第430页以下。有学者进一步强调了权力制约的法律责任，指出：“监督是要使公共权力的运行处于透明状态，使其依法受到公共权力的授权者——社会公众及其代理机构的监察督促，以使公共权力被滥用和异化的危险降减到最低限度；制约则是通过各种法律保障的强制力量和强制方式使公共权力只能在法定的轨道和范围并依据法定的方式运行而不能逾越，否则其违规者就会受到揭露、责任追究以致法律追究。”⑤黄健荣：《公共管理学》，社会科学文献出版2008年版，第472页。

转型时期高发的腐败现象引起了研究的关注，强调对行政权力的制约和平衡成为一种新的研究视角，有学者提出“制约是权力主体之间权力的相互钳制，以防止任何一方滥用权力，具有权力运行的双向性。唯有在强化监督的同时合理设计权力主体之间的制约结构，才能更加有效地推进反腐败工作的发展，从而提高预防和惩治腐败的治理水平。”⑥陈国权：《社会主义权力制约监督的制度设计》，载《中国社会科学报》2012年1月20日。制约的功能和价值开始受到关注，但相关研究“仍停留在前研究范式阶段，关于权力制约和权力监督的研究范式还远未形成。”⑦陈国权、周鲁耀：《制约与监督：两种不同的权力逻辑》，载《浙江大学学报（人文社会科学版）》2013年第6期。

总体而言，尽管对制约与监督的区别性研究已经开始，也取得了一定的研究成果，但相关研究还是关注权力监督较多，对权力制约的关注较少，对两概念含义的理解也存在较大差异，很多情况下对两个概念不加区分，并且经常与我国传统的监察制度和西方的权力制衡制度发生概念上的混同，⑧参见前引⑦，陈国权、周鲁耀文。理论上的研究还待深入。

（二）传统控权制度的局限性

理论研究的局限性影响了控权制度的具体建构，从已有的控权制度及其实际运行来看，控权效果并不理想：一是现有的制度设计重监督而轻制约，业已建构的控权制度，无论是人大、政府、法院等的权力监督，还是新闻媒体、社会团体、公民个人等的权利监督，均主要是从外部监督的角度进行的制度设计，制约方面的制度设计非常缺乏，控权效果亟待提升；二是现有的制度安排主要指向行政权力的运行，忽略了对行政权力配置这一源头性制度安排的关注，行政权力配置被视为行政系统内部的事宜，为“行政机关内部的分配”，⑨石佑启、陈咏梅：《论法治社会下行政权力的配置与运》，载《江海学刊》2014年第2期。缺乏必要的法治约束，行政权力配置面临政府权力与社会公权力、政府权力内部纵横向配置等诸多问题，配置的合理性远未实现。如果不从权力配置的源头上对行政权力进行规范和控制，推进行政权力的合理配置，行政权力运行的规范性也难以实现，传统控权制度重运行而轻配置、重监督而轻制约的缺陷亟需修正。

二、发展视域下对行政权力配置制约监督制度的再认识

厘清权力制约与权力监督的制度差异，充分认识两者的制度局限，形成制约与监督并举的行政权力配置控权制度，于行政权力的合理配置与规范运行而言，具有重要的理论价值和规范意义。

（一）权力制约与权力监督的制度差异

制约和监督以各自的方式发挥着对行政权力的控权作用，其制度差异决定了两者既不能相互包容，也不能互相替代，应当通过必要的制度设计充分发挥各自的制度功能，形成制约与监督并举的制度体系。

1.两种控权制度的主体不同

就行政权力制约而言，制约主体往往拥有可以与行政权力相抗衡的权力，其制约权源于国家公权力在不同权力主体之间的分配，通过公权力之间的内部牵制促进行政权力的合理配置与规范运行。就行政权力监督而言，其监督主体并不限于特定的权力主体，不仅其他公权力主体能够对行政权力进行监督，作为权力本源的权利主体也可以亲自对行政权力进行监督。

2.两种控权制度运行的方式与形态不同

对行政权力的制约着重于各公权力主体之间的相互牵制与彼此约束，主要通过公权力之间内部的制度设计对行政权力进行规范，以对可能发生的违法或不当行政行为进行提前预防为制度目的。在权力制约缺乏规范制度建构的当下，制约制度的预防功能尤其应当受到关注和重视。对行政权力的监督则侧重从外部对行政权力进行监察和督促，各监督主体并不能直接干预行政权力的行使，只有在行政行为违法或不当，或一定的不利后果发生后，对行政权力的监督程序才会启动，以实现对违法或不当的行政行为的纠正和追究。

（二）制约与监督的制度局限

制约与监督各有其制度的局限性。（1）行政权力制约。其制度设计着重公权力之间的相互牵制，显然，这种牵制极有可能降低行政权力的效率，而效率恰恰是对行政权力的重要要求；而且，权力制约强调的是对行政权力主体责任的追究，其制度设计的着力点并不在于具体的行为人，而行为人的违规或违法行为往往是行政权力未能规范行使的重要原因，行为人与被追责主体的分离将降低制约制度的制度效力。（2）行政权力监督。在权力监督的制度设计下，为了实现对行政权力的监督，往往需要设置一定的监督组织并赋予该组织一定的监督权，如此，一则容易导致监督组织的不断膨胀与监督权的不断扩张，二则容易造成监督效力的消减。事实上，监督主体的广泛性与监督效力的差强人意之间的矛盾正是目前我国对行政的权力监督中存在的主要问题之一。日趋扩张和膨胀的行政权力要求克服制约与监督各自的制度局限，形成更为有效的控权制度。

（三）对行政权力配置的控制：制约与监督的均衡性要求

制约与监督的制度差异与制度局限决定了对行政权力配置的规范与控制需要两种制度共同发挥作用。“行政权力的合理配置与政府职能的转变以及行政组织结构的优化一起构成了行政体制改革的三驾马车”，⑩石佑启、陈咏梅：《行政体制改革及其法治化研究——以科学发展观为指引》，广东教育出版社2013年版，第160页。行政权力合理配置的重要性彰显了对行政权力配置进行严格控制的迫切性，制约与监督并举的控权制度应当予以建构。对行政权力配置的制约要求特定权力主体通过一定的制度和程序，在行政权力配置过程中对划分和调配行政权力等的行为进行限制、约束；对行政权力配置的监督要求一定的权力及权利主体通过对行政权力配置的检查、督促、调节和纠正等外部活动，防止行政权力配置偏离应有的目标和要求。于行政权力配置而言，对其的制约和监督均具有不可替代性，制约的局限性需要监督的弥补，监督效力的充分发挥亦需要完善的制约制度的保障，唯有建构起完备的“制约——监督”均衡的控权制度才能保证该控权制度的有效性，为行政权力的合理配置提供足够的制度支持与制度保障。

三、行政权力配置制约监督的制度价值与有效性的前提

行政权力腐败导致的严重社会危害及行政权力日趋扩张膨胀的现实加剧了合理配置行政权力的要求，迫切需要建构有效的行政权力配置控权制度保证行政权力配置的合理性。

（一）行政权力配置制约监督的制度价值

1.有助于防止行政权力的扩张

“行政权力的不断扩张实际上是影响世界各国政府运作的普遍现象”，这一现象“通常被称为‘行政国家的兴起’。”①[美]戴维·H·罗森布罗姆等：《公共行政学》，张成福等译，中国人民出版社2002年版，第49页以下。如何有效控制行政权力成为各国共同面对的难题。建构制约与监督并举的行政权力配置控权制度体系能够最大限度的发挥控权制度的效能，有效地促进行政权力与公民权利、行政权力与其他国家权力的平衡，防止行政权力对公民权利的侵犯和挤压，实现行政权力的合理配置，这对于行政权长期处于优越地位的我国尤为重要。

2.有助于预防和遏制权力腐败

由于行政权具有管理领域广、自由裁量度大、以国家强制力保证行使等特点，决定了它既是与公民、法人切身利益最密切相关的一种国家权力，又是最动态、最容易违法或滥用的一项国家权力，②袁曙宏：《必须强化对行政权力的监督与制约》，载《法制日报》2002年10月31日。其腐败较其他权力腐败而言更具破坏性和蔓延性，更容易引起公众的不满，引发社会的动荡。充分发挥制约与监督不同的控权功能，从权力配置的源头上对行政权力进行严格的控制和规范，有助于克服行政权力配置中存在的权力配置高度同质化等弊端，将行政权力规范于其应然的范畴，为其套上法治的栏笼。

3.有助于推进行政法治

对行政权力的控制是现代法治的核心。行政权力配置直接决定行政权力由谁行使以及在何种范围内行使，对其的控制与约束因此具有了首要性的制度意义，其制度功能的有效性影响着行政权力配置的合理性。行政权力配置所面临的权力垄断、权力缺位等现状要求建构制约与监督并举的控权制度，以有效的制度安排从源头上实现对行政权力这种“最为桀骜不驯”权力的约束，推进行政法治的发展。

（二）行政权力配置制约监督制度有效性的前提

行政权力配置制约监督制度的有效性取决于制约与监督主体是否独立，制约与监督行为是否规范，以及制约与监督是否具有强制性。

首先，主体的独立性。控权主体能否有效作用于其所制约和监督的对象，在于能否独立行使制约监督权而不受其他组织和个人的干涉。应当赋予控权主体独立于其所制约监督的行政权力的独立地位，保证制约监督的有效性，防止其蜕变本应为其制约监督的行政权力的附庸甚至为恶的工具。

其次，行为的合法性与规范性。所谓合法性，是指对行政权力配置的制约与监督必须遵从法律的规定，并不得与之相抵触；所谓规范性是指对行政权力配置的制约监督应当遵守法定的程序与条件，不得突破法定的程序要求。合法性与规范性的要求有助于保证对行政权力配置的制约监督严格置于法治的约束之下，消除个人或利益集团的影响与渗透。

第三，手段的强制性。只有以一定的强制力为后盾，才能保证被制约监督的对象排除其主观的愿望主动接受对其的制约与监督，手段的强制性是行政权力配置制约监督制度有效性的保障。

四、建构行政权力配置制约监督制度的几点构想

建构行政权力配置制约监督制度应当以一定的组织机构为载体，以行政权力配置制约监督运行制度及评价制度为构成，充分发挥权力与权利的双重效力，从组织载体与制度依托的双重角度实现对行政权力配置的规范与控制。

（一）行政权力配置制约监督的组织载体

系统完整、科学有效的组织机构体系是行政权力配置制约监督制度发生效力的组织保障。

1.制约监督组织机构之要求

根据制约监督机构的性质、目标和要求，并借鉴我国控权制度的已有实践，建构行政权力配置制约监督组织机构应当满足如下的条件：首先，独立性之保证。独立性的日益加强是制约监督机构发展的总体趋势，应当从制约监督机构的设置、人员的任命、经费的拨付以及活动的开展等各方面保证其独立性，使其免受干扰和牵制。其次，协作性之要求。各制约监督机构之间既要分工负责、各司其职，又要相互协作、默契配合，形成制约监督的合力，以有效避免制约监督的空白和疏漏。唯有如此，已有控权制度面临的实践困境才能切实得以解决，对行政权力配置的制约监督才能得以有效实现。第三，外部制约监督为主导，内部制约监督为辅助，内外制约监督相结合之基本原则。依据“任何人不得为自己案件的法官”之法则，由独立于行政组织之外的其他组织对行政权力配置予以制约监督更能保证控权效能的最大化，对行政权力配置的制约监督应当以外部的制约监督为主导；同时，行政组织内部的制约监督在专业性、能动性及效率性等方面具有外部制约监督难以具备的优势，尤其在行政权力配置这一对专业性要求极强的领域，不能也不应排斥行政组织自身的约束。在行政权力配置制约监督组织机构的设置上，应当遵循行政组织体系以外的外部制约监督为主导，内部制约监督为构成，内外制约监督相结合的基本原则。

2.制约监督组织机构之构成

设立行政权力配置制约监督机构既要符合法治要求，在宪法与法律的框架下进行，同时也要注意机构设置的科学性和合理性，形成组织严密、职能衔接、权威高效的制约监督机构体系。

（1）全国人大及地方各级人大的制约与监督

全国人大及地方各级人大对行政权力配置的制约权与监督权源自宪法及相关法律法规的规定，行政权力配置最基本的问题，如行政权力与公民权利、行政权力与其他国家权力的界分，以及行政权力由谁行使、如何行使等应当由全国人大及地方各级人大承担制约监督职能，以从源头上保证行政权力配置的合法性与合理性。

首先，全国人大的制约与监督。全国人大是我国最高权力机关，对于行政权力与公民权利的界限，行政权力与其他国家权力的界限等的制约监督权应当归属全国人大。可以设立专门性的宪法监督委员会，承担违宪审查责任，将对行政权力配置的制约和监督归属其职责范畴，以专门性的制约监督保证行政权力配置总体上的合理性。

其次，地方各级人大的制约与监督。地方人大是地方权力机关，地方政府由人大产生，对人大负责，受人大监督，地方各级人民政府享有什么样的权力，其权力范畴以及如何配置等，地方人大享有制约权和监督权。可设立专门的监督委员会，对地方政府的权力范畴、地方政府权力与其他国家权力、地方政府权力与公民权利的边界，以及地方政府与其他行政权力主体的权力界限、权力范畴等在行政权力配置的过程中进行制约，并对行政权力配置的结果及其调整进行监督，推进地方政府权力的合理配置。

（2）国务院及地方各级人民政府的制约与监督

在宪法的规定之下，《国务院组织法》及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等宪法性法律进一步对行政权力在国务院、地方各级人民政府及其职能部门之间的配置进行了规定。依据上述法律的规定，对于行政权力在行政系统内部的配置，国务院及地方各级人民政府有权进行制约和监督。行政机关实行层级制，上下级之间为领导与被领导的关系，这一体制为行政权力配置的制约和监督提供了制度上的便利。国务院作为中央人民政府，最高行政机关，可对行政权力在行政组织体系内部的配置进行制约，并对配置的结果进行监督；上级人民政府可对下级人民政府，同级人民政府可对其职能部门的权力配置进行制约，并对权力配置的结果进行监督。具体可由各级人民政府的法制机构承担制约和监督的职能。如此，既能保证制约监督的明确性和责任性，也可以防止政府机构的膨胀和扩张。

（3）人民法院的监督

尽管区别于人大及行政机关自身的制约与监督，人民法院对行政权力配置的监督只能以个案审查的方式进行，且呈被动消极的状态，须以相对人的起诉为必要的启动条件，但人民法院的监督具有其独特的法治价值，对于促进行政权力配置的合理性具有不可替代的重要作用。

（二）行政权力配置制约监督运行制度之建构

要保证对行政权力配置制约监督的有效性，必须充分发挥权力与权利的双重效力，形成相互衔接、互相配合的制约监督运行制度体系。

1.以人大为中心的权力体系的制约与监督

对行政权力配置的制约监督首先有赖于权力的制约与监督。对此，洛克如是说：“在一切情况和条件下，对于滥用职权的强力的真正纠正办法，就是用强力对付强力。”①[英]洛克：《政府论(下篇)》，叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1964年版，第142页。孟德斯鸠亦指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验；”“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”②[法]孟德斯鸠：《论法的精（上册）》，张雁深译，商务印书馆1961年版，第154页。建构以人大为核心的制约监督制度体系是对行政权力配置进行规范和控制的必要方式，也是行政权力配置制约监督制度体系的核心构成。区别于以往以监督为主要目的之传统控权制度，行政权力配置制约监督制度不仅具有对权力配置结果的监督功能，而且应当关注行政权力在划分、分配、调整过程中人大、政府等公权力机关基于其不同的权能而享有的不同控权功能，尤其应当着重程序机制的建构，对制约、监督程序的启动、过程、结果等进行明确规定，从预防与修正的双重的角度促进行政权力的合理配置。同时，对行政权力配置的制约监督应当体现行政权力配置特殊的制度属性和目标要求，避免因流于共性而失去了应有的制度效力。作为规范和控制行政权力首要的制度安排，行政权力配置制约监督运行制度强调的是对行政权力的划分、分配和调整，通过前述制约监督主体依据法定的制约监督权限，按照法定的制约监督程序形成控权的合力，实现行政权力与公民权利、行政权力与其他国家权力的平衡，推进行政权力在行政机关与非政府公共组织之间的合理分配。

2.权利监督

如托克维尔所言，一个由各种独立、自主的社团组成的多元的社会，可以对权力构成一种社会的制约，③[法]托克维尔：《论美国的民主（上卷）》，董果良译，商务印书馆1988年版，第67页。对行政权力配置的制约监督，不仅依靠以权力之间的制约、监督为特点的权力制约监督制度体系，还应当包含权力以外的、作为权力本源的权利监督制度体系。权利监督作为一种对行政权力的外部监督机制已应用于实践，主要见于对行政权力运行的监督。建构行政权力配置权利监督制度应当克服已有的制度缺陷，从立法完善、程序规范、制度保障等进一步完善政府信息公开制度、公众参与制度、行政问责制度等相关制度，实现其对行政权力配置的监督效能。

（三）行政权力配置制约监督评价制度之建构

科学的评价制度能够为对行政权力配置的制约监督提供可供衡量和评判的客观标准。构成行政权力配置制约监督评价制度的基本要素主要包括评价目标、评价的主体与客体、评价的方法以及评价的结果等内容。

1.评价目标

对行政权力配置制约监督的评价，应当包含行政权力配置制约监督的执行情况及其效果，有效性和可控性为必须的考量。所谓有效性，是指行政权力配置制约监督主体是否通过一定的制度、程序和手段，实现了对行政权力配置制约监督的目标和要求；所谓可控性，是指行政权力的配置是否得到了规制，也即行政权力是否实现了依法配置，配置的结果是否合理。有效性受立法规范、制度设计等因素的影响，可控性以行政权力的依法合理配置为要求。

2.评价主体与客体

所谓评价主体，是指行政权力配置制约监督各方以外的、承担评价责任的特定主体。评价主体应当由独立于制约监督各方以外的机构担任，以保证评价结果的客观性。评价客体为行政权力配置制约监督组织机构的制约监督行为，该行为由制约监督主体针对特定的制约监督对象展开。

3.评价方法

评价方法的选择直接影评价的结果，要求科学、客观、合理的评价指标体系与内容框架。首先，评价的指标体系。应当由若干参数组合构成完整的指标体系，结合行政权力配置制约监督评价的特点，可以考虑采用综合性的评价模式，通过对行政权力配置制约监督的综合评价把握行政权力配置制约监督评价体系实施的现状及未来发展的方向，探讨行政权力配置权力制约监督评价体系有效性的内在规律，指导行政权力配置制约监督评价实践。其次，评价体系的内容框架。以评价体系的具体指标为基础对行政权力制约监督评估体系进行科学设计，确定各评价指标的权重，形成制约监督评价体系的整体框架。

4.评价结果

根据评价指标体系以及各指标的权重对行政权力配置制约监督的实际效能进行科学判断，形成客观的评价结果，此为行政权力制约监督评价制度最为核心的部分。通过对评价结果的合理使用，有助于规范对行政权力配置的制约监督，发挥制约监督的整体效能。

克服传统控权制度之不足，区分制约与监督两种控权制度的不同功能，关注对行政权力配置的规范与控制，建构制约与监督并举的行政权力配置控权制度体系，形成行政权力配置、运行、监督的环形链条，对于保证行政权力配置的合理配置，实现行政权力的规范运行，推进法治政府的建设具有重要的制度价值，制约与监督并举的行政权力配置控权制度体系应当予以建构。

（责任编辑：卢护锋）

*广东金融学院副教授，法学博士。本文为广东金融学院创新强校工程项目《社会治理创新视域下行政权力的合理配置与规范运行研究》的研究成果。