韩国可持续性城市河流治理的经验与启示

许永基　周松柏　洪世键

(厦门大学　福建厦门　361005)



韩国可持续性城市河流治理的经验与启示

许永基周松柏洪世键

(厦门大学福建厦门361005)

以比较研究和案例研究，分析了韩国在河流治理上可持续化的成功经验，即不仅在于推行自然友好型的生态理念，也在于其政策制定、管理机制创新和案例推广。并基此对我国城市河流治理的可持续性，在政策、管理机制以及实践上提出具体的建议。

可持续性；城市河流治理；韩国经验

0　引言

在20世纪60年代以前，韩国城市河流的自然形态比较完整，生态功能发挥良好。然而60年代以后，随着工业化的进行，城市快速发展，韩国城市河道被大量建设侵占，从而导致洪水对城市经济造成巨大损失的问题。为了最大限度地利用土地且快速地泄洪，河流调整为直线化，河道被重新挖掘加宽，植物被大量消灭。这种河流整治方式虽然在防洪上有一定的积极意义，也为城市开发带来便利，但是它并没有考虑城市河流系统自然环境特点，从而导致城市河流产生诸多环境生态问题。

20世纪90年代以后，随着社会的发展，市民对生活质量的关注度日益高涨，韩国形成了河流修复和河流生态治理的氛围。通过积极进行河流的生态修复，来激活周边的城市空间，成为韩国城市复兴的一项重要内容。韩国清溪川的修复事业，便是其中一件代表性的事例。修复以后,清溪川成为了世界级名胜。以此为契机, 韩国政府在全国范围内大量推广环境友好型的河流修复工作。在这个城市河流治理过程中，韩国形成了由居民、专家、非政府组织、政府等共同参与的治理模式。

本文通过分析韩国政府推行的可持续城市河流治理相关法律、管理模式和政策，并在案例研究的基础上，提出中国在可持续性城市河流治理及管理上需要借鉴的地方。

1　韩国可持续性城市河流治理的概念和内涵

1.1城市河流的空间范围

在韩国《河川法第二条》上，河流的概念被定义为：地表和地下水，往河床汇聚,从而形成的水道。它同公共利益有密切的关系，被指定为国家河流或地方河川，包含河流区域和河流设施。河流区域是河流管理部门根据河流基本规划等制定的，公布了不同河流的名称及相关地段的土地，定义了堤防和河道区。

但是，如此定义使城市河流在城市规划中承担的诸多重要功能受到很大的限制，忽略了河流周边有公园、道路、广场等各种公共空间。为了把这些公共空间和河流断面区协调部署，需要扩大河流概念。所以，为了协调城市空间跟河流联系的土地利用规划，同时以河流为中心整顿周边公共空间，本文将河流周边的所有公共空间，都定义为河流空间。

1.2可持续性河流治理的内涵

从韩国研究可持续性河流治理过程来看，可持续性河流治理的内涵有以下3点：

(1)从河流生态系统的修复角度。城市河流可持续治理旨在通过物理、化学等手段，修复过去因治水、水运等而人工化的自然河流。再生自然河流，使生物重获新生，提高河流的生态价值以及河流环境中潜在的生物多样性[1]。这种修复的河流称为,“生态再生型河流”。

(2)从通过河流水边空间的开发，再生城市的角度。市滨水空间转变为自然生态、水边、旅游休闲等具有新型复合功能的亲水空间这一观念，以水边的再生促进城市再生的手段，建立完善亲水空间整顿战略评估模式，不仅评价物理层面，也要评价城市再生方面的综合战略[2]。这种修复的河流称为，“亲水再生型河流”。

(3)从可持续性河流治理的主体和管理模式角度。为了有效推进城市河流的可持续性治理，需要构建相关主体共同协作的管理方法，使各个主体的政策和项目融为一体，构筑综合的观点和功能，这是非常有必要的。所以对于河流治理这类问题，有居民、专家、NGO、政府等共同参与的管理方式和政府和市民协作的两种方式[3]。

综合来说，韩国可持续性河流治理的内涵包括防洪、生态修复、城市再生、综合管理4个方面。它以城市河流的治理为目标，追求基本上修复河流的自然形态，团结官方、研究机构和市民等多元力量，从而促使城市再生，使河流在人与自然共存的基础上，能够实现更多的功能。

2　韩国可持续性城市河流治理的政策和管理模式研究

2.1韩国可持续性城市河流治理的政策研究

2.1.1政府不同部门的可持续性河流治理政策

在韩国关于可持续性河流治理政策的制定主要集中在3个部门。其一是国土交通部水资源局，它负责整个的水资源综合治理，制定了可持续河流治理的最高政策，如：韩国《水资源长期综合计划》(2006年)。其二是国土交通部城市政策局，它负责城市具体相关的政策，其中涉及河流防洪、生态系统保护、亲水性等部分。其三是环境部，它负责河流可持续治理中的水质和水生态系统的管理。

2.1.2河流管理部门的可持续性河流治理政策

国土交通部水资源局从流域的角度，制定了韩国可持续河流治理政策的最高等级规划，其目的是促进人与自然和谐共存的可持续性水管理。以治水和利水为基础，吸纳地区的历史和文化，在保全再生河流环境的前提下管理河流，为市民提供舒适的河流游憩空间。具体的政策如下：

(1)以流域单位进行编制。每个流域构建一个规划单位，实行统一性、综合性的治理，而不是对一部分河流进行规划治理。

(2)实行雨污分流，改善城市河流水质。通加增设污水处理厂，加强对养殖业和工业的废水净化处理，切断污水排入河流的路径，从而防止污水流入城市河流。这样持续监视，达到改善城市河流水质的目的。

(3)将覆盖的河流重新修复成自然友好型的河流。通过修复被覆盖的旧河道、小溪，连接现有的城市水系，从而修复完善整个城市水系的生态系统。

(4)修复已经渠化、硬化的城市河流生态系统。拆除对环境有害的人工设施，使被人工化的河道自然化，营造湿地，引导流域内河流生态环境的健康性恢复。

(5)深化对河流文化的挖掘。通过挖掘城市河流固有的特性、历史、文化，打造具有河流文化的交流空间，从而加深市民对城市河流的认同感和保护意识。

(6)加强公众参与，吸收多元力量。城市河流治理委员会由河流流域的政府官员、专家、当地居民共同组成，大家一起参与治理工作的规划、设计、施工、维护等过程。居民的参与，可以改善居民对城市河流保护的看法，强化居民的主人翁意识。

2.1.3城市管理部门的可持续性河流治理政策

在韩国，国土交通部城市政策局负责具体城市相关的政策。与河流可持续治理有关的主要政策内容有：第一，城市防内涝领域，指定灾害脆弱地区，通过在游乐场、广场等主要城市基础设施设置雨水管理系统，提高城市防内涝能力；第二，河流水系生态系统保护，建设主要湿地、确保动物栖息地，并在河流周边确保生态绿地，以增加自然型河流的比率；第三，为了城市内防洪，通过积极设置雨水渗透设施，建立城市环境的水循环，降低城市不透水层比例；第四，通过修复城市自然河流，提高堤防的亲水性。

2.1.4环境管理部门的河流政策

环境部负责河流水质和水生态系统的管理。水质管理是河流政策的重要领域之一。20世纪80～90年代时韩国的河流污染严重，但是通过清除污染源、持续改善污水管道，水质大大得到了改善。根据韩国环境部的官方资料显示，在2014年，全国574个河流水质测定网与20世纪80～90年代污染很严重的20个城市的主要河流的水质对比分析中，衡量污染程度的“生化需氧量(BOD)”同过去相比从76.9mg/L成为3.8mg/L，减小了95%以上。可见它在改善城市河流水质方面，做出重要贡献。

2.2韩国可持续性城市河流治理管理模式研究

2.2.1可持续城市河流治理中水资源管理的一元化趋势

除了上述河流治理政策的制定外，影响韩国城市河流治理可持续的一个很重要的部分就是城市河流的水资源管理。从政府管理机构来看，在韩国，河流及河流联系的管理分属不同的政府部门。据《河流法》，国土交通部负责河流、大坝和地下水；据《小河流整顿法》，国民安全处负责河流上游的小河流；据《农渔村整顿法》，农林畜产部负责农业用水供应、农业用水库管理；据《水质及水生态系保存的关联法律》，环境部负责水质管理和上下水道管理。如此多元化的水资源管理系统导致水需求政策的差异、政策决定效率低下、投资过剩造成无效率性的浪费预算、部门间协调不足、城乡平衡性缺乏等问题。

为了改善河流管理体系的问题，韩国开始借鉴环境治理发达国家的经验。在环境治理发达国家，为了保证通畅的水供给、有效的河流管理、生态保护等，通常是由一个部门综合管理水量管理和水质管理。比如说，法国、英国、德国等在国家河流管理厅，或者流域管理厅担当水量和水质的综合管理。为了解决这样的问题，需要通过新设负责水资源管理的专门部门，负责水资源相关业务的综合管理.将国土交通部水量管理业务和环境部水质管理业务一元化是最直接的办法。河流的修复和开发是一个综合性的工程，上述的分工造成对河流和河流周边空间的综合计划和管理不足。河流的治理，需要从水理、生态、景观、滨水开发等各个领域进行研究，需要各方面综合考虑，整合现有的水利部门、环境部门等有关水资源管理部门，促进水资源管理的专门化和一元化。

2.2.2河流可持续化治理的运营机制：多元主体协同

为了广泛调动从中央政府到市民个人在河流治理可持续化上的积极性，韩国开始以政府为主进行管理，决策的方式改变为企业、市民社会与当地居民共同参与的新管理方式。管理最重要的特点是具有由中央政府、地方政府、非政府组织(NGO)、居民、市民团体、专家等组成的成员网络。

为了可持续河流治理，韩国构建了加强多元主体的协同的流域管理系统。在河流管理上，中央政府部门之间的矛盾(如国土交通部和环境部的矛盾)、河流上游和下游的地方政府之间的矛盾、开发团体和环境保护团体之间的矛盾、居民之间的利益冲突等矛盾，是导致城市河流可持续治理失败的重要原因。为了解决河流管理的有效性和可持续性问题，需要构建多元主体协同的流域管理系统。

3　韩国可持续性城市河流治理典型案例：清溪川修复事业[4]

3.1清溪川的历史

清溪川长度10.84km，流经首尔市的中部钟路区，流域面积59.83km2。在1955年之前，清溪川面临生活污水污染、垃圾污染、河水发臭等问题。为了解决这些问题，政府对清溪川实施了覆盖工程，并在上面修盖了高架桥。在60～70年代，它成为成功的工业化、近代化的象征。而在20世纪80～90年代成为市中心的同时，它却由于噪音、混乱、煤烟等问题成为城市发展的绊脚石。为了解决上述问题。韩国政府在2003年7月实行清溪川修复工程，到2005年9月竣工，总长5.84km。

3.2清溪川修复事业的管理和研究机构

为了推动清溪川的治理事业，政府层面在2002年7月2日，对清溪川修复事业立项。建立以本部-团长-担当官-组为层次的管理机构，确保了修复事业的可操作性、效率性。除了政府管理层面，清溪川还推行以清溪川修复支援团为代表的临时性研究机构，联合政府、产、学、研4个不同力量，从城市开发与设计、经济投资、环境修复、文化复兴等不同方面，向清溪川修复事业，提供基础资料和基本构想。

3.3清溪川修复基本理念和具体措施

为了可持续的治理清溪川，促进城市再生，首尔市政府以恢复城市河流的循环体系，构建“自然的城市河流”为理念，分历史(过去)、文化(现在)、自然(未来)3个阶段，来组织清溪川的空间联系。在景观规划和设计上，首先修复并连接东西向的德寿宫-清溪川-中浪川-汉江绿轴，强化南北向的宗庙-世运商街-南山绿轴，美化堤坝、河岸、河滨的绿化，修建林荫道和散步道，便于游客游览。在生态修复上，恢复清溪川与汉江的水文联系，营造湿地、鸟类和鱼类的栖息地。在文化上，修复了广通桥为代表的历史遗迹，激发民族自豪感。

3.4清溪川修复事业的影响

清溪川修复事业的成功，极大地促进韩国环境友好型的河流修复在全国范围内大量推广，标志着韩国在城市河流治理理念上，从传统的硬化的防洪排水工程为主转变到以自然化的生态修复，促进城市再生的河流治理理念。在城市河流治理的管理机制上，从传统的以水利部门为主，转变到以本部为领导，城市规划部门、水利部门、环境部门等综合协作的管理机制上来。在城市河流治理力量动员上，从以前政府主导，转变到政府、企业、学校、居民多元力量共同行动。

就首尔市而言，它成功地促进首尔市的城市再生，使首尔市摆脱了以开发为主、车辆为中心的城市形象，蝉蜕为以人为本、自然与人类和谐共存的新形象，顺应了21世纪城市发展新趋势。它不仅改善了首尔市的生态环境，促使居民绿色出行，修复了广通桥等历史遗迹，提高了市民的生活质量，还成为了首尔新的观光中心，拉动了城市经济增长。它是一个通过修复城市河流，从而促进城市再生，提高城市竞争力的良好案例。

4　韩国可持续河流治理对中国的借鉴与启示

4.1中国城市河流治理的主要问题[5]

自从改革开放，尤其是21世纪以来，中国城市河流治理出现了以下的问题：

(1)盲目填埋河流、减少水面，导致生态系统和排水系统破坏。

在城市建设中，为了多争一块土地，盲目填河，将河道排水改为管道排水，城市排水管网与城市河道不配套，排水系统不协调，导致城市排水的矛盾十分突出。当城市河道水质污染严重，恶臭难忍时，人们往往迁怒于河流，干脆填埋了事。结果城市调节雨洪的能力变差，一遇到大降雨，就发生严重内涝。

(2)河流被硬化、渠化，导致工程有余、景观不足。

许多城市河流治理工程片面追求河岸的硬化覆盖，只考虑河流的防洪功能，而淡化了河流的景观功能、生态功能。为保护城市安全，河堤加高，采用钢筋混凝土、块石等直立式护岸，河流被人工化，渠道化。结果滨水环境和周边的价值被严重低估，景观效果大打折扣，使得市民远离亲水环境，断绝人与水的关系。

(3)部门同步协调性不足，公众积极性没被调动。

由于我国在区域上，对河流实行分区管制，使得河流上下游河流出现割裂现象。在城市内部，河道与滨水空间也属于不同的政府部门管理，使得景观的整体性得不到保障，综合效益得不到提升。

4.2韩国可持续河流治理对中国的借鉴

4.2.1推进以自然友好型为理念的可持续性城市河流治理方式

中国城市化进程中盲目开发，导致了城市河流等自然环境破坏、景观破败、市民冷漠压抑等问题。为此，中国可以借鉴韩国的以自然友好型为理念的可持续河流治理方式。第一，修复河道，构建城市水循环系统，促进以水为载体的城市河流生态恢复；第二，城市开发中，推行以河流滨水空间为中心的城市空间结构再调整；第三，注意修复落后地区的环境，为贫困居民提供休憩空间，提高生活质量，促进市区再生事业；第四，沿河修建城市绿道，构建以城市河流网络为基础的绿色交通系统[6～7]。

4.2.2建立流域为单位的河流治理委员会，城市内部推行多部门协商机制

在河流管理上、在流域层面上，由于存在中央政府部门之间的矛盾，河流上游和下游的地方政府之间的矛盾，开发团体和环境保护团体之间的矛盾，居民之间的利益冲突等矛盾，为了解决河流管理的有效性和可持续性问题，需要建立以流域为单位的河流治理委员会。

一方面，在城市内部河流的治理规划中，传统的治理主要以水利部门为主，所以大部分制定的以防洪排涝为主的政策，不能激活城市多样性；另一方面，河流的预算使用也仅限于洪水防治，很难使多种功能反映在这个规划里。为此，需要建立一个包含水利部门、规划部门、园林部门、环境部门、交通等多部门协作的城市河流治理协商委员会，使得河道治理与周边的建筑、道路、公园等形成一个整体的联系，从而从整体上提升河流治理的效益，使得防洪、生态、景观、旅游观光等多元效益在河流治理中得到体现，促进其可持续化。

4.2.3加快修复被污染和被工程化的河流，提高市民生活质量[8]

中国改革开放以来的高速城市化过程中，城市人口越来越拥挤，而城市居民周末休闲的公园，绿地等公共空间严重不足。为了提高市民的生活质量，也为了进一步盘活城市现有的资源，需要向韩国学习，加快修复被污染和被工程化的河流，将其打造成一个市民周末休闲、娱乐的好去处，甚至一个新的观光点。在这个过程中，需要打造几个像清溪川一样的示范点，以便于在社会舆论上向全国推广，加速全国河流修复的进程。

5　结论

总之，今日城市社会的奢侈消费行为，正在耗尽有限的资源，产生了单一的城市景观、环境破坏和污染、文化上的孤立等副作用。在这种情况下，推进自

然友好型的可持续河流治理，能为城市居民提供新的生活模式，促进人和人的交往，提高生活质量，形成自然和人类和谐共存的生活场所。韩国在推行城市河流的可持续治理上，建立以立法修复和保护为基础，推行跨流域、跨部门、跨阶层、跨空间四位一体的城市河流治理政策与管理机制，以清川溪典型案例带动全国的城市河流治理，就是韩国给中国在可持续城市河流治理上最大的借鉴和启发。

[1]Lee Sang-en. 自然友好型的河流修复方案研究[R]. 韩国：韩国工学翰林院, 2009.

[2]Jeong Gyu-Sik, Kim Yeong, Seo Ick-jin. 以水边再生成为城市再生的城市案例比较研究[J]. 韩国：都市行政学报，2011，24(4)：267-298.

[3]Shin Dong-ha. 为修复生态河流构筑及活动Governance的正确方向的相关研究[D]. 韩国：中央大学建设研究生院, 2011.

[4]首尔特别市. 清溪川介绍[R]. 韩国：2015.

[5]江小林, 李艳峰. 中国城市化进程中的生态河流治理研究[J]. 资源开发与市场，2009，25(3)：246-247.

[6]张丽, 王腊春, 杨华, 等. 建设生态型城市河流的研究与实践[J]. 中国人口·资源与环境, 2014，24(5) : 286-289.

[7]吴悦, 闫红伟, 杨怡楠, 等. 城市滨水空间规划设计的初步研究[J]. 黑龙江科技信息, 2009，(12) : 162.

[8]竺宏飞, 王茜, 徐华梅. 河道景观规划设计探索[J]. 长江大学学报, 2014,(22)：95-97.

Experience and Enlightenment of sustainable urban river management in South Korea

XU YongjiZHOU SongbaiHONG Shijian

(Xiamen University, Xiamen 361005)

According to the comparative research and case studies, I analyzed sustainable success experiences in Korean rivers ; i.e. how to practice the eco-friendly philosophy, how to make the policies, how to improvemanagement systems and then the ways to extend the cases as well. Besides, based on this I suggested some recommendations on sustainability, making policies and management systems in Chinese rivers.

Sustainability; Urban river governance; South Korean experience

许永基(1968.9-)，男。

E-mail:ygheo107@hanmail.net

2016-04-10

TU990.3

B

1004-6135(2016)08-0102-05