全面依法治国视阈下新农村法治建设探究

2016-04-16王家斌李茜

福州党校学报 2016年6期

关键词：依法治国司法法治

王家斌李茜

（1、蒙阴县兴瑞家庭农场，山东临沂 276200；2、中国农业大学马克思主义学院，北京 100083）

全面依法治国视阈下新农村法治建设探究

王家斌1李茜2

（1、蒙阴县兴瑞家庭农场，山东临沂 276200；2、中国农业大学马克思主义学院，北京 100083）

法治文化大背景下，推进法治建设融入农村经济社会发展的全过程，要着眼于全面依法治国的大环境，立足农村具体实际，针对新农村法治建设中存在的法律制度不完善、法治氛围缺失、司法体系不健全、普法教育不足等诸多问题和弊端，进行全面客观分析原因，坚持问题导向，不断完善法制，健全司法体系，加强普法教育，才能引导农民群体不断提高法治观念，弘扬法治精神。

依法治国；新农村法治；法治观念；法治精神

习近平总书记上任伊始便发出振聋发聩的声音：“宪法高于一切”。十八届四中全会把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式。十八大以来从改革到反腐都是在法治的框架下稳步推进的，习近平总书记关于“法治是治国理政的基本方式”这一论断，给中国带来了进步、文明、理性的治国方式，也使得依法治国在亿万老百姓中广为人知、深入人心，“四个全面”战略布局的提出更是将全面依法治国推到了极为重要的高度。农村政治、经济、文化、社会、生态等多方面、全方位发展过程中，农民的法律诉求日益增多。现阶段，推进新农村法治建设已经具备了坚实的理论依据和政策支持。但是，因为城乡二元结构的存在，法治重点一直在城市，基层法治研究、农村法治建设远远落后于城市。不断完善农村立法，加快农村法治建设进程是当前推进法治中国建设的重中之重。此外，新农村建设过程中，有法不依、执法不严、徇私枉法、司法腐败等现象愈演愈烈。法律生命和权威在于实施。改革开放30多年来，中国在立法方面取得了很大成就，基本上形成了一套较为完整的社会主义法律体系，但是法治不仅仅意味着制度意义上的法律体系的构建，更意味着法律的至上权威，以及法律对权利的控制。［1］如果有了法律却不能实施，再多的法律也如同一纸空文。新农村法治建设过程中必须确保法律得到有效实施，必须树立法律权威，把依法治村落到实处，不断培养农民群体的法治思维和法治精神，实现新农村经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好。

一、全面依法治国背景下新农村法治建设的必要性和重要性

法律是治国之重器，良法是善治之前提。［2］党和政府的诸多政策一头连着发展，一头连着民心，在利益交织错综复杂的新农村建设背景下，全面贯彻各项农村政策，全面推进依法治村，依法管理农村的各项事务，这一切都离不开加强和完善农村的法治建设。科学完善的法律是治国安邦的重要保障，农村改革、发展、稳定的局面更需要强有力的法律来保障和支撑。唯有依靠法治，农村改革才能更好地度过深水区和攻坚期。在推进依法治国的进程中必须清醒看到，“三农”问题始终是关系党和人民事业发展的全局性和根本性的问题，与城市相比，法治农村建设面临的矛盾更为突出、任务尤为紧迫，可以说，没有农村法治化，就不可能有整个中国的法治化。［3］全面依法治国大背景下加快推进农村法治建设进程，推进法治中国建设具有不可忽视的必要性和重要性。

（一）新农村法治建设的必要性

农村法治建设是实现法治中国建设的主体和基石。乡村法治化建设直接关乎农村社会和谐稳定、农业经济健康发展及农民生活安康富裕。我国是一个传统的农业大国，农民群体占总人口的比重较大，可以说法律能否在农民群体中得到拥护和信仰，法律能否在广大农村地区得到贯彻和落实直接关乎法治中国建设的成与败。在全面依法治国的大环境中，农村法治建设不断得到完善，取得了很大的进步。但是农村法治建设尤其是农村司法体系，农村普法教育，涉农法律法规等方面相对于整个法治中国建设尤其是城市法治建设还存在诸多差距。

新农村建设的推进离不开法治的保驾护航。无规矩不成方圆，农村市场经济的不断繁荣发展必然离不开法律的规范和约束。当前我国农民权利与国家权力不对称，存在土地征用权滥用，农民合法利益不断流失等问题，规范农村经济活动，维护农村经济市场秩序，法治建设不可或缺。不断加强农村精神文明建设，摒弃传统文化中落后的乡风民俗，深厚的宗法观念，变“人治”为“法治”，加快实现农业、农民、农村工作和生活的法治化，推进法治渗入农村，为农村经济社会健康发展营造良好的法治环境，已经成为全面依法治国的当务之急。

（二）搞好新农村法治建设的重要性

推进新农村发展的进程中，“如何保障农村和谐稳定、保护农民合法权益？”“如何提高依法治村水平，为农村深化改革提供有力的司法保障？”等一系列问题成为新时期搞好新农村法治建设的重要课题。“农村是公民最基本生活资源的终极来源地，农业是整个国民经济的基础产业，我国农村面积占全国领土的90%，农村人口占全国总人口的80%以上，种种特殊性可以看出农村法治建设的重要性，可以看出如果没有我国农村这个最大社会区域的法治化，也就没有整个国家的法治化。”［4］搞好新农村法治建设，能为农村推进政治、经济、文化、社会和生态的“五位一体”建设提供可靠法律保障，乡村法治化是全面依法治国不可或缺的重要组成部分。社会主义新农村建设是对整个农村的经济、政治、文化、社会和生态等多方面的建设，这些建设都需要制度化、法治化的引领、规范和保障。全面依法治村为推动建成“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村创造良好的法治大环境。

习近平总书记2015年在 “全面推进依法治国专题研讨班”上强调：“没有全面依法治国，我们就治不好国、理不好政，我们的战略布局就会落空。”［5］全面依法治国的薄弱环节在农村，重点、难点在农村。我国13亿多人口中，农民占了绝大多数，960万平方公里的土地，农村面积占的比重更是远远超过城市。可见，基层农村治理的法治化关乎整个社会的法治水平，更是直接影响着广大农村地区的经济社会稳定发展。法治农村建设是推进新农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设的根本保障，对于解决“三农问题”和全面建成小康社会也有着基础性和战略性的意义。

二、当前我国新农村法治建设面临的主要问题

近年来，农村既是法治中国建设的“政策洼地”又是全面依法治国的薄弱环节。随着全面深化改革进入深水区和攻坚期，工业化、信息化、城镇化和农业现代化不断发展，各种农村经济问题和社会矛盾层出不穷，一些地方接连发生暴力抗法事件和暴力上访事件，这直接影响了广大农村地区的经济发展、民族团结和社会稳定，也从侧面反映了农民群体法律意识淡薄，农村法治水平相对低下。推进新农村建设，急需强有力的法治保障，推进新农村法治建设迫在眉睫。

“我国是世界上最大的发展中国家，也是一个典型的城乡分治的二元经济结构国家。”［6］当前，中国法律一般把城市作为规划对象，农村、农民往往被忽略。城乡二元结构不仅使得城乡法治建设的差距增大还造成城乡经济体制和管理体制等方面存在差异。一方面，城市法治建设覆盖面广相比农村要广泛的多，完善的多，严重阻碍了城市和农村法治建设交流；另一方面，城市法治水平和法治进程要明显领先于农村，在很大程度上影响城市和农村协同推进法治中国建设。法治作为当代文明的主流价值观，相比中国传统文化视域下的宗法观念、乡风民俗、“人治高于法治”等思想观念，对新农村经济社会治理更为有效、直接。但是，中国既是传统的农业大国，又深受以儒家为核心的传统文化的影响，再加上近年来农村经济社会的急剧转型和调整，不断使得农村经济和法治相脱节，新农村法治建设推进迟缓。全面依法治国视域下必须找准新农村法治建设面临的主要问题和不足之处，对症下药才能更好更快地加快法治中国的建设进程。

（一）农村法律制度不完善

现阶段，我国农村地区的涉农立法总体数量不足。关于农村市场体系的法律，农村金融保险的法律，农村土地承包法，粮食法，森林法，土壤污染、河水污染等农村环境保护的法律以及农村扶贫开发等其他涉农法律，在立法数量上严重不足，甚至有些领域还存在空白，很难为“三农”工作提供强有力的法制保障。相对于中国特色社会主义法律体系，三农立法在国家立法中的比重仅占十分之一左右。［7］全面依法治国、新农村法治建设首先必须有法可依。改革开放三十多年来，广大农村经济社会各方面都取得了迅猛发展，但是涉农法律制度依然存在要么不健全、不完善，要么尚未制定出来，仍处于空白等诸多弊端。

当前，新农村建设过程中涉农立法质量不高。首先，法律效力不高，很多涉农法律停留在地方法规和部门规章上，立法层次较低；其次，部分农村法律法规没有与时俱进。例如，我国现行的农村社会养老保险制度，仍然延用1992年民政部颁发的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》的内容，时过境迁，其内容严重老化，与当今新农村经济社会发展的情况脱轨严重。这种只注重计划管理，生搬硬套的“政策搬家”很难适应当前不断变化发展的农村实际。再次，立法修法质量不高。比如，村（居）民自治章程和自治制度与法律相冲突，有些村委违法设定处罚，与《行政处罚法》相抵触；也有的违反《道路交通管理法》对过境车辆违法收费等等，这些立法不能真正反映“三农”发展的客观实际，计划干预成分过重，利益化导向过强，生搬硬套把政策入法，缺乏较高的法律效力。当前的农村法治水平和法治进程明显跟不上农村经济社会发展进程，很难为新农村经济社会的健康持续稳定发展提供强有力的法制保障。

（二）农村法治氛围缺失

涉农贪腐问题是营造农村法治氛围的“拦路虎”，严重破坏农村法治环境。2016年3月19日中纪委网站通报99起侵害群众利益的不正之风和腐败问题，其中涉及：广西省容县十里镇泗登村党支部原书记潘国海收取农村危房改造好处费问题；山西省大同市南郊区口泉乡曹家窑村党支部原书记张月安套取退耕还林款问题；江苏省扬州市江都区真武镇滨湖社区党支部书记徐正新等人用村集体资金为村干部支付应由个人承担的养老金问题；河南省兰考县城关乡金营村党支部原书记贾贵州违反财经纪律等问题。这一系列的涉农腐败案严重损害了农民群众的切身利益，使得新农村法治环境逐步恶化，严重影响法治中国建设进程和新农村建设的和谐稳定。

老百姓法律意识不强，道德教化缺失。法律依赖道德而被认同和遵行，现实却是依法治村和以德治村成了新农村法治建设中最大的软肋。随着农村经济社会的不断发展，物质生活富裕，精神生活空虚，道德不断滑坡，使得部分村民乃至基层干部出现了一些新问题，有不懂法律，违法经营者；有乱占土地，违法建房者；有沾染不良习气，吃喝嫖赌者。这是农民群体法律意识淡薄，缺乏法律信仰的表现；也是道德建设不足，道德教化缺失的必然结果。农村物质文明飞速发展，部分农民群体把社会公德，职业道德，家庭美德，个人品德道德都抛到九霄云外，道德文化不断沦丧，道德对法治文化的支撑作用轰然倒塌，新农村法治环境每况愈下。

（三）农村司法体制不健全

农村司法体制是法治中国建设的重要组成部分。很多乡镇司法所形同虚设，基层司法机构和司法部门较少，农村法律服务体系不健全，农村执法力量弱，法律援助向基层的倾斜力度不够，无法满足广大农民群体的法律诉求。许多偏远贫穷地区的老百姓遇到不法侵害等司法问题想打官司，需要跋山涉水，翻山越岭到县城才能找到法庭，再经过立案、传询、开庭等程序，老百姓已经是疲惫不堪，怨声载道。即便是赢了官司也倍感得不偿失，经常出现“赢了官司输了钱”的窘况。遇到宅基地被占、被强拆、村务管理不当等问题，老百姓正当利益受损，合理权益诉求渠道单一，群众往往选择干脆不打官司，或自认倒霉，或私下了断，或剑走偏锋搞家族主义进行武力解决。

近年来，司法公信力不高问题较为突出。拿全民关注的内蒙古呼格吉勒图案举例，此案一度被视为错案纠正的标杆性案例，然而追责过程中进展缓慢，频频被网友追问，“难产”的结果一经公布，更是引起了多方不满。当日，百度搜索相关新闻转载量超1300次，多数网民对只追究行政责任不追究刑事责任的结果提出异议，认为追责是“高拿轻放”，只有“警告、记过”党内处分不过是“走过场”。［8］在这样的司法实践中，往往会先入为主地给群众造成一种司法不公、官官相护、徇私枉法的印象。但是我们必须清楚这与司法人员自身素质不高有关，但是其背后深层次的原因在于司法体制机制不健全，其中就包括司法人员的权利和责任不统一，权责界限不明晰。出了问题不能终生追究办案人员的责任，往往导致办案人员责任心不强，司法办案责任也就很难落到实处。部分基层行政执法人员，司法人员，法官业务素养较低，司法价值认识缺失，服务态度较差，对村民法律和习俗之间的冲突拿捏不准，甚至违法办案，失信于民，严重破坏了党群干群关系，损害了党和政府的形象。

（四）农村普法教育不足

农村地区的普法教育工作滞后，普法力度不够。普法教育往往仅限于镇和村宣传栏，普法教育在农村存在诸多“死角”，对促进村民自觉学习法律知识和增强法律素养的作用微乎其微。许多村委干部把村集体财产占为己有，想买就买，想卖就卖，中饱私囊甚至出现集体塌方式腐败。上梁不正下梁歪，农民群体本身文化素养较低，不能正确认识自己的法律权利和义务，加之村干部的不当引导和错误示范，老百姓一旦正当利益遭受损害，“集体上访、暴力上访”，群殴村委、围攻乡镇政府等恶劣事件便会频频爆出。

农村法律服务体系不健全，农民法律知识匮乏。这是出现一系列法治问题的重要原因之一，“法律进基层”的领导体制和工作机制都存在诸多问题，导致农村普法教育只喊口号，停留在表面并没有能够使相关农村法律知识在老百姓中真正入脑入心，更谈不上对农民法律素养的提升和法治精神的培养。农村法律服务体系不完善，农村普法教育缺乏经费保障，农村普法工作小组出工不出力使得农村普法教育缺乏针对性和实效性，进展迟缓且无法满足农民维护利益的诉求。

三、全面依法治国视阈下新农村法治建设的路径探析

全面推进依法治国是关系我们党执政兴国、关系人民幸福安康、关系党和国家长治久安的重大战略问题，是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。［9］全面依法治国的重要性和必要性不言而喻，依法治国重在“全面”二字，而全面依法治国的薄弱环节就是全面依法治村。法治农村建设就必须用法治思维和法治方式解决新农村建设过程中遇到的矛盾和问题，我们必须坚持法制教育与法治实践相结合，加强法制宣传，有针对性地采取改革措施，树立法律权威，坚决禁止搞“权大于法”“人治高于法治”，把权力关进制度的牢笼，不断弘扬法治精神，增强全民法治观念，提高全民法治化水平，推动新农村法治建设。

（一）全方位加强和完善农村立法

有法可依是建设法治农村和法治中国的前提和基础，加强和完善农村立法数量是关键。当前农村法治建设远远落后于经济社会发展的实际，农村立法相对滞后，是全面推进依法治国的薄弱环节。没有完善的法律制度，就谈不上有法可依，更谈不上依法治村。解决农村法治建设困境，首先要在立法数量上做文章。相关立法部门要团结和引领法学法律研究者、工作者善于借鉴国内外“三农立法”的成功经验，紧紧围绕新农村法治建设进程中遇到的有关问题，坚持问题导向，把“发现问题、分析问题和解决问题”作为探析新农村法治建设路径的“导航仪”，有针对性地不断加强和完善涉农法律法规的制定。

加大“三农”立法修法力度，不断提高涉农立法质量。农村经济社会结构的深刻变化对全面依法治村构成了新挑战，推进新农村法治建设是一个长期的系统性工程，要以“发展农业、繁荣农村、富裕农民”为根本目的，积极加快关于土地流转、征地补偿、农村金融、税收、户籍、农机补贴等全方位、多方面的农业基本法律法规修改和完善。加快形成有利于农业和农村发展的长效机制和法律保障，必须尊重农村经济社会发展规律，因地制宜地建立健全覆盖农村社会保障、土地、农村市场服务体系等涉农法律法规，尽快填补农村立法的空白领域，使农村各项工作和问题都实现有法可依的局面，主动适应新农村经济社会发展新常态。

（二）积极营造良好的农村法治环境

严处涉农贪腐案，全面依法治村。完善农村法治治理模式，强化基层法治队伍，必须重法治轻人治。根治涉农腐败，营造良好的农村法治环境。首先，必须发挥农民的积极性、尊重农民的主体地位，保障农民当家作主的权利，形成农民群众监督腐败、检举腐败、参与治理腐败的良好制度环境。［10］其次，基层法治队伍要不断提高自身法律素养和依法治村的能力，善于运用法治方式和制度手段来推进基层农村治理的法治化进程，打造一个“学法、知法、懂法、用法”精干高效的基层政权组织。再次，村党员干部和领导班子要发挥基层党组织在新农村法治建设进程中的典型示范作用和战斗堡垒作用。农村基层干部要积极学法、用法，习惯运用法律思维和法治方式解决问题，遇事不盲目，不冲动，逐步形成运用法治办事的良好氛围。［11］“轻人治重法治，依法治村”的良好氛围有利于老百姓更好地运用法律维护自身合法权益，同时有助于加快形成和完善“贴近农民，贴近农业，贴近农村”的乡村法治治理模式，既凸显农民主体又兼具法治保障。

推进新农村法治建设要紧紧围绕“百姓利益诉求”，道德建设是全面依法治村的重要支撑。道德是人们行为处事之前的内心遵守，有道德约束在前，人们就很难做出违背法律的事情，很难想象一个缺乏道德责任感的社会，能够培育出遵守法治的社会环境。［12］法律和道德就如同车之双轮、鸟之双翼，缺一不可。要发挥法律的规范作用，也要重视道德的教化作用，不断完善与社会主义道德规范相协调的法律体系，把社会主义核心价值观，明礼知耻、崇德向善等中华民族传统美德贯彻到法律实施的过程中，不断加强对农民群体的思想道德建设，才能更好地以道德滋养法治精神，不断增强法治的道德底蕴，彰显道德的价值和力量，为新农村建设创造良好的法治氛围和政治清明的人文环境。

（三）不断完善农村司法体制

彻底扭转执法和法律服务“重城市、轻农村”的状况。第一，积极推进司法改革，在法治薄弱的农村地区不断完善村委议事规则和民主决策，建立健全基层司法机构，增加农村法律咨询和服务人员，增设基层法律服务机构，不断建立健全农村法律服务体系，进一步完善老百姓合理利益诉求机制，使法律服务和法律援助真正延伸到基层，使相关司法部门工作机制的重心不断下移。第二，鼓励检察机关根据具体情况在乡镇适当设置派出机构，与乡镇司法所、乡镇公安派出所、基层法庭进行通力合作和职能衔接，不断完善农村基层司法体制机构。第三，积极推行法律援助和法律顾问进村、进户，让农民群体及时得到法律援助和司法救助。

落实司法责任制，提高司法公信力。习近平总书记在主持中共中央政治局就深化司法体制改革、保证司法公正进行的第二十一次集体学习时强调，要坚持符合国情和遵循司法规律相结合，坚定不移地深化司法体制改革，不断促进社会公平正义。［13］深化司法体制改革，不断提高司法公信力，促进社会公平正义。首先，要坚持一切从农村实际出发，紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的工作目标，理顺农村地区执法、司法机构的职责与权限，避免相互扯皮、推诿，提高司法、执法水平和效率，不断增强司法人员主体服务意识，切实做到司法为民，不断提高司法公信力。其次，相关司法部门要扎实开展“两学一做”学习教育，引导广大基层司法人员按照党员的标准规范言行，不断完善法律监督体系，坚决扼制腐败，有腐必惩，违法必究，执法必严，把权利关进制度的牢笼，让权利在阳光下运行，使基层干部不易腐败，不敢腐败。再次，司法是实现公平与正义的最后救济途径，也是维系社会和谐的基本保障。［14］基层法官必须心怀博爱恻隐之心，坚持司法公正，主动回应人民群众关切的问题，树立良好的司法公信力。最后，我们要加大农村执法监督力度，积极构建权责明确的司法责任体制。落实司法责任制，让基层司法工作人员当好审理案件的“裁判者”，对所审理的案件进行终身追责问责制。坚定不移加强农村司法队伍建设，使“我们每一个司法工作者都应当肩负起历史和时代赋予的光荣使命，用法治激情拥抱法治理想，用司法理性撞击法治智慧，心中永远怀揣着公平与正义。”［15］基层司法工作人员要做到一身正气、刚正不阿，通过对每一起案件的公平审判，让广大老百姓真切感受到公平正义，让公平正义的阳光洒满广袤的农村大地，照进人民群众的心间，切实回应人民群众的期待。

（四）科学有效开展普法教育

习近平同志主政浙江时就强调：“在着力点上要突出培养公民的法治精神，并指出法治精神是法治的灵魂”。培养群众法治精神，不断增强农村普法教育效果。法律权威源自人民内心拥护和真诚信仰。开展基层群众普法教育，重在培养老百姓的法律信仰和法治精神，不断增强广大群众遵纪守法的自觉性和主动性。第一，普法教育要从娃娃抓起。“少成若天性，习惯如自然。把普法教育纳入国民教育体系，在中小学阶段就适当开设一些法治课程，从娃娃抓起，正确引导，让青少年一代从小就拥有正确的法治观念和良好的法治精神。第二，针对农民群体“重信访，轻法律；重结果，轻规则；重守法，轻用法”等法治误区，进行普法教育，通过制度化、规范化渠道来看待和解决问题，不断提高农民的用法意愿，增强农民的规则意识、程序意识和法治意识。

健全农村法律服务体系，是农村司法体制改革重要途径，也是推进法治中国建设的必然要求。第一，相关法治部门、律师、司法人员要积极参与新农村法治建设，充分利用每年十二月四日“国家宪法日”等重要契机，联合举办“律师、司法人员进村入户讲解法律、司法程序”等利民便民的法治惠农活动，用老百姓所喜闻乐见的方式和语言进行普法宣传，让广大农民在愉快轻松的氛围中做到学法、知法、懂法、守法，不断增强基层群众的法治意识和依法维权能力。第二，政府部门要鼓励和支持适当设立驻村“法律咨询点”，积极印发一些有关新农村建设的涉农法律知识宣传单，把新农村法治建设融入农村政治、经济、文化和社会发展的全过程和各方面，使广大人民群众在自我管理、自我服务中不断增强权利义务观念、法治观念和法治认同感。第三，结合村官职务犯罪、土地承包纠纷等实际案例对《民法通则》、《农村土地承包经营法》、《信访条例》等涉农法律进行普法宣传。

全面依法治国大背景下，我们要汲取中华法治文化精髓和法制建设经验，建设切合当前中国国情的社会主义法治文化，不断培养老百姓的法治思维和法律素养。从依法治村开始，把基层干部和群众的所有活动全部纳入法制轨道，不断唤醒农民的法律意识，切实增强群众的法治精神，使全体人民都成为社会主义法治的崇尚者、遵守者和捍卫者，坚定不移推进新农村法治建设。

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