问题疫苗背后：潜规则由来已久

罗燕

“山西疫苗问题解决不好，几年后将在全国复制。”大爱清尘公益基金发起人王克勤发现自己6年前的判断应验了。2010年，时为《中国经济时报》记者的他发表了《山西疫苗乱象调查》的报道，引发轩然大波。

3月29日，在中国政法大学公共决策研究中心举办的蓟门论坛上，王克勤带来了他当年在山西拿到的“标签疫苗”，“当时山西疫苗问题，跟今天山东事件非常相似，不是生产环节，也不是一类疫苗出问题，主要是二类疫苗在流通环节出问题，在流通环节的监管板块出问题。”

让他遗憾的是，山西疫苗事件后来不了了之，事件的举报人，山西疾控中心信息科原科长陈涛安多年来一直持续给相关部门提建议，但应者寥寥。最近因为山东疫苗案，他们又被多方关注。

到底是什么原因导致疫苗一而再再而三出问题？有什么解决办法？在彻查案件的同时，这些问题也值得深入探讨。

山东疫苗案发酵

2015年4月，山东省济南市公安机关破获一起非法经营疫苗案，抓获庞某等犯罪嫌疑人3名，当场查扣儿童用脑膜炎、水痘、脊髓灰质炎等疫苗和成人用流感、狂犬、甲肝等25种人用疫苗2万余支。

这是今年2月4日公安部公布的2015年打击食药犯罪十大典型案例之一，经警方查明，自2010年至案发，庞某累计购进疫苗共计2.6亿元，销售金额3.1亿元。5年内，庞某违法经营的疫苗流向全国24省市，仅下线就有300多人。

让人震惊的是，2009年，庞某便因非法获利违法经营人用疫苗，被判处有期徒刑三年，缓刑五年。这次作案，便是在缓刑期内，而且案值更大、波及范围更广。

此后，经媒体报道，这个案件引发强烈的社会关注。3月18日起，国家食品药品监督管理总局（以下简称食药监总局）两日连发三条公告督促地方查清事实，公布信息。

3月22日，李克强总理对非法经营疫苗系列案件作出批示，要求彻查“问题疫苗”的流向和使用情况。

3月28日，国务院批准组织山东济南非法经营疫苗系列案件部门联合调查组。当晚，调查组便赴山东全面开展案件调查、处理工作。国务院工作督查组派专人参加，全程督查指导调查工作。

涉事省市公安、食药部门也展开紧张的调查，控制案件的上下线人员，约谈疫苗企业。

案件的发酵引发了民众对疫苗的恐慌情绪。国家卫计委公布截止到3月23日，12320卫生热线已经接到1.6万多个群众提问。

在北京朝阳区的一个社区医院，往日需要预约、排队接种疫苗的保健门诊，这段时间十分冷清。“我们这里的疫苗都是从疾控中心进的，没有问题。”一位工作人员不断地向前来咨询的人重复这句话。

山东非法疫苗案也引起了世界卫生组织的高度关注，连续发三条通告回应疫苗事件的相关问题，并于3月29日举行了新闻发布会。世界卫生组织扩大免疫规划组组长兰斯表示，不正确储存或过期的疫苗几乎不会引起毒性反应。风险在于，儿童将缺乏疫苗针对疾病的预防能力，可能在未来感染疾病，对其造成伤害。他指出，改善中国自费疫苗的管理、监测和监督将有力保障所有疫苗的安全和效力。

“挂靠”潜规则

根据警方调查，庞某、孙某等人在未获取药品经营及疫苗经营许可的情况下先后从陕西、重庆、吉林等20个省份的医药公司或疫苗贩子处大量购入人用疫苗，存放于济南一无任何冷藏条件仓库内，通过快递将疫苗药品加价贩卖至多个省份的疾控中心、基层防保站等医疗机构。

“说庞氏没有资质是对的，她是个业务员，国家没有给疫苗公司业务员发过资质。她开的发票都是疫苗批发公司的，经营也算是疫苗批发公司的行为。”陈涛安说。

据他了解，像庞氏母女这样的疫苗贩子能拿出一把资质，要哪家拿出哪家的来，只要卖得好卖得快，很多疫苗批发企业都会授意她去卖疫苗，所以她手里有一把批发企业的资质，但是自己没有批发资质。

这在行业内被称为“挂靠”。陈涛安透露，庞氏母女只是个案，“挂靠”现象在行业内普遍存在，是行业的“潜规则”。

疫苗批发企业可以拿出资质，让任何一个人变成他的业务员，这些挂靠的“业务员”卖出的疫苗可以做到手续齐全，甚至基层的疾控机构都没有办法判断疫苗是个人还是企业卖的。“我们识别不了，所以现在一些基层疾控机构跟庞氏有买卖，很可能是蒙冤的。”陈涛安说。

根据《疫苗流通和预防接种管理条例》（以下简称《条例》），药品批发企业申请从事疫苗经营活动的，应当具备保证疫苗质量的冷藏设施、设备和冷藏运输工具。挂靠的“业务员”借用了批发企业的资质、证明文件，却不会用企业的冷链，因为那成本太高。庞氏母女订购的疫苗没有放在企业的冷库里，而是储存在济南一个倒闭的毛巾厂改造而成的仓库里，没有冷藏条件，他们将疫苗像普通货物一样通过快递发送到全国各地。

二类疫苗生意

陈涛安在山东非法疫苗系列案件中看到了山西疫苗事件的影子，“疾控中心把自己科室包给了私营公司，两个牌子一套人马。”

据他了解，河北省卫防生物制品供应中心是这次案件中涉嫌虚构疫苗销售渠道药品批发企业之一，同时又是河北疾控中心的一个科室。公司原法定代表人赵保刚也是河北疾控中心生物制品供应管理所负责人。

这与当年山西事件中的北京华卫时代公司的做法如出一辙。2006年起在山西推出“标签疫苗”的北京华卫时代公司董事长田建国同时也是山西省疾控预防控制中心生物配送中心主任。

另外，经媒体记者核实，这次疫苗案的陕西上线之一党翔，其身份为西安市疾控中心生物制品科原科长，并参股一家疫苗批发企业。

让这些疾控机构铤而走险的正是二类疫苗的逐利空间。根据条例，一类疫苗全部由接种单位上报接种计划，国家统一免费分配发放。需自费接种的二类疫苗，可由具有相关资质的疫苗经营企业向疾控机构或接种单位直接提供。在流通过程中，二类疫苗还可以层层加价，零售价格远高于批发价格，盈利空间非常大。

“疾控中心有一种天然的冲动，想压低疫苗进货价格，节省成本。”中国人民大学公共管理学院副教授刘鹏说。他在调查中发现，疾控部门宣传二类疫苗的过程中，有时候存在着违规的情况，在没有同意的情况就去接种，也是为了扩大二类疫苗的销售。根源在于接种行为已经成为商业行为。

一位地方卫生院的工作人员透露，基层预防接种单位从各种渠道低价购进疫苗的情况普遍存在。而二类疫苗的接种是基层预防接种单位弥补经费和工资的措施之一。

一旦出现临期疫苗，疾控中心或者接种点不愿意销毁，“都是低价处理，谁也不想坏在自己手上，更何况，又有需要低价疫苗的地方，就给这些窜货的个人带来了空间。”一位地方食药监体系人员向媒体表示。

中国疾控中心主任王宇近期撰文指出，很多疾控机构，包括发达省份，薪酬没有得到政府全额保障，缺口需要靠疾控单位的创收、有偿服务来弥补。

刘鹏认为，如果疾控机构的商业化倾向得不到纠正，即便上游和中游部门再监管严厉，始终有为了利润从事非法行为。上面监管一旦有缺失，情况就会非常严重。

抓住冷链不放松

这次山东疫苗案中，上海、浙江没有问题疫苗流入，主要在于这两地对于二类仍然采用了《条例》实施前的管理模式，由疾控中心统购统销。

一时间，不少人呼吁让疫苗管理回到疫苗制度改革前。经历过这场改革的陈涛安对此比较冷静。“统购统销产生以后又成了定采定销，定采定销以后，企业之间没有竞争，中国疫苗质量提高不了、发展不了。所以我认为，抓住冷链不放松，放市场让他卖，如此，市场会更好。”

据他了解，疾控中心省、市、县、乡各冷链系统非常强，但现在只跑一类疫苗，处于半闲置状态。他认为，如果让疾控中心成为二类疫苗的快递，二类疫苗的批发商做生意，把单子往疾控中心投，疾控中心按时按点送到位置，这样既不出事，还能够压缩市场的水分。

刘鹏提出要统一疫苗的进货渠道。二类疫苗可以仿照现在的招标体制，在省一级或者在一个层级的地方，推出一系列比较符合规范的购买名单，要求地方疾控中心必须从规范的名录当中去进货。

另外，他建议要实行疫苗接种零加价，上游和中游的批发企业或者生产企业有一些牟利行为，但疾控部门作为全额管理的事业单位，而且是国家法定预防接种的部门，不能有牟利动机。“在财政尽量许可的情况下，希望能够把一部分风险比较高的、可能出问题的二类疫苗尽早纳入一类疫苗。当然这需要测算过程，包括各地财力的负担能力。”