全国社保基金将迎“扛鼎大法”

郑旭

《全国社会保障基金条例》的施行将有望重塑民众对于社会保险的信心，因为有了全国社会保障基金兜底，民众的养老金或者其他社会保险资金便有了保障。

国务院总理李克强日前签署第667号国务院令，公布《全国社会保障基金条例》（下称《条例》），将于今年5月1日起施行。这是全国社会保障基金自2000年设立以来，首次以国务院条例级别明确其性质、定位、投资运营、监督、法律责任等。

《民生周刊》记者在采访中了解到，在此之前被誉为是民众“保命钱”储备金的全国社会保障基金，在法律监管上一直沿用2001年起施行的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》（下称《暂行办法》），虽然它是通过行政授权的方式来确定社保基金理事会负责管理运营，但并没有对其法律地位进行界定和明确，使之成为社保基金管理上的一大缺憾。

受访专家称，迟来的《条例》是一部弥补缺憾的“扛鼎大法”，这意味着社保基金投资相关条例的立法层次和权威性得到提高，社会各界关注的社保基金资金来源、投资范围、监督管理等问题将得到进一步落实。同时，《条例》的施行事实上是从国家最高行政机关意志出发规范全国社会保障基金管理运营，有利于进一步提升民众对社保信心度，有利于基金筹集和使用方案上的审慎性，有利于投资运作的稳健性，也会更加有利于实现资金保值增值。

重塑参保人信心

需要提及的是，记者在采访中发现，或因全国社会保障基金被简称为“社会保障基金”，因此有不少普通民众会将其与“社会保险基金”混淆。两者虽然只有一字之差，但却有着本质区别。

《条例》明确，全国社会保障基金是由全国社会保障基金理事会负责管理运营的国家社会保障储备基金，用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂。

与之不同的是，“社会保险基金”是为了保障保险对象的社会保险待遇，按照国家法律、法规，由缴费单位和缴费个人分别按缴费基数的一定比例缴纳以及通过其他合法方式筹集的专项资金，用于民众养老、医疗、工伤、失业、生育等各项社会保险待遇的当期发放，系民众的“保命钱”。

虽说区别明显，但两者又密不可分。

有评论指出，对于“社会保险基金”而言，“社会保障基金”一直以来都扮演着保障者、护航者的角色，当“社会保险基金”未来遭遇支出压力时，“社会保障基金”就能进行及时输血。

尽管并未出现上述这种支出压力，但在养老、医疗等社会保险待遇尚未全国一盘棋的局面下，民众对现行的社会保险制度信心开始下降，担心以后是否有社会保险待遇的持续保障。以2013年为例，曾有报道披露称，当年全国有接近3800万人中断缴社保。

今年两会期间，国务院总理李克强在人民大会堂三楼金色大厅会见中外记者并回答提问时曾做过一个安民告示，“从全面长期来看，中国政府对中国公民保证养老金发放是没有问题的。我们去年养老保险收支节余3400多亿元，累计节余34000多亿元，我们还有全国的社会保障基金储备16000亿元没有动，同时还能够划拨国有资产来充实养老基金。所以可以肯定地说，老有所养不会、也绝不能是一句空话。”

来自官方的数据显示，截至去年年底，全国社会保障基金已由设立之初的200亿元发展到接近1.6万亿元，累计投资收益额为7133.34亿元，年均收益率为8.82%，超同期年均通货膨胀率6.47个百分点。

有关观点据此判断，《条例》施行后将有望重塑民众对于社会保险的信心，因为有社会保障基金兜底，民众的养老金或者其他社会保险资金便有了保障。

审慎稳健为第一原则

正如开篇所述，作为全国社会保障基金的监管文件，2001年起施行的《暂行办法》沿袭使用了16年，但据记者了解，早在2010年《社会保险法》实施之后，全国社会保障基金立法工作便已经提上了政府的议事日程。究其原因，有受访者表示，“随着基金规模的扩大，投资风险也在逐步增加。”

有文献载明，2012年8月，全国社保基金理事会、财政部、人社部根据《社会保险法》的有关规定，起草了《全国社会保障基金条例（草案送审稿）》，报请国务院审议，并于2014年11月向社会公开征求意见。在此前后，国务院法制办征求了27个中央单位和31个省级人民政府的意见。

今年2月3日，国务院常务会议通过了《全国社会保障基金条例（草案）》。李克强总理在当天的会议上表示，全国社保基金现在稳定运行，将来就是“压舱石”，保证公众对未来有一个良好的预期。他强调：“条例出来，基金该干什么干什么，越雷池一步都不行！”

通读《条例》全文后不难发现，按照审慎稳健、公开透明的先后原则，《条例》规定了基金管理运营的多项风险防控措施：全国社会保障基金理事会应当按照国务院批准的比例在境内外市场投资运营基金，合理配置经国务院批准的固定收益类、股票类和未上市股权类等资产；要制定风险管理和内部控制办法；制定基金的资产配置计划、确定重大投资项目，应当进行风险评估并集体讨论决定。

《条例》还明确，国务院财政部门、国务院社会保险行政部门按照各自职责对基金的收支、管理和投资运营情况实施监督，发现存在问题的，依法处理；不属于本部门职责范围的，依法移送有关部门处理。

不仅如此，根据《条例》要求，审计署每年对基金进行审计，审计结果向社会公布。全国社会保障基金理事会通过公开招标选聘会计师事务所对基金进行审计，每年向社会公布基金的收支、管理和投资运营情况。

国有资本划转地方已探路

钱从哪里来？这是继“保命钱”准备金运营监管问题之后，又一个让民众普遍关心和关注的问题。《条例》明确，全国社会保障基金由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和以国务院批准的其他方式筹集的资金构成。

而根据相关数据统计显示，截至2011年底（以2007年实施国有资本金预算制度为起点），有2135.13亿元国有股权转让收入划归全国社保基金，占全部社保基金财政性投入的43.4%。因此“国有资本划转”在3月28日《条例》公布之后，立即成为备受业内热议的焦点议题。

记者了解到，社会保障基金分为全国社会保障基金和地方社会保障基金，二者分属于两个层级，地方社会保障基金主要由地方财政承担财政责任，全国社会保障基金主要由中央财政承担责任。

作为政策风向标，“划转部分国有资本充实社会保障基金”于十八届三中全会提出后，有部分省级政府已经在国资划转的资金来源上进行探路。这其中，山东省划转非上市公司股权的做法，在业内人士看来对于全国社会保障基金有一定的参考价值。

2015年，山东省率先出台了《省属企业国有资本划转充实社会保障基金方案》，欲将省管18户企业中的国有资本按照一次划转、分步到位、逐户完善的原则，按一定比例划入省社保基金理事会中。

根据公开消息，截至目前，山东省国资委已经正式启动部分国有资本划转工作，分两次将省国资委履行出资人职责的18户企业30%的国有资本金180.65亿元划转至省社保基金理事会，随后省国资委和省社保基金理事会分别持有企业70%和30%的国有资本。

由此，山东省国资委监管的18户企业改建成为股权多元化的公司制企业，按照《公司法》要求建立股东会、董事会和监事会，由省国资委和省社保基金理事会按持有产权分别行使股东职权、履行股东义务。

分析指出，在地方层面的积极探路下，下一步的国有资本划转全国社会保障基金或将向更加多元化的路径转变。

有据权威消息源透露，由国资委、财政部、人社部、证监会等多部门组成的专题工作组正在就国有资本划转全国社会保障基金展开研究工作，进一步的划转方案将择机出台。

储备金补充养老时机未定

尽管迟来的《条例》被视为一部弥补先前全国社会保障基金制度缺憾的“扛鼎大法”，但也有专家指出仍有不完美之处，只不过这种不完美，是“对于部分关键内容进行了巧妙的政策‘留白”。

作为社科院世界社保研究中心的副秘书长，齐传钧在受访时就指出，按照《条例》规定，全国社会保障基金是国家社会保障储备基金，用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂。但这一规则仍存在政策缺口，需要出台细则配套实施。

在他看来，所谓“人口老龄化高峰时期”到底如何量化；当养老保险基金面临何种情况时可以启动、使用全国社会保障基金；全国社会保障基金可以用作补充、调剂的规模、频率等具体规则都未进行详细规定。

可以预见的是《条例》施行后，基金如一枚“雪球”一样会越滚越大，但究竟大到什么程度，《条例》并未指出。因此，在齐传钧看来，《条例》中，“国家将根据人口老龄化趋势和经济社会发展状况，确定和调整全国社会保障基金规模”的表述让其颇感意外。

他认为这项关乎社会保障基金池子容量的重要规定相对简单，内容相对模糊，可见对于这项重要指标仍需进一步讨论，确定包括调整依据、幅度、来源等细节内容。

值得一提的是，包括齐传钧在内有多位受访者点评认为，《条例》中，“经国务院批准，全国社会保障基金理事会可以接受省级人民政府的委托管理运营社会保险基金；受托管理运营社会保险基金，按照国务院有关社会保险基金投资管理的规定执行。”是对国务院正式于去年印发的《基本养老保险投资管理办法》的制度延伸，也是对其中争议较大的受托人问题首次进行了明确。

据记者了解，目前，各地养老保险基金投资的委托人是各级省政府，悬而未决的是受托人到底花落谁家。

“如果受托人不确定，原定今年内计划开展的养老金入市投资就难实现，而根据《条例》各省份可以把结余养老基金委托给全国社保基金理事会。”齐传钧认为，关于受托人的规定，《条例》用了“可以”而非“唯一”，这意味着，未来受托人还有增加的可能。