破解城镇化土地和资金瓶颈

王全宝

是否有用地指标是推进小城镇建设成功与否的关键。为此，我们首先编制土地复耕规划。在规划和建设好新的小城镇的同时，能否确保把宅基地整理出来，实现耕地总量不减，质量不降，动态平衡，是宅基地换房办法成败的关键

3月5日，李克强总理在政府工作报告中指出，缩小城乡区域差距，既是调整经济结构的重点，也是释放发展潜力的关键，要深入推进以人为核心的新型城镇化。

全国人大代表、天津市副市长李树起在接受《中国新闻周刊》专访时认为，推进新型城镇化建设，首先要做好“人”的文章、推进产城融合、强化服务管理等工作。

以宅基地换房

突破资金与土地双重约束

中国新闻周刊：天津是较早推行新型城镇化的城市之一，也积累了丰富的经验，请你介绍一下，当时天津推行新型城镇化都面临哪些问题？

李树起：当时存在的主要问题有，小城镇和村庄规模普遍偏小，村庄人均建设用地大，人口密度低，用地不集约，土地利用率不高;各种设施水平低，公共服务设施和基础设施不完善;污水垃圾随处排放与堆放现象普遍，影响投资环境和可持续发展;土地价值难以体现，小城镇建设资金匮乏。

 李树起。

面对这样的局面，如何加快城市周边农村的城镇化步伐，破解农村城镇化中的土地和资金两大瓶颈，满足广大农民向往城市生活的愿望，同时，实现工业化和城镇化的相互促进和相互协调发展，成为摆在天津面前的一个重要问题。

针对上述存在问题，天津市委、市政府高度重视，特别是从2005年开始，全面贯彻落实党中央、国务院关于新型城镇化的决策和部署，在（黄）兴国书记的亲自谋划、亲自指挥和部署下，按照科学发展观的要求，坚持从农民的根本利益出发，在全面制定城乡规划和不减少耕地的基础上，结合天津自身特点，顶层设计破解了土地和资金瓶颈问题。陆续开展了以宅基地换房、农村三区联动建设、农村“三改一化”和农村金融改革等四个阶段性工作，推行了一系列以人为核心的新型城镇化建设，探索了一条大城市周边农村城镇化的新路子，城镇化发展速度明显加快，目前形成了具有天津特色的统筹城乡发展路子。可概括为“一个思路化解城乡二元结构，实施三区建设保障‘四金农民”。具体是：一个思路“宅基地换房”，化解城乡二元结构，统筹示范工业园区、农业产业园区和农民居住社区“三区”联动，培养拥有股金、薪金、租金、保障金的“四金”农民。

中国新闻周刊：那么，天津通过何种路径解决小城镇建设的难题？

李树起：路径就是采取以宅基地换房的办法。以宅基地换房突破了资金与土地双重约束。

所谓通过宅基地换房具体内容是在国家现行政策框架内，坚持承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民自愿的原则，高水平规划、设计和建设有特色、适于产业聚集的生态宜居新型小城镇。按照规定的置换标准，农民以宅基地换取小城镇的住宅，迁入小城镇居住。农民原有宅基地统一组织复耕，实现耕地占补平衡。在规划建设的新型小城镇，除了规划农民还迁住宅小区外，还要规划可供市场开发出让的土地，通过土地出让获得收入平衡小城镇的建设资金。

中国新闻周刊：通过宅基地换房的关键，是如何调整出项目所需建设用地周转指标，用地指标这个问题是如何解决的？

李树起：是否有用地指标是推进小城镇建设成功与否的关键。为此，我们首先编制土地复耕规划。在规划和建设好新的小城镇的同时，能否确保把宅基地整理出来，实现耕地总量不减，质量不降，动态平衡，是宅基地换房办法成败的关键。

因此，要求各试点区县要认真编制土地整理复耕规划，严格落实责任主体，明确土地整理复耕的期限和验收标准。凡不能按期实施土地复耕、偿还土地周转指标的，不允许再开工新的示范镇村项目，不再安排建设用地指标。

项目所需建设用地周转指标，由市国土房管局负责向国土资源部衔接落实，以原村庄宅基地整理复耕后的土地予以抵还。

底线是不能牺牲农民的利益求发展

中国新闻周刊：用地指标来之不易，在建设过程中，天津是如何集约节约利用土地的呢？

李树起：可以说土地是农民生存的基础，土地问题也是新型城镇化的核心问题，更是决定城镇化成败的关键。所以，新型城镇化应将集约节约利用土地放在首位，应做到土地城镇化与人口城镇化的相互统一，将提高产城融合和人口集聚作为新型城镇化的首要条件。

坚决杜绝一些城市脱离实际建设大马路、大广场，特别是一些地区开发区、产业园区和新城新区数量过多、面积过大的现象。要切实保护失地农民利益，保持耕地不减质量不降。坚持城镇空间分布与资源环境承载能力相适应。城镇规模与资源环境承载能力相适应，生态宜居才成为可能。

在建设上要坚持经济发展和产业布局紧密衔接，宜大则大、宜小则小，统筹大与小、镇与村，协调推进新城、中心镇、一般镇规划建设。特别是水、气、电、路等基础设施，这些新型城镇化质量的“硬指标”必须高标准完成。按照集聚、智能、绿色、低碳原则，高起点规划、高标准建设、高效能管理，加强低碳节能降耗技术开发应用，推广绿色建筑，发展绿色交通，构建绿色生产方式，倡导绿色生活方式和消费模式，建设资源节约型、环境友好型新城镇。

中国新闻周刊：近些年，在推进新型城镇化过程中，一些地方政府工作出现了偏差，甚至出现了违反中央政策以及侵害农民利益的现象。天津如何避免此类事件发生？

李树起：我认为，推进新型城镇化建设要依法依规进行，要依法行政。为此以宅基地换房建设示范小城镇制定了基本原则：一是承包责任制不变，就是在国家确定的家庭联产承包责任制这项基本制度不能改变;二是可耕种土地不减，就是不能踩18亿亩的耕地红线，只使用农村存量建设用地;三是尊重农民自愿，就是农民不同意、不高兴、不满意的事情坚决不做，为把好事办好，我们确定了95%拥护，5%不反对的硬性指标，未达到的镇不能申请试点;四是以宅基地换房，农民不花钱，就是通过土地置换的办法解决建设的资金问题。

在推进新型城镇化建设之初，我们就划定了底线，不能以牺牲农民的利益求发展。具体来说：一是尊重农民意愿。小城镇建设工作是否能搞好，关键的一个问题是能不能尊重农民意愿，充分调动广大农民的积极性。在试点工作中，我们贯穿了两个自愿的原则：首先是换房，农民自己要申请，要自愿;其次是要自愿整理好自己的宅基地，事先要有法律手续，农民要签协议。区县政府对这个问题都有规范性的办法，区县人大常委会也做出决定，依法办事。

二是维护群众权益。农民是小城镇建设的主体。在试点工作中，区县政府主动为群众谋长远、算大账，除了满足群众住房改善、养老保障落实等基本需求外，还考虑到群众住楼后的长久生计、生活开销增大以及教育卫生和交通等问题。在制定规划中，我们要坚持教育、卫生、商业服务实行综合配套，在还迁房安置中留出一定面积的经营用房，解决日常开支和维持长久生计问题。同时，在镇村规划中预留部分城镇工业用地，解决群众就业，增加工资性收入，满足公共支出的财政需求，让群众在宅基地换房过程中，真正成为最大的受益者。

三是不增加农民负担。从农村的实际出发，农民按标准置换的住房不花钱，用土地出让的收益进行抵补;农民入住小区物业费采用补贴方式逐步过渡，资金来源于市区财政税收返还和集体经济组织收入和积累。通过探索安装太阳能、秸秆气化等途径提供清洁、廉价能源，降低日常生活开支;新建住宅区内商业公建设施一部分不出售，以出租收益回补群众。

有就业、有财政收入，才能留得住人

中国新闻周刊：在新型城镇化建设中，有些地方由于产业基础薄弱、人才资源少，创业、创新能力不足等原因，对人口的聚集能力有限，城镇化的结果可能是建了城，留不住人。你认为该如何解决这一问题？

李树起：城镇化不是简单地迁村并点，盖一批房子让农民居住，必须有经济活动，有就业、有财政收入，才能留得住人，才能可持续。我们的做法是利用宅基地换房节约出来的土地指标和复垦出的土地，建设示范工业园区和农业产业园区，并给予出让金返还、税收优惠等政策支持，使农民居住社区、示范工业园区、农业产业园区“三区”联动发展，促进农业增效、农民增收、农村增实力，实现了农民安居乐业有保障。31个区县示范工业园区，总规划面积超过了400平方公里，目前，已累计完成基础设施建设面积200平方公里，累计投入建设资金382亿元，共有注册企业1.29万家。累计签约项目3224个，计划总投资1.1万亿元。去年累计完成工业总产值4294亿元，带动50万农民就近就地就业。21个农业产业园区、100个现代畜牧业示范园区和55个优势水产品养殖示范园区，带动45万农民就地就近就业。

对于产业基础相对薄弱和人口聚集能力有限的城镇，我们主要采取了以下措施：一是制定科学合理的产业发展目标和规划，并给予一定的政策优惠支持，有计划、有重点、有秩序地推进，促进城镇可持续健康发展。二是对城镇基础设施加大财政投入力度，完善文化、教育、医疗卫生等公共服务设施建设，强化综合功能，增强城镇服务能力，提升服务水平。三是引导社会资本参与小城镇建设和开发，鼓励好的教育医疗单位到小城镇设分支机构，带动城镇发展。

中国新闻周刊：推进新型城镇化建设，如何防止“摊大饼”“大城市病”现象的出现？

李树起：根据我市发展经验来看，一是要规划先行。立足天津实际，我们编制了“双城双港、相向拓展、一轴两带、南北生态”的空间发展战略规划，并依据该规划，确定了“城市主中心和副中心、郊区县11个新城、100个一般镇和500个村”组成的四级城镇布局。二是要合理控制城市规模。依据环境容量和城市综合承载能力，科学划定城市开发边界，控制城市开发强度，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升转变。三是要高水平建设小城镇。高标准推进小城镇和农村基础设施、公共服务设施建设，不断增强综合承载力、集聚力和辐射力，解决好就业、住房、教育、医疗、养老等现实问题，努力打造集约紧凑、绿色低碳、和谐宜居、富有特色的现代化城镇，让居民安心工作生活在当地，缓解天津中心城区压力。四是要创新城镇发展。我们着力打造城镇产业平台、生活空间和发展空间，稳步推进农业转移人口市民化，农村土地制度、集体产权制度、农业经营体系、金融创新等相关领域改革，激活城镇发展活力。