我国收费公路管理状况分析

戚龙琦

摘要：在当前社会公众对收费公路收费等事情提出了诸多不同看法的背景下，现主要对我国收费公路管理现状进行审视，总结存在的突出问题，并对其主要成因进行剖析，为正确处理和改进管理提供了可靠的依据。

关键词：收费公路管理；状况；远行机制

中图分类号：F294.3 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2016）01-0127-01

The Analysis of Toll Roads Management Situation in China

Qi Long qi

（Hubei Three Gorges Polytechnic， Yichang 443000， Hubei， China）

Abstract： When the public have presented against the background of many different views on some things to charge for toll roads in the current， this thesis on the management of toll roads in China conducted a status review， summarized the remarkable issues， and its main cause were analyzed for the correct handling of and improve the management of a reliable basis.

Key words： Toll roads management；Situation；Operation mechanism

我国现行的收费公路管理体制是按照计划经济的要求，在“统一领导、分级管理”为原则的基础上建立起来的，地方掌控公路建设、管理、养护、收费、经营和使用等事权。

一、我国收费公路管理现状审视

《中华人民共和国公路法》及国家为加快公路建设步伐做出的“贷款修路、收费还贷”重要决策，给出了原则框架。而《中华人民共和国公路管理条例》《中华人民共和国公路管理条例实施细则》及《收费公路管理条例》则为之提供了依据和保障。国家继续推进成品油价税费改革，18个省市取消了政府还贷二级公路收费，撤销收费站1 892个，涉及9.4万公里。

二、我国收费公路管理存在的问题及成因剖析

（一）我国收费公路管理存在的主要问题

收费公路的快速发展，对促进国民经济和社会发展起到了重要作用，同时也是我国公路建设与管理的成功实践，但是在管理中也存在不少问题。

1.管理法制不健全

现行相关法律法规严重滞后于公路发展的要求，既没有明确统一管理的法律主体，又没有对征费行为赋予具体的法律权限，各地收费机构只能根据实际情况各自应对。此外，针对组织内部管理缺乏收费公路重大事项报告制度、信息反馈制度和快速反应制度等。

2.管理职能不清晰

收费公路管理职能包括收费公路的行政管理职能和经营管理职能。两者因相互交融而难以协调。

行政管理职能方面主要表现为：收费站点审批管理有所失控，收费站点过多、过密；公路收费权转让存在越权审批转让的问题；收费公路规模控制不力，存在到期不撤，擅自延长收费期限，甚至道路间转移支付现象；收费管理、核算、使用等监管力度不够。

经营管理职能方面主要表现在：运营成本居高不下、税费负担过重；利息成本较高，债务负担较重；公路“收费权”质押贷款存在一定的金融风险。

3.管理机构不合理

管理主体多元化，机构重叠。我国不少省（区）在公路管理局以外，又平行设置了高速公路管理局或高等级公路管理局、路政管理局、征费稽查局，有的还成立收费公路管理局等，形成了多头管理的管理模式。

机构臃肿，养护经费被大量挤占。据统计，全国每年小修保养经费中人工费和其他费用的支出约占60%。职工出工不出力或有工不出的现象较为普遍，生产效率低下。

此外，机构名称不规范。地、市以下公路管理机构的名称则比较混乱，有叫做公路管理局或分局的，有叫做公路总段的，还有叫做公路管理处的。

4.运行机制不科学

我国收费公路的经营者大多为相对独立的经营单位，与交通行政主管机关和公路管理机构没有行政隶属关系。企业产权边界模糊，资产没有明确的界区。企业不存在破产风险，勿需硬化预算约束，超支或亏损均由国家补偿。其监督、约束等机制不健全。

收费公路管理的决策机制方面，缺乏基本的主体意识和主体品格。其组织行为的目标，主要是简单地执行国家下达的计划指标，无法自主地按照经济法则选择自己的行为。

收费公路管理的发展机制具有萎缩性。企业很少考虑通过自我积累实现企业的良性发展。同时，企业不是投资主体，企业领导人由上级任命，市场发育不全，企业的发展和创新得不到应有的激发，适应性较弱，甚至存在一种反发展和反创新倾向。

5.管理方式不先进

我国收费公路管理的具体方法有按车型收费、计重收费、月票收费等，大部分收费依然是全人工或半人工收费，相对于国外收费公路管理方式还比较传统、陈旧。

6.管理人员素质不高

收费公路管理人员队伍的素质与当今社会发展及交通事业发展的要求还有一定距离，主要表现在以下几个方面：一是基层收费机构人员多为中专及以下文化程度；二是收费人员的来源渠道多种多样，社会背景千差万别；三是现在收费人员有相当部分是聘用上岗的，应聘人员只把收费工作当成权宜之计，一旦有更好的职位立即跳槽，因此不会加强这方面的素质培养和锻炼。

（二）我国收费公路管理问题的主要成因

收费公路管理直接影响着公路投资经营者的利益，进而影响着公路的再投资建设与发展，也直接关系到收费公路的存在或撤销。现就管理问题的几个主要成因进行阐述。

1.国家及区域经济发展状况的因素

公路的发展与国民经济的发展息息相关。经济形势的好坏将导致物流的水平与频率，客、货运需求的增减，进而客货运输车流量会发生起伏，相应影响到通行费收入的增减，且管理人员工作量随之变化。这就使得管理具有动态性和不确定性。

2.区域经济、消费结构布局的因素

公路一般连接着重要城市、经济重镇、原材料产地或旅游区。公路沿线地区经济、消费结构布局是影响公路车流结构和数量的重要因素。

3.地方政府职能部门的因素

地方政府职能部门的影响，一是政府明文规定的政策性免征车辆；二是政府和权力机构部分工作人员特权思想严重，部分人员拒缴、抗缴通行费；三是地方政府在考虑地方整体经济和社会效益的同时，对一些特别车辆从政策上做出了给予免费的规定，而一些个人或团体往往利用这些政策规定为己或他人谋私利、钻漏洞，导致不良社会风气的产生。

4.收费方式及管理体制的因素

目前我国除高速公路实现联网收费方式外的大部分公路采用人工或半自动收费方式，与先进的计算机收费方式相比较难以控制和监督，使得冲卡车辆、人情车辆增加。加之各省的公路管理机构一般多为事业单位或事业单位企业管理形式，在查处收费人员贪污作弊后的处理上增加了一定的难度，因而造成通行费内逃、外逃和内漏等状况。

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[责任编辑：纪姿含]