试论我国检察官办案责任制

章佳明?沈小平?章桂龙

【摘 要】 本文在阐述检察官办案责任制相关理论、域外借鉴的基础上，从办案主体的责任界限、倒查追责的行为范围、监督机制三个方面，论述了我国检察官办案责任制的模式构建。并分析了检察官“不决定权”行使之后的办案责任分配问题。

【关键词】 检察官；办案责任制；问责 ；相关理论；域外借鉴；模式构建

一、引言

宋慈在其所著的《洗冤集录》中曾言：“狱事莫重于大辟，大辟莫重于初情，初情莫重于检验”，而“狱情之失，多起于发端之差，定验之误”。然则我国八十年代以来，“冤案”的一再出现，成为了我国刑事司法领域最可怕的梦魇。滕兴善、杜培武、李久明、孙万刚、佘祥林、赵作海、张氏叔侄等人的名字几乎成为了刑事冤案的代名词。2014年末，东方早报记者根据公开报道做过一个不完全统计：随着呼格吉勒图案的沉案雪冤，整个2014年度，全国共有12起重大冤假错案得到纠正。[1]

虽然当今世界上的任何一个国家和地区都不可能保证有能力杜绝本区域内刑事错案的再发生，但我国依旧亟需直面这样一个问题，那就是对于错案的后续问责，如何做到倒查溯源并终身追究。换句话说，即怎么问责，向谁问责，怎样担责。这是检察官办案责任制所要根治的难症。

二、我国“检察官办案责任制”的相关理论

1、制度之基本内容

主任（办）检察官办案责任制是一套完善的制度体系，主要包括七项内容：一是主任（办）检察官员额配置产生方式；二是办案组的成立方式；三是主任（办）检察官职责及独立性界限；四是检察机关工作人员分类管理方式；五是办案质量责任追究及惩罚机制；六是监督制约机制；七是主任（办）检察官考核及薪酬待遇机制。

2、制度之应然价值

要实现一项新制度的大范围推行或对原有制度进行改良改革，一个必要条件是对这项制度的存在价值进行详实论证，司法改革如此，检察官办案责任制亦当如此。

（1）法律价值。一是符合司法诉讼的运行规律。检察官办案责任制能够更有效地保障司法活动的亲历性与判断性。案件承办检察官通过与案件当事人接触，亲身经历诉讼程序，直接对证据的合法性、真实性、证明性进行审查，运用自己的专业法律知识和法律素养对事实进行判断，对证据进行链接，对法律进行适用。这一过程是司法诉讼活动的“自然规律”，而办案责任制可以保证该条规律的顺畅运行。

二是进一步提升司法专业化水平和案件质量。检察官办案责任制的推行，要求主任（办）检察官对案件直接做出决定，对整个办案组负责，并且承担相应的责任，对主任（办）检察官的业务专业化水平要求更高。另外，过去“三级审批”办案机制，案件的最终决定由上级领导或检委会做出，属于集体决定，案件质量的责任主体并非承办检察官，在制度上和心理上均不利于巩固承办检察官的责任心，最终也在一定程度上因责任心的懈怠而影响到案件质量。与“三级审批”相较，检察官办案责任制推行以后，要求检察官对案件直接做出决定，并由于承办案件的主任（办）检察官根据自己的调查和判断做出决定，既保证了案件办理的连续性，也以制度制约和心理压力的方式强化了检察官的办案责任心，极大地有利于从案件办理的全部环节上把控案件质量。

（2） 社会价值。加强司法责任制针对的是我国司法的固有弊端，有很强的现实意义。我国司法活动长期存在的一个弊端就是以内部报告代替司法亲历，以行政决策代替司法审判。而且还存在倚重内部行政性汇报拍板、未审先定的问题。这些弊端违背了司法活动的亲历性、判断性与司法官独立裁判的要求，审理者不裁判，裁判者不负责的问题十分突出。建立司法责任制，才能从根本上克服这种弊端，从而提高司法质量，建立司法公信力。[2]

从而达到公平正义彰显于每一个司法案件中，达到法律效果和社会效果的统一。

（3）政治价值。2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，明确了“完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责”。这其实是将“办案责任制”归为了“依法治国”中的一个重要组成部分，而依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安的全局。

3、域外模式对我国的辩证借鉴

（1）重点明确主任（办）检察官的办案主体地位。法国和德国的检察官，除了依法承办案件，完全不用去为办案以外的开会、公务接待等问题耗费精力，我国正在改革的检察人员分类管理其目的也是将检察官跳出普通公务员的序列，实行更为严格的培训、准入、任免、晋升和薪酬制度，不再与行政职级挂钩，确保检察官办案不受职务等级影响，成为单纯的办案主体。

（2）强化主任（办）检察官的独立办案职权范围。大陆法系和英美法系的国家及地区，虽然赋予检察官的职权各不相同，但共同点在于都赋予了检察官一定的独立办案权，且检察长和部门负责人不得随意干预，检察官在其职权范围，有权拒绝检察长的不当干预。例如在德国和我国台湾地区，设置了主任检察官制度，主任检察官在办理案件中，享有较大的职权，虽然检察长按照检察一体原则，对主任检察官可以进行监督和制约，而且还享有职务收取和移转权，但其监督和制约以及职务收取和移转权，都必须采取书面的形式，且要受到较大的限制。同时，主任检察官对检察长的不当干预还享有拒绝执行命令的权力。这一责任机制对于我国实践主任检察官办案责任制具有重要参考价值。[3]

（3）构建和完善检察官办案责任制立法体系。德国、日本、美国等国家及地区均在立法上给予了检察官明确的法律地位和职责权限，肯定了检察官办案责任制的合法形式。但目前，我国在宪法和人民检察院组织法中仅对检察权的独立性作了规定，但对检察权的真正行使个体---检察官在刑事司法活动中的法律地位和办案独立性权限尚未提及。我国检察官办案责任制改革需要立法上的保障，这种保障不仅仅是简单地移植他国或地区的立法经验进行体系构建，而是结合我国的实际，不断完善办案责任制的立法体系。

（4）主任（办）检察官实现权、责、利三统一。权力的大小需要与相应的责任大小相匹配，而责任的大小往往又与所获薪酬福利相挂钩。以德国为例。检察官的选任制度非常严格，要经过两级司法考试，且有笔试和口试。接受完全的司法教育后，通过一级司法考试，再经过3至5年的实习期，通过二级司法考试，这时仅仅称为“司法专家”，要成为一名检察官，还要参加岗位竟争，录用后即被任命为检察官，但还需要3年左右的试用期，且至少在3个不同的岗位上工作，但是被录用后，其检察官身份是终身的，并在其职责范围内的法定权力非常大，但所办案件质量的责任追究也是终身，与此同时，检察官的薪水、退休金、医疗保障和社会福利都会得到保障。[4]这种权、责、利的平衡统一，也是我国检察官办案责任制所追求，值得借鉴。

三、我国检察官办案责任制模式构建之探索

对于办案责任制的具体构建，本课题组将其划分为三大块内容：办案主体的责任界限；倒查追责的行为范围；监督机制的建立。

1、办案主体的责任界限

在办案责任制度的规范下，代表检察机关独立行使检察权的办案主体分为主任（办）检察官、检察长以及检委会。

检察长（包括分管副检察长）在开展办理个案时，可以被认为就是一名主任（办）检察官，除此之外，检察长及检委会的职能履行须法律规定，而需要承担的责任界限也只限于行使这些法律规定职能之后果。

结合试点改革并从办案实务角度分析，主任（办）检察官主要对所承办案件中的以下行为的后果承担责任（包括但不限于）：（1）管理办案组及其成员；（2）承办案件过程中的决定、处理事项；（3）对犯罪嫌疑人、被告人的讯问；（4）对证人及其他诉讼参与人的询问；（5）对案件进行现场勘查、实施搜查、查封扣押以及实施鉴定；（6）采纳及采信证据；出庭公诉的责任等。

2、倒查追责的行为范围

办案责任制改革的核心是围绕“案件质量“而开展的，所以办案责任追究的范围一言概之就是“影响案件质量及公平正义原则的行为”。具体来说，是指因故意或过失而导致的违反诉讼程序或司法办案规定或监管职责，且造成严重负面影响的行为。

当然，如果检察人员在依法履职且尽到了谨慎注意义务，依然发生了影响案件质量的不良后果，可以相应免责。

3、监督机制的建立

2015年2月在最高检的文件中提出了建立“检察官惩戒委员会制度”。上海试点则将遴选委员会和惩戒委员会相合并，在法院系统、检察系统之外，成立了上海市法官、检察官遴选（惩戒）委员会。其中专门委员7名，由市委政法委、市委组织部、市纪委、市人大内司委、市公务员局、市高级法院、市检察院等单位的分管领导组成。同时，从资深的法学专家、业务专家、律师代表中择选8名同志，组成专家委员。[5]

根据我国人民代表大会制政体结构的特征，法官、检察官惩戒委员会应当设在人大常委会内务司法委员会内，专门对举报和移送的材料审查立案，并组成专案组进行调查，采用一般行政程序或听证程序形成处理意见，再作为议案由人大或人大常委会作出罢免、免除职务的最终处理决定。[6]这其实是对办案责任制进行外部监督的一项积极探索。

而作为内部监督，横向上，纪检监察部门可以探索人、案联动监督机制，即针对某例个案监督承办一线检察官，或针对一线检察官监督其所承办的系列案件，其中重点督查违法、违规、滥用检察权的行为，并列入考评。另外，纵向上，纪检监察部门对于上下级之间指令的合法性进行监督，杜绝“三级审批”及行政权妨碍检察权独立行使的情况发生。

四、检察官办案责任制改革中的问题探讨

在司法实践中，案件千差万别，有的案件疑难复杂，有的案件争议很大，在对案件无法作出实质性准确把握的情况下，主任（办）检察官办案有无“不决定权”？如有，可否将案件决定权让渡给检察长？同样，检察长有没有“不决定权”？是否还可以让渡到检委会或其他更高级别的议案机构？因为两大法系的很多国家和地区均有合议庭、陪审团以及例如美国九大法官等集体决议机制。此外，有一部分案件的决定，根据最高检的规定，必须由检委会决定，如抗诉等。当出现这种情况时，办案责任该如何分配呢？

另外，假设主任（办）检察官没有“不决定权”，那么迫使主任（办）检察官必须行使自身无把握的决定权，则需对检察官在案件走向超越其预判时的问责进行客观评判，何者是该负之责，何者是不该负之责？

首先，本文认为，将办案责任制绝对独立，没有“不决定权”，那么将间接逼迫承办人作出超越其能力范围的决定，最终只会影响办案的准确性。因此，主任（办）检察官应当有“不决定权”并可以将“决定权”通过法定程序让渡给检察长或检委会。对所承办的案件“不决定”，是权力的另一种形式，但这也是对责的一种无能力履行状态，因而需要在责任制考核上应作负面评价。

其次，主任（办）检察官只对自身职权范围内的案件事实证据及处理决定承担责任，法律规定可以或应当由检察长或检委会决定、处理的涉案事项，根据“谁决定，谁负责”原则担责。当然，如果主任（办）检察官将案件决定权让渡给检察长或检委会，其办案责任也随着决定权的让渡而转移。

再次，当主任（办）检察官的决定被检察长或检委会全部或部分改变时，主任（办）检察官只对未改变的决定负责；如果主任（办）检察官认为被改变的决定不正确，可以提出书面的意见看法，甚至异议，但检察长或检委会依旧要求立即执行决定，那么主任（办）检察官应当执行决定，但责任转移给维持决定的检察长或检委会。

最后，主任（办）检察官如果作出自身无把握的决定权，或拒绝或擅自改变检察长、检委会的最终决定，则办案责任由该主任（办）检察官独自承担。

【注 释】

[1] 东方早报（数字报）.今年已纠正12起重大冤假错案[EB/OL].http：//epaper.dfdaily.com/dfzb/html/wqfbh/2014-12/23/content_951373.htm，2015-5-19.

[2] 龙宗智.加强司法责任制：新一轮司法改革及检察改革的重心[J].人民检察，2014.12.29.

[3] 徐庶民，杨欧.检察官办案责任制的比较法考研[C].山东：主任检察官办案责任制---第十届国家高级检察官论坛论文集，2014.784-785.

[4] 胡淑萍.检察官办案责任制比较研究---以法国、德国检察官办案责任制为视点[C].山东：主任检察官办案责任制---第十届国家高级检察官论坛论文集，2014.795.

[5] 上海政法综治网.上海市法官、检察官遴选（惩戒）委员会召开第一次会议[EB/OL].http：//www.shjcw.gov.cn/node2/zzb/shzfzz2013/tt/u1ai699112.html，2015-11-10.

[6] 马进保.我国建立法官、检察官惩戒机制的可行性研究[J].法律科学（西北政法学院学报），1980.40.37.

【作者简介】

章佳明（1984-）男，浙江平湖人，平湖市人民检察院办公室科员，书记员，研究方向：刑法、民法.

沈小平（1968-）男，浙江嘉善人，平湖市人民检察院检察长，检察员，研究方向：刑法、刑诉法、政务管理.

章桂龙（1964-）男，浙江平湖人，平湖市人民检察院办公室主任，检察员，研究方向：刑法、刑诉法、政务管理.