武陵山区民族聚居区政府跨界协作机制构建

黄玉?闫凯

【摘 要】 武陵山区民族聚居区政府跨界协作是促进当地经济发展与区域经济发展的基础。本文从动力、决策、组织、整合等四个方面分析了该地区政府跨界协作机制的构建。

【关键词】 武陵山区；政府；跨界协作

武陵山区是国家扶贫纲要明确提出的14个集中连片特困地区之一，是新阶段扶贫攻坚的主战场。武陵山区集中了重庆、贵州、湖南、湖北等四省市区域，是我国第一个率先启动区域发展和扶贫攻坚的试点区，跨省交界面积大、少数民族聚集多、贫困人口分布广的连片特困地区。区内总人口达3000多万，总面积为15万多平方公里，有8个市州，80多个区（县），区内聚居着1200多万少数民族，约占总人口的40%，主要有土家族、瑶族、白族、苗族、侗族等30多个少数民族。武陵山区自然资源丰富，矿产资源品种多样，锰、锑、汞、石膏、铝等矿产储量居全国前列。旅游资源丰富，自然景观独特，组合优良，极具开发潜力。但各州市距省区内社会经济发展中心较远，不能完全享有发展的红利，经济发展滞后，技术落后。

武陵山区民族聚居区政府跨界协作是促进当地经济发展与区域经济发展的大势所趋。目前，大多数省际毗邻地区由于地理位置的联系，在自愿、公平、共赢的基础之上建立起政府跨界协作。由于地方政府间不存在指导与被指导的关系，更不存在领导与被领导的关系，因此他们之间的关系比较自由，所以，需要建立政府跨界协作机制，通过政府间的协商制定相关规则约束彼此之间的合作行为，最后达成共赢。本文试图从动力、决策、组织、整合等四个方面分析省际民族聚居区政府跨界协作机制的构建。

一、动力机制

协同发展，是指对两个及两个以上不同个体（地区）进行协调，相互合作达成同一目标，实现共同发展，合作共赢。协调发展理论已经被普遍认为是实现社会可持续发展的前提和基础。在民族聚居区政府跨界协作的过程中，如果协调发展被忽略，就难以实现地区的可持续发展。一个系统如果不能协同发展，互利共生，该系统将是无法长期可持续发展下去。

为了实现武陵山区发展过程中四省市各区县协同发展的目的，克服民族聚居区各地政府协同不足导致的短板效应，武陵山区民族聚居区应努力消除地区发展进程中由于各地方政府为实现自身利益最大化所带来的协同发展的种种阻力，实现武陵山区的同步小康。

目前，武陵山区民族聚居区政府跨界协作动力模式体现为一种省际毗邻地区的弱弱联合开发模式，这主要是由于武陵山区各市县经济发展相对滞后，地方财力不足，生产力水平较低，第一产业所占比重较高，二、三产业相对落后，劳动力素质低下，但矿产及旅游资源十分丰富。

弱弱联合开发模式集中体现为经济滞后、产业趋同地区之间的合作，武陵山区各市县经济发展水平类似，主导产业相近，矿产旅游资源同源，尽管如此，各地政府为追求自身利益最大化，往往倾向于单干，合作意识淡薄，深入层次合作不够。但是由于各省市对武陵山区集中连片特困地区的开发意愿十分强烈，必须要进行联合开发和协同发展。为了解决单个主体发展中面临的资金不足、基础设施滞后、生产力水平和劳动力素质低下等同样的制约因素，弱弱联合各方只有不断加强合作，在优势资源上实现联合开发，达到规模效应和集聚效应。武陵山区各市县应联合申报国家交通基础设施建设项目，联合招商引资，吸引高科技企业落户，联合治理区域环境问题，促进省际民族聚居区共同发展。

二、决策机制

在武陵山区经济协同发展、政府跨界协作的过程中，地方政府的决策贯穿始终，主要体现在宏观、中观和微观这三个方面。政府跨界协作所做的决策应遵循“决策主体在决策过程中相互配合、相互补充、环环相连”的科学决策程序，具体决策内容有合作开发计划、具体合作项目、联合开发方案等三个方面。

宏观决策要在贯彻落实《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020年》精神和国家民委在2012年印发《关于推进武陵山片区创建民族团结进步示范区的实施意见》的基础上，在发展规划、发展目标和合作领域等方面进行总体性的安排和定位。宏观决策应体现以下几个主要原则：首先，要迎合国家区域发展战略，使武陵山区政府跨界协作宏观决策成为国家战略决策的组成部分，进而上升为国家意志；其次，宏观决策应兼顾各方利益，确保武陵山区整个区域实现可持续发展；最后，应找准突破口和切入点，联合攻坚克难，坚持抓主要矛盾和重点突出问题，立足武陵山区优势资源。为了各级政府能够更好地开展联合决策，区域内应建立跨省协调机制。武陵山区四省市政府应建立联席会议制度，在国务院扶贫开发领导小组指导协调下，定期研究解决相关问题，协调推进规划编制和决策制定。四省市片区内各级政府也要建立相应协调机制，开展多层次多方位合作交流，进行决策信息反馈和沟通、方案研讨与论证。

三、组织机制

构建武陵山区民族聚居区政府跨界协作机制，各片区地方政府必须要从整体上建立适应合作需求的组织机制。在构建政府跨界协作组织机制的过程中，要以地方政府高层的准确决策作为基础，要以地方政府职能机构有效管理作前提，要以企业与当地产业精准对接作为切入点。由此构建政府跨界协作宏观决策、中观管理和微观操作三个逐层递进操作层次的组织机制。

在宏观决策层面：可以以国务院扶贫开发领导小组为组长，四省市人民政府为组员，成立“民族聚居区政府跨界协作领导小组”，各小组成员要按照各自职能分工和具体任务，履行指导、协调和监督职能，为政府跨界协作提供组织保障。

在中观管理层面：可以由武陵山区各地方政府行业部门联合成立“民族聚居区政府跨界协作领导小组办公室”，各级行业部门要在上级部门指导下，积极落实政策，抓好项目实施。各部门要加强沟通，相互支持，协调推进。

在微观操作层面上：企业以及各类社会经济组织是政府跨界协作的直接参与者和实施者，应在政府跨界协作宏观决策的指引下，结合自身发展特点和实际需求，谋求武陵山区民族聚居区微观市场主体的同步协同发展。

四、整合机制

构建武陵山区民族聚居区政府跨界协作机制，一方面可以整合武陵山区各片区优势资源，形成规模优势和集聚效应；另一方面可以有效整合和利用区域外资源和条件，构建利用外部资源发展自己的格局。构建政府跨界协作机制，可以联合开发武陵山区优势资源、合力推进基础设施建设、联合申报国家项目、综合治理生态环境，提升武陵山区区域整体竞争力。

1、合作开发区域资源

在武陵山区优势资源的开发上，克服片区各地政府在开发过程中各自为政、盲目开发，区域内部自相竞争，促进各地在资源开发过程中，树立整体联合意识，优化组合各地资源，降低市场交易成本，确保联合一致对外，提高整体竞争力，发挥总体经济效益。

2、合作共建基础设施建设

交通、邮电、供水供电、商业服务、科研与技术服务、园林绿化、环境保护、文化教育、卫生事业等市政公用工程设施和公共生活服务设施等基础设施是国民经济各项事业发展的基础，建立完善的基础设施往往需较长时间和巨额投资且回收期长，因此，武陵山区基础设施建设需要各地政府联合起来共同开发才能有效解决资金紧缺、投资风险大等问题，比如，铜仁凤凰机场为贵州铜仁市和湖南湘西州联合开发建设，其建成后对开发铜仁和湘西两地丰富旅游资源，促进铜仁和湘西两地经济社会发展起到了十分重要的作用。

3、联合申报国家战略扶持项目

武陵山区各地政府应整合资源优势，抱团联合申报国家战略扶持项目，大力争取国家与地方政府的扶贫项目和其他财政支持，发挥联合申报优势，提高项目获批的通过概率，为民族聚居区政府跨界协作提供财力保障。

4、生态环境共治

武陵山区各区县由于行政划分的阻碍，使得交界地带的流域管制、环境治理面临无人管理或叠加管理的局面。“公有地悲剧”时时上演，比如地处黔、湘、渝边区结合部的贵州松桃、湖南花垣、重庆秀山三县是我国锰储量最为集中的地区，该区域内几十家电解锰厂带来的严重污染，一直得不到有效解决。在国家确定“联合行动，共同治理”的方针下，三县明确了各自的职责，通过联合治理，建立了治理锰污染的联动机制。因此，武陵山区各地政府在生态环境治理上必须要统一行动，联合开发，共同保护，才能实现区域内生态环境的有效治理。

【参考文献】

[1] 林尚立：国内政府间关系[M].杭州：浙江人民出版社，1998.

[2] 李俊杰：关于省际边界地区经济协作的思考[J].商业时代，2006.

[3] 李俊杰：湘鄂渝黔省际边界地区政策协同研究[J].中南民族大学学报，2008.

【作者简介】

黄 玉（1985-）女，贵州玉屏人，铜仁职业技术学院经济与管理学院讲师，研究方向：民族经济，金融学.

闫 凯（1986-）男，贵州铜仁人，铜仁职业技术学院经济与管理学院讲师，研究方向：农业经济管理，工程造价管理.