某县"十二五"土地整治规划实施情况评估与思考

2016-04-14贾翠萍

地球 2016年9期

关键词：基本农田十二五高标准

■贾翠萍

（北京世纪农丰土地科技有限公司　新疆　乌鲁木齐　830000）

某县"十二五"土地整治规划实施情况评估与思考

■贾翠萍

（北京世纪农丰土地科技有限公司新疆乌鲁木齐830000）

土地整治可以弥补土地利用和土地条件之间存在的差距，达到土地资源生产、生活和生态状况的最优化。中国农业大学教授郝晋珉认为，随着经济社会不断发展，土地整治也应随之变化，并与国家整体战略同步，主动引导和保障国家战略部署。他指出，应将土地整治定位得更高一些，思考国家战略到底需要什么，可以为其做好哪些服务。要强调耕地、建设用地、生态环境和农民权益的统筹管理，与节约用地战略相统一，着眼全局，从之前单纯的专项整治转向全面的综合整治。。

土地整治目标规划实施评价工作启示

1　“十二五”土地整治规划目标

1.1总体目标

本着提高耕地质量，增加耕地数量，同时保护生态环境的总体目标，有序开展农用地整理，大力推进高标准基本农田建设；加强农牧业基础设施建设，推进城乡建设用地布局优化；在保证改善生态环境的前提下，使宜农未利用土地资源得到适度开发；通过退耕还牧，退牧还草，休牧育草，划区轮牧，使草原生产能力得到恢复和改善，充分发挥土地整治的经济、社会和生态效益，实现额敏县土地资源可持续利用，为推进农村、农业现代化建设提供土地保障。

1.2具体目标

规划到2015年，全县土地整治总规模40100.44公顷，补充耕地2147.71公顷。

1.2.1农用地整理目标

规划期间，全县农用地整理总规模36813.43公顷，补充耕地924.54公顷，分为高标准基本农田建设和一般农用地整理两类。

（1）高标准基本农田建设目标。通过土地整治提高基础设施配套程度，改善农业机械化、规模化生产条件，增强抵御自然灾害能力，改善生态景观，提高粮食生产保障能力，建设集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强，并与现代农业生产和经营方式相适应的高标准基本农田。规划期间，全县安排高标准基本农田建设规模29900.75公顷，可建成高标准基本农田面积29327.00公顷，补充耕地新增耕地528.30公顷，耕地质量提高1个等级。

（2）一般农用地整理目标。通过加强农田基础设施建设，加大农田保护和建设，提高耕地质量；适度开发宜农土地后备资源，归并零散地块，整治田间道路、沟渠、林网、田坎、坟地、零星建设用地，增加有效耕地面积。规划期内，农用地整理总规模6912.68公顷，补充耕地面积396.24公顷。

1.2.2农村建设用地整理目标

加快推进农村建设用地整理，加强农村基础设施建设和公共服务功能建设，改善农村生产生活条件。规划期内，农村建设用地整理规模1477.78公顷，补充耕地面积82.31公顷。

1.2.3城乡建设用地增减挂钩目标

统筹城乡发展，优化城乡用地结构和布局，确保实现建设用地不增加，耕地不减少。规划期间，划定农村居民点用地拆旧区规模44.60公顷，全部用于城镇建设。

1.2.4生态治理目标

通过草场整治、防护林建设和环境综合治理等，使自然生态和农牧业发展相对平衡，从而保持生态良好和可持续发展。规划期间，拟对二支河牧场开展草场治理，整治规模为515.45公顷。

1.2.5宜耕后备土地资源开发目标

坚持因地制宜，适度开发宜耕后备土地资源，确保耕地总量动态平衡，规划期间安排土地开发规模1249.18公顷，补充耕地1140.86公顷。

2　“十二五”土地整治规划实施评价

2.1取得的成效

上轮规划按照占补平衡的基本原则，在充分考虑耕地后备资源潜力、投入和区域协调的前提下，通过大力推进高标准基本农田建设，提高了耕地质量，促进了土地集约利用，在改善土地生态环境和农村生产生活条件，扩展城乡建设发展的空间等方面也取得了一定的成效，进一步增强了土地资源尤其是耕地资源可持续利用能力。

2.1.1有效补充了耕地数量，实现耕地总量动态平衡

“十二五”期间，全县共实施土地整治项目17个，建设规模14246.20公顷，建成高标准农田面积为13246.87公顷，累计新增耕地面积244.36公顷，确保了全县耕地总量稳中有升，实现了耕地占补平衡。

2.1.2改善了农田基础设施条件，提高了耕地质量

上轮规划实施期间，全县土地整治项目累计投资28010.32万元，土地平整面积1931.60公顷，完成灌、排渠（管）道工程量2442.228公里，田间道路工程量350.32公里，田间道路通达度平均达到100%，新增和改善机耕面积13246.80公顷，修建6383座机井、渡槽、桥、涵、水闸、泵站等水工建筑物，盐碱地治理面积15.05公顷，建设农田防护林96.2862万株，受益人口达14494人，农民人均新增农业年纯收入2945.71元，实现了田、水、路、林、村综合整治，极大的改善了农田基础设施条件，提高了耕地质量，促进了农业规模化、产业化经营，降低了生产成本，增加了农民务农收入。

2.1.3优化了土地利用结构，促进土地集约利用

通过开展城乡建设用地整治，既增加了耕地面积，又优化了土地利用结构和布局，利用节约出来的一部分集体建设用地，依法依规发展乡镇企业和非农产业，壮大了集体经济，拓宽了城乡发展空间，有力地促进了新农村建设和城乡统筹发展；有效促进了土地集约利用，优化了土地利用结构，土地的集约化程度和利用效益明显提高。

2.2存在的问题

“十二五”土地整治规划对规划期间的土地整治工作发挥了一定的指导作用，本轮规划要全面分析上轮规划编制的历史背景及政策环境，客观分析存在的问题及其原因，客观公正、实事求是地进行评价。

2.2.1规划的约束性不强，实施权威性不够

上轮土地整治规划的编制实施，很大程度上指导了全市土地整治工作，但由于土地整治规划作为政策出台的时间较晚，学科体系至今还处在不断完善和发展过程中，因此被社会各界认知、接受和重视的程度也相对较弱，导致其规划权威性不足，加之规划的弹性不足，所以规划实施过程中依然存在部分土地整治项目与规划不符的情况。

2.2.2土地整治目标单一，与相关规划的缺少衔接

上轮土地整治规划目标比较单一，主要以实现高标准基本农田建设任务和补充耕地任务为目的，对农村建设用地整理、生态环境保护等考虑较少；缺乏与相关部门的衔接与协调，基础设施建设投入比较分散，一些行业规划与土地整治规划在规划布局、建设内容、规划期限等方面不协调，也在一定程度上限制了土地整治综合控制作用的发挥。

2.2.3规划实施管理难度大，权属调整方式匮乏

土地用途管制制度的实行，体现了规划的权威性和严肃性，但土地整治项目安排的随意性较大，加之土地占用补偿机制的不健全，制约了土地整治规划的顺利实施。同时，土地整治规划注重基础设施建设，缺少对权属调整的政策研究，实施保障措施匮乏，规划实施过程中规模效益受到一定制约。

3　对新一轮土地整治工作的重要启示

3.1加强宣传，提高全社会对土地整治重要性的认识

深入开展土地基本国情和国策教育，加强土地整治法规和政策宣传，提高全社会对土地整治在全面建设小康社会，实施可持续发展战略，保护和建设生态环境中重要作用的认识。树立依法、按规划进行土地整治的观念，增强公众参与和监督意识。

3.2充实土地整治规划的内容，健全规划体系

根据全县经济建设和占补平衡需要，积极探索国土综合整治新机制，严格依据土地利用总体规划和土地整治规划进行项目规划设计，形成总体规划、整治规划、项目设计相衔接的规划体系，切实发挥规划对土地整治活动的宏观控制和引导作用。加强和完善土地整治年度计划管理，落实建设占用耕地计划、土地整治补充耕地计划和土地整治项目计划挂钩制度，严格按照规划编报项目计划，整治后新增耕地要依法实行承包经营，基本农田保护区内耕地应纳入基本农田进行保护。

3.3完善配套法规，加强对土地整治的监督和指导

完善土地整治地方配套管理细则，制定额敏县土地整治规划指导意见，完善土地整治规划管理，将土地整治纳入土地执法巡查的范围，严格禁止违反规划的土地整治活动。按照国家有关标准和规范，加强对土地整治实施过程的监督指导，强化工程质量、资金使用等的监管，确保土地整治活动规范、有序地开展。

加强土地整治权属管理，按照依法、自愿、公平的原则调整土地权属，防止发生新的土地权属争议。整治前，要明确土地权属和土地利用现状；整治后，要及时进行土地变更调查和土地变更登记。

3.4稳定和拓宽投入渠道，探索完善土地整治经济运行机制

按照“谁占用、谁补充，谁破坏、谁复垦”的原则，严格新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费的收缴使用管理，做到收缴到位，专款专用；加大对工矿废弃地复垦投入的力度。努力提高资金使用效率，降低成本，优先保障土地整治重大工程的投入。

建立多种投资渠道。按照“谁投入、谁受益”的原则，完善适应市场经济要求的利益分配机制，吸引社会更多资金投入土地整治，推进土地整治的产业化。

3.5加强基础建设，提高土地整治的整体水平

充分运用现代科技手段，加强土地整治的资源调查、评价和监测；开展土地整治领域的基础研究，完善土地整治标准体系；加快土地整治规划管理的信息系统建设，实现管理的计算机化和网络化；加强土地整治实用技术的开发和推广，增加土地整治的科技含量。广泛开展国际交流与合作，学习借鉴国外的先进技术和经验。健全专门机构，加强人才培养，全面提高土地整治专业队伍的整体素质。