浅析档案收集不同适用法规的矛盾——以高校建设档案的收集为例

张媛媛（安徽农业大学档案馆，安徽合肥，230036）



浅析档案收集不同适用法规的矛盾
——以高校建设档案的收集为例

张媛媛
（安徽农业大学档案馆，安徽合肥，230036）

［摘要］在高校建设档案收集中面临着法规相冲突的情况，一方面是高校档案馆依据《中华人民共和国档案法》，要求建设部门保证建设档案齐全、完整；另一方面是城建档案馆依据《城市建设档案管理规定》，要求高校将所有建设档案移交归档。因此，要解决这一矛盾冲突，就需要利用相关法律原则。从法律效力和法条适用性两方面来界定高校建设档案的归属，从档案的利用价值来平衡两馆馆藏，既有利于档案利用，又有利于档案留史保存，避免出现馆藏一边倒的现象。

［关键词］建设档案城建档案高校档案档案收集法律规章

［分类号］G272.2

档案收集的基本要求是齐全、完整，这一要求适用于所有类型档案馆的所有档案门类。但是齐全完整具有相对性、选择性，如果不同类型档案馆在收集同一档案客体时，尤其是具有唯一性的档案时，都坚持要保证自身馆藏的齐全完整，就会给归档者带来一定的错乱。比如高校建设档案，同属于高校档案馆和城建档案馆的归档范围，如果两馆都坚持认为，应该保证自身馆藏齐全完整，都引法为据，就会让归档者无所适从。

1　高校建设档案收集的现状

1.1高校建设档案重要性突显

近年来，为了弥补高校硬件条件的不足，全国高校掀开新校区建设的热潮。建设过程中，大量建设档案进入高校档案馆保管，建设档案由馆藏中的一个小门类，迅速发展成为占据相当比例的大门类。除了数量的增加，建设档案的重要性也得以突显，在建筑物的使用过程中，改建、扩建、质量安全控制等环节都离不开利用建设档案，可以说建设档案伴随建筑物而生，并且随着建筑物使用年限增长，查档频率增加，档案重要性随之上升。

1.2高校建设档案缺失较多

建设档案组卷保存对案卷的整体性要求很高，片段材料的丢失都有可能影响建筑物使用的全局。然而高校档案馆所保存的建设档案，齐全完整程度却不容乐观，很多重要档案如审批文件、规划许可证、建设许可证、定位图等多是复印件，很难见到原件。审批文件、规划许可证和建设许可证犹如建筑物的出生证，定位图是建筑物在城市地图上的坐标，如此重要的档案在高校档案馆馆藏中却不见原件，实在让档案案卷整体凭证价值大打折扣。

1.3高校建设档案收集难度大，措施不得力

以往研究谈及建设档案的齐全完整问题时，往往认为是领导不够重视、档案部门不作为、采用措施不得力等因素导致的。然而学者们都没有注意到在建设档案收集过程中，除了建设方、施工方，还有一个隐形第三方——城建档案馆。城建档案馆收集建设档案不仅有充分的法律依据，还有十分得力的行政手段，这才导致很多重要建设档案归档至城建档案馆，而不能进入高校档案馆保存。要从根本上解决高校建设档案的齐全、完整问题，就要在高校档案馆和城建档案馆之间寻找一个平衡点，明确高校建设档案的归档去向。

2　城建档案的立法现状

2.1各地对城建档案重视程度较高

笔者对全国31个省、自治区、直辖市进行了城建档案立法调查，有19个省、自治区、直辖市颁布了省级城建档案法规，其中有15省以地方政府规章形式颁布，法律效力较高。有9省虽然没有制定省级城建档案法规，也都颁布了省会城市的城建档案管理办法，对全省城建档案管理具有参照作用。只有3个自治区没有颁布城建档案管理法规。这说明各省城建部门都充分认识到城建档案的重要性，依法管理城建档案。

2.2城建档案法规时效性较强

在19部省级城建档案法规中，有5部出台或修订于2010年以后，10部出台或修订于2000年以后，2000年以前出台修订的仅有4部。这说明各地都在根据现实情况的变化，适时对城建档案法规进行调整，使之更具有时效性。

2.3城建档案法规立法依据充分

各地所颁布的城建档案法规主要是依据《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国城乡规划法》、国务院《建设工程质量管理条例》、国务院《科技档案工作条例》和建设部《城市建设档案管理规定》（简称《规定》）制定，既有档案工作的基础性法律，又有城建档案的专门性部门规章，立法依据十分充分。

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3　高校档案馆建设档案缺失归因于城建档案法规立法不当

3.1归档范围宽泛，导致城建档案馆行政裁量空间过大

城建档案馆以《规定》第五条第一款为据，要求高校将建设档案整理归档。然而《规定》所指的“工业、民用建筑工程”包含十分宽泛，如果将所有工业、民用建筑工程档案都归入城建档案馆管理，恐怕只能是一个理想。受人力、物力限制，在归档过程中必定需要裁量，需要城建档案馆来判断哪些工程必须归档，哪些工程可以不做强制性要求。

从第五条其他款规定可以看出，《规定》所指的归档范围偏重于城市基础建设，即建筑物的建设主体是政府，资金来源是政府投资，建筑为全体居民服务。为保证口径的统一，《规定》所指的“工业、民用建筑工程”也应该是政府投资兴建的工业、民用工程，而非是其他经济主体投资兴建的工程建筑。当然为了满足存史留档的需要，城建档案馆还应该接收那些不具备保存建设档案条件的经济实体的建设档案，或者是在条件许可的情况下，可以为其他经济实体提供档案备份保管的服务。但这三类收集情况应该是分层次的，而不应该一刀切，用行政手段强制执行。对于设立档案馆的高校，具备永久保管档案的条件，城建档案馆不应该强制归档，剥夺高校对建设档案的保管权。

3.2归档责任不明，导致所有归档责任归责于建设单位

在各省的城建档案法规中，有些对于归档责任是有明确划分的，或是指出由形成单位归档，或是指出由建设单位和建筑系统内的专业管理部门归档，也有的没有划分，只提出由建设单位提交完整的档案。归档责任划分直接影响建设单位档案馆馆藏，如果由形成部门归档，那么规划部门归档规划材料、勘探部门归档勘探材料等等，高校只需要形成多份建设过程材料，然后归档就可以了。但在实际操作中，城建档案馆将所有归档责任都归于建设单位，要求建设单位将工程档案系统整理后完整归档，否则不予工程竣工验收。这直接导致高校档案馆建设档案大量原件缺失，因为建设工程档案中的规划、勘察、设计等材料对于高校而言只有一份，属于孤本档案。与此同时，规划、勘察、设计等部门还要向同系统的城建档案馆归档，形成了重复馆藏。这种“归责不明，馆藏一边倒”的现象，对于城建档案馆而言，是在浪费公共资源；对于高校而言，是在侵犯高校占有档案的权利。

3.3行政手段干预，导致高校经济调控手段失效

在档案收集方面，学者们认为用经济手段可以解决高校建设档案的缺失问题，比如高校签订建设合同时，提出保证金制度，就能保证建设档案完整移交给高校。但在实际工作中，保证金制度却是收效甚微。主要是因为城建档案馆收集行为是有行政权力保证的，在多数城建档案法规中，都有罚金制度作为归档保障，还伴有一定的行政处罚措施，例如建设工程档案提交不合格，建设工程就没法进行工程验收，在建工程没有验收，施工方就很难接到下一个工程。在如此的处罚力度之下，高校建筑合同中的保证金就算不得什么了。所以，即使高校在工程建设合同中加入了建设档案的保证金条款，也无法保证承建单位会将建设档案完整移交给高校。

4　档案收集中的法规冲突要依循法理解决

4.1《中华人民共和国物权法》（简称《物权法》）决定物的归属

《物权法》是调整物权民事关系的特定法律，第二条规定“因物的归属和利用而产生的民事关系，适用本法”［1］。建设档案所有权问题首先需要解决的是物的归属问题，其次需要解决的是对建设档案的利用受益归属问题，无论是归属于高校还是城建档案馆，建设档案所有权都属于《物权法》的调整范畴，应该遵循《物权法》的相关规定。从建设档案的产生而言，建设档案属于建筑物的天然孳息范畴，即建设档案由于建筑物的建造而形成，在建筑物建造成以后又独立存在。两者不属于同一物，而又有着因果关系，由建筑物衍生出建设档案。根据《物权法》第一百一十六条规定：“天然孳息，由所有权人取得”［2］。因此，建设档案的所有权与建筑物的所有权应该归属同一人。从物权的设立来看，建筑物的所有权归属于建设方。建筑物属于不动产，《物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力”［3］；第三十条规定：“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力”［4］。因此，建筑物由于高校的出资建设行为而设立，而自建设之日起就归属于高校，其所有权并不以是否经过登记而改变。城建档案所有权应该属于高校，任何单位和个人阻碍高校收集建设档案的行为都属于侵权。

4.2当法规间存在冲突时，下位法应该依循上位法的规定

《规定》中要求建设方在建设工程竣工验收后，向城建档案馆移交建设工程档案。如果高校档案馆依据《物权法》，主张建设档案应该归高校档案馆保存，那么应该依循《物权法》规定。因为《物权法》由全国人大审核通过，属于法律范畴；《管理规定》由建设部审核通过，属于部门规章范畴。《立法法》第八十八条规定“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”［5］，下位法应该依循上位法规定，当部门规章与法律产生冲突时，应当依照法律执行。不能因为建设主管部门要求，就忽视了高校对于建设档案的所有权，不能用行政强制手段侵犯高校建设档案的物权，这是一种对物权的不尊重，也不符合法治社会的整体要求。

4.3当同位法律出现冲突时，要考虑法律的适用性

也有城建档案馆提出依据《中华人民共和国城乡规划法》作为档案收集依据，《规划法》与《物权法》属于同位法，但是细究法条，《规划法》不适用于处理档案收集的冲突。《规划法》所涉及档案收集的条款为第六十七条：“建设单位未在建设工程竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期补报；逾期不补报的，处一万元以上五万元以下的罚款”［6］。依据此规定来判定高校建设档案的归档去向存在两方面错误：第一是主体错误，《规划法》规定的报送对象是城乡规划主管部门，而不是城建档案馆，将城建档案馆等同于城乡规划主管部门，恐怕是不合适的。第二是客体错误，《规划法》规定报送的是竣工验收资料，而不是建设档案。虽然建设档案与竣工验收资料内容基本相同，但报送根本目的不同。报送竣工验收资料是为了验证工程项目，为工程质量提供保证，报送审批后是要返还建设单位的，而报送建设档案是为占有档案实体。《立法法》第九十一条规定：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行”［7］。因此，就高校建设档案的归档问题而言，《规划法》并不具有适用性。

4.4当同部法律中出现冲突时，要考虑法律口径统一

在各地的城建档案法规中，对于建设档案的概念也存在指示不明的问题，主要是建设工程档案与建设系统各专业管理部门的技术档案，这两类档案是包含关系还是并列关系？《规定》第五条中，工业、民用建筑工程档案与建设系统各专业管理部门的技术档案分别列于两个条款，是并列关系。而在城建档案馆实际工作中，又认为建设工程档案包括从规划、勘察、设计、建设、监理一系列档案，是一个总的概念。对这两类档案关系的理解，又回到建设档案的归档责任这一问题上来。如果所有档案都由建设单位归档进城建档案馆，那么高校档案馆所保存的建设档案势必没有办法保证齐全、完整。如果建设工程档案由形成单位归档，那么建设单位只需要归档建设过程的档案，而规划、勘察、设计等专业技术档案则由建设系统的专业管理部门归档，最终在城建档案馆汇总，那么既可以避免馆藏一边倒，也可以保证高校档案馆馆藏齐全、完整。从立法口径上考虑，建设工程档案与建设系统各专业管理部门的技术档案应该是并列关系，而非包含关系，也就是说《规定》所指的建设工程档案专指建设过程的档案。

5　结语

在整个国家法律体系中，高校建设档案的收集问题只是一个小小方面，但却影响着所有高校档案馆和城建档案馆。对于城建档案馆而言，城建档案立法健全，城建档案馆严格执法，表明社会发展在逐步进入全面依法治国的新阶段。而对于高校档案馆而言，高校档案馆一方面受档案局执法监督，要求达到馆藏齐全、完整、准确、系统，否则便是不作为；另一方面碍于城建档案馆强势地位，无法保证原件完全进馆，这是一个两难境地。笔者认为，首先城建档案馆应该充分尊重高校对建设档案的所有权，不能以行政手段强加干涉；其次应该尊重档案的来源原则，提倡由形成单位归档，城建档案馆按项目组卷，这样可以避免建设档案归档出现一边倒的现象；再次应该尊重档案的生命周期理论，让档案先充分发挥其对形成单位的查考价值，然后再发挥社会价值。对于有保存条件已经建立档案馆的高校而言，应该以高校保管建设档案为主，城建档案馆保管建设档案为备份，这样才真正有利于发挥建设档案的作用，最大限度地节约社会资源。

参考文献

［1］［2］［3］［4］全国人民代表大会.中华人民共和国物权法［Z］.2007-3-16.

［5］［7］全国人民代表大会.中华人民共和国立法法［Z］.2000-7-1.

［6］全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国城乡规划法［Z］.2007-10-28.

［8］全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国档案法［Z］.1996-7-5.

［9］中华人民共和国建设部.城市建设档案管理规定［Z］.2001-7-4.

The Conflict Between Different Rules and Regulations——Taking the Colleges Construction Archives Collection as An Example

Zhang Yuanyuan
（Anhui Agriculture University Archives，Hefei，Anhui，230036）

Abstract﹕There are many conflicts between different laws and regulations in the collection of colleges’construction archives. For one thing，college archives require capital construction departments to ensure that the infrastructure file is complete，according to The Archives Law of People's Republic of China. For another，urban construction archives require capital construction departments to hand over all of the construction archives，according to The Urban Construction Archives Regulations. Therefore，to resolve this contradiction，we need to use the relevant legal principles. The ownership of the colleges construction archives should be defined from the legal effect and the applicability. And the two collections should be balanced. All of this are more beneficial for utilization and preservation of archives，and can avoid the phenomenon of one-sided collection.

Keywords﹕Colleges Construction Archives；Urban Construction Archives；University Archives；Archives Collection；Laws and Regulations

［作者简介］

张媛媛，女，安徽农业大学档案馆馆员，档案学硕士，主要研究方向为基建档案、声像档案及学生档案管理。