义务教育学校教师轮岗交流政策的理论价值与现实困境

燕学敏

义务教育学校教师轮岗交流政策的理论价值与现实困境

燕学敏

义务教育学校教师轮岗交流政策的制定有一定的理论价值，它是均衡城乡教育、校际差异的有效途径，也是提升学校管理水平、教师专业成长的重要手段。但是在实践过程中，该政策也存在利益相关者对此政策褒贬不一、体制机制存在障碍等现实困境。为此，文章建议相关教育部门要采取相应的措施来更好地落实该政策。

轮岗交流；教育均衡；城乡差异；校际差异

近年来，义务教育均衡发展成为党和各级政府普遍关注的重要问题，在硬件建设越来越优良的基础上，义务教育均衡发展的实质是教师的均衡配置和发展。目前我国教师存在明显的校际差异和区际差异。除不同地区、不同学校之间的师资差异外，单就同一城市，同一片区内，学校间的师资差异也是巨大的。为此党的十八届三中全会提出将实施校长教师交流轮岗作为统筹城乡义务教育资源均衡配置，办好人民满意教育的一项重要举措。随之，教育部也推出了《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》，对加快推进义务教育阶段教师交流轮岗工作做出了全面部署，明确提出“力争用3至5年实现县（区）域内校长教师交流轮岗的制度化、常态化”。

教师轮岗交流从理论上来说是实现我国义务教育均衡发展的固本之策，从日本、芬兰等国家教师交流的成功经验可以看出，教师交流是破解我国义务教育阶段师资力量配置失衡的重要举措。县（区）域内，教师交流对教师输出学校和输入学校都有诸多裨益。

一、教师轮岗交流的重要实践价值

（一）教师轮岗交流有利于教师专业成长

首先，教师交流有利于学校再造血。如同人的身体机能一样，学校在输出“名教师”后，会激活自身的造血功能，产生更多更优质的血液。

其次是薄弱学校的教师来到名校后，认真学习、虚心请教，有助于带动名校良好的教育教研风气，有助于激发名校教师的活力和竞争意识，促进名校教师自觉学习、自主发展，从而提高工作效率，推动新一批教学骨干人员的涌现。

最后，教师交流有利于名校教师的专业发展。名校的生源差异较小、环境比较优越，教师长期固守在这样的环境中，缺少了挑战和动力，容易产生倦怠。名校教师到薄弱学校后，教学中会产生许多新的问题，会面临新的挑战，需要教师不断地学习提高，以解决新问题、适应新环境。在这个过程中，教师的专业知识、专业技能会得到不断的发展。[1]

（二）教师交流有利于学校的布局调整

首先，教师交流有利于名校的品牌输出。教师校际间交流并非削峰填谷，而是取长补短。名校独具特色的校风、教风和学风得到传播，先进的办学理念得到推广，新老教师间互相取长补短，影响和带动薄弱学校的教学风格、教育方法，实现了名校的品牌扩张，有利于增强名校的社会影响力。

其次，教师交流客观上打破了学校管理的僵化局面，增强了鲶鱼效应，激活了学校的办学活力，促进学校不断改善用人环境和陈旧的管理模式，刺激学校主动调整和发展，保持学校师资和管理水平的动态平衡。

最后，教师交流中，薄弱学校的优点也能够推动名校发展，比如薄弱学校教师的敬业精神和克服困难的勇气都是值得名校学习的。

（三）教师交流有利于薄弱学校发展

教师交流过程中，最大的受益方当属薄弱学校或者农村学校。骨干教师和优秀校长定期交流制度，既保证了薄弱学校师资力量和管理水平的相对提升，又有利于薄弱学校借鉴其他学校办学经验，从而使中小学教育发展均衡、整体质量水平提高。

首先，城乡、校际教师队伍水平差距显著缩小。城乡、校际之间的教师交流轮岗，既为薄弱学校输入了新鲜血液和优质资源，同时，在这一过程中也提高了薄弱学校师资配置的底线，缩小了两者师资水平上的整体差距。

其次，薄弱学校师资队伍的结构得到明显优化。较好学校的教师轮岗到薄弱学校任教，带动了薄弱学校教师教学理念的更新转变，同时，也增进了较好学校教师对薄弱学校教师的真实感悟与理解，磨练了他们艰苦奋斗、勤奋敬业的精神品格与意志。

三是薄弱学校教师轮岗到较好学校任教，既开拓了教师的视阈、启迪了教师的思维，领略到了先进学校的教学水平、教学风格、教学艺术，也感受到了不同学校的管理理念与文化，认识到了自身的差距，激发了见贤思齐、向高基准看齐的意识，使专业发展的自觉性和内在动力得到了强化。

二、教师轮岗交流存在的主要问题

从近两年政策执行的情况来看，校长教师交流轮岗政策虽然有利于教育的均衡发展，但由于此项政策牵涉面广，尤其是涉及相关群体的利益，因此，这一政策在实施过程中还面临以下问题：

（一）利益相关者对政策的认同不统一

为了更好地了解教师交流轮岗制度的实施情况，笔者曾经对教师交流做法较好的省份进行过访谈，从访谈的结果来看，不同利益相关者对该项政策的实施持不同的态度。

对于经济不发达的区域，教育政策主导者和教育领导者对这一政策持赞成态度，并积极推行这项政策。但对于经济发达的区域，教育政策主导者和教育领导者对这一政策持否定态度，并尽量拖延这项政策的执行时间。

对于薄弱学校的校长和教师们来说，是非常赞成这项政策的。他们认为骨干教师和优秀校长的到来，能够提高学校的管理水平和教学质量，带来新的教育理念和先进的教育教学方法。但是对于较好学校的校长和教师们来说，他们是不赞成这项政策的，因为好学校的校长认为有那么多比例的骨干教师交流出去，会不利于学校的整体发展，甚至会削峰填谷，削弱自己学校的实力。而好学校的教师认为被迫交流出去的教师的专业发展、职业规划以及生活都会受到不同程度的影响。这样的访谈结果与其他研究者的研究结果是一致的。[2]

（二）教师交流轮岗制遭遇体制机制障碍

校长和教师交流轮岗制虽然取得一些实际效果，但更多的是政策执行者在实际操作中遭遇到体制和机制的障碍，使得校长和教师交流轮岗制裹足不前、搁置浅滩。

1.教师身份认同存在体制障碍。

我国教师身份隶属事业编制，是从事教育教学工作的专业人员。这是我国义务教育阶段教师交流轮岗制的主要障碍，教师与政府无法构成基于干部身份而产生的内部行政法律关系。尽管《中华人民共和国义务教育法》规定“教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平”，但教师身份地位并没有改变。而校长和教师交流轮岗制的前提条件是校长和教师是国家或者地方公务员或者是公务雇员。

2.交流轮岗的体制机制不够完善。

校长教师交流轮岗政策的有效执行，需人事、编制、财务、教育等多个部门协同推进，但目前往往是由县教育局来统筹协调。实际上，教育局只能管理交流轮岗人员的选派，其对于编制、经费、岗位设置等方面的事务往往无能为力。[3]所以，要想政策落实到位，各部门必须责权明确、相互配合、协调合作，建立通畅的管理渠道，完善现有的体制机制。

3.交流教师的选拔机制不完善。

从目前已经实施教师交流的区域来看，教师交流的配套管理制度还没有完全建立和完善，特别是轮岗教师的推荐和选拔，还存在很大的随意性。北京市M县的教师交流调研结果表明，交流教师对交流政策的总体满意度较低。政策实施中存在着交流教师选拔标准偏低，交流教师和交流学校缺乏自主选择权，交流教师的派任与专业不对应，交流时间过长、交流形式单一，考评主体不合理、考评标准不统一，相关配套措施不完善等问题。[4]

三、进一步落实教师轮岗交流制度的具体措施

截至目前，教师轮岗交流政策已出台两年，在实践中虽然取得了一些成效，但是存在的问题也是非常多的。因此，建议在继续巩固原有的成功做法外，还需要教育行政部门从当地的实际情况出发，考虑教师的切身利益，完善和细化相关的配套措施。

（一）完善政策法律体系，保障相关主体的合法权益

借鉴其他国家成功经验，修改教育法律法规，赋予中小学教师公务员法律地位，将义务教育教师纳入国家公务员体系或确定为公务雇员、教育公务员。这样就从法律上明确教师的公务员或者公务雇员身份，为教师交流制实施奠定法律基础。建议教育部门管理，收归人事权、编制权和财政权。将招聘教师的权力收归县级教育行政部门，由县级教育行政部门与教师签订聘任合同或行政合同，变 “学校自主招聘教师”为“教育行政部门招聘教师”，变教师“学校所有”为“区域学校共有”。这样，县级教育行政部门在其管辖范围内统一招聘教师、统一同职级教师的工资待遇、统一安排轮岗和调动就具有合法性。[5]

（二）完善相关配套措施，确保交流教师的切身利益

为了调动和保障交流教师工作积极性，相关教育部门要对交流教师的职业发展、生活环境、职称晋升、福利待遇以及子女入学等问题事先予以周密安排、合理部署，方能解教师后顾之忧，全身心地投入到新的工作岗位中。各地方政府要因势利导，在交通和生活住宿方面为交流教师提供更多更便捷的服务，并不断提高待遇水平、创新激励方式和手段，提高交流活动自身的吸引力，吸引更多优秀教师积极参与交流。

（三）制定科学合理的选拔标准，尊重交流教师的选择权利

教师交流的主要目的是均衡城乡、校际师资水平，提高薄弱学校教育教学以及管理质量，因而对交流教师的选拔要考虑其专业能力和敬业精神，不能凭主观臆断或末位淘汰制的方法来选拔教师，交流教师并不是交流能力较差或者与校长理念不符、性格不合的教师。选拔标准、评价机制和优惠政策应该将教师轮岗交流作为一种教师职业发展的荣誉，而不是满足教师为诸多功利性目的准备前提条件。[6]在选拔轮岗交流教师时，要充分尊重交流教师的主观意愿，避免强迫和行政施压，迫使教师做出违背自己意愿的决定。还给教师自我做主的权利，尽量民主、公平、公正地选拔教师。

［1］燕学敏.为什么说教师交流不会拖垮名校［J］.中国德育，2012（16）：59.

［2］司晓宏，杨令平.西部县域校长教师交流轮岗政策执行中的问题与对策［J］.教育研究，2015（8）：74-80.

［3］燕学敏.教师交流轮岗制助推教育均衡的实践困境［J］.江苏教育研究，2016（6）.

［4］［6］鲍传友，西胜男.城乡教师交流的政策问题及其改进——以北京市M县为例［J］.教育研究，2010（1）：18-22.

［5］田汉族.刚性教师交流制的实践困境与法律思考［J］.教师教育研究，2011（1）：44-48.

G40-011.8

A

1005-6009（2016）53-0020-03

燕学敏，中国教育科学研究院（北京，100088），博士。