系统思维视角下的服务型公安机关构建研究

张艳军

(山西警察学院 公安管理系，山西　太原　030021)

系统思维视角下的服务型公安机关构建研究

张艳军

(山西警察学院 公安管理系，山西太原030021)

[摘要]建设服务型政府是民主社会各国政府的发展方向，构建服务型公安机关是社会向前发展的必然趋势。在系统理论看来，构建服务型公安机关是一个庞大的系统工程，涉及政府和公安机关这个主体，社会组织和公众这些客体，以及相关法律制度的完善。

[关键词]系统思维；政府；社会组织；公众；服务型公安机关

[DOI] 10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2016.05.007

随着服务型政府建设的逐步深入，学者们对服务型公安机关的研究也是如火如荼。然而从对服务型公安机关的研究成果来看，大部分学者对于服务型公安机关的研究仅仅局限在公安系统的小范围内，有的甚至将服务型政府的理论简单地嫁接到公安机关上。其中大部分论述把构建服务型公安机关过程中出现的问题都归结于公安机关自身，而忽视了社会公众、民间团体以及社会公共组织的力量和优势，忽略了政治和经济制度以及社会协作机制等社会环境的影响。本文则基于系统思维和改革取向角度，从服务型公安机关构建的主体、客体、环境等方面综合分析服务型公安机关构建中存在的问题，进而提出了解决问题的思路和对策。

一、系统思维与服务型公安机关构建

(一)系统思维

1.管理学的系统理论。系统原理是管理学的重要原理之一。系统原理的主要观点是，任何事物都是由很多不同的要素和组织按照一定形式存在的，它的存在和发展就是由这些与之相互联系的要素和存在的组织环境共同决定的。管理学的系统原理要求管理者们在认识和处理管理组织问题时，应从系统角度出发，对组织环境和系统诸多组成要素进行详细的分析，合理处理好各组成部分的关系，从整体上把握系统运行的规律，并按照各要素的轻重和组织环境的变化，及时调整组织的运行和发展方向，以便实现组织的整体战略目标。

2.公安管理学的系统优化原理。公安管理原理，指的是在公安管理长期的社会实践过程当中，人们对公安管理的实质和内在运作规律的总结。虽然人们对公安管理原理的表述各不相同，但是其实质是一样的，其内容可以归纳为：系统优化原理、人本能动原理、动态适应原理、信息对称原理、效率增进原理[1]。公安管理的系统优化原理包括整体性、目的性、相关性、动态性、层次性、开放性、有序性等七个核心内容。这些观点旨在说明，任何一个公安管理者要保证公安整体目标的实现，必须树立全局观念，坚持从整体把握局部的思维方式，坚持从系统整体出发，全面地观察和解决问题，全方位地处理公安业务工作。

3.国家治理体系现代化的多元主体治理理论。“国家治理体系和治理能力现代化”是党的十八届三中全会提出的重大命题，体现了中国政府对将来行政改革的治理思维和理念，代表着人类政治发展的普遍趋势。其中“治理主体多元化”就是其重要特征之一。治理主体多元化，即在管理国家和社会公共事务中，政府、市场、社会多主体要相互协作和共同治理。因而，探讨服务型公安机关的建构也应该放置于国家治理现代化的系统建构中去研究和探讨，以服务型公安机关构建为目标和切入点，从而建构一个政府主导下的公安机关、社会组织与个人多主体并存的社会治理框架。

公安系统也是人类社会发展中逐步形成和发展的一个复杂系统，上述几个科学原理为公安系统的科学管理提供了理论支撑，也为研究服务型公安机关构建提供了崭新的思路和方法。如果把构建服务型公安机关看作是一个庞大的系统工程，那么作为管理者的公安机关就是主体，作为被管理者的社会公众是客体，社会公共安全事务是管理的对象和内容，整个社会大背景就是客观环境。从系统优化原理看来，要实现服务型公安机关的成功转型必须靠公安机关、社会公众以及整个社会的共同努力，同时，还要有与之相配套的社会政治、经济制度，文化、法律等社会条件。

(二)服务型公安机关

自从十届全国人大三次会议上提出要建设服务型政府并以此作为我国行政改革的目标至今，各级政府开展的有关服务型政府的改革实践已走过十多年的历程。学者对服务型政府建设的理论研究和讨论也逐渐走向了成熟并逐步趋于一致。虽然没有法定的模板和定义，服务型政府的内涵应该包括职能有限、民主法制、公正透明、高效廉洁、责任和信用、协调和精干等特征[2]。作为政府重要职能部门之一的公安机关也须顺应时代发展潮流，建设服务型公安机关。所谓服务型公安机关，是指在以人为本、以社会为本理念指导下，提高为人民服务的意识，增强公安机关的服务职能，改善公安机关的服务措施，改变服务方式，提高服务质量，做到社会和谐发展和人民群众满意[3]。因此，服务型公安机关有着以下几方面的内涵：树立服务理念、强化责任意识、增进服务职能、健全服务机构、优化警务人员、规范服务系统、创新服务方式、改革考评体系。建设服务型公安机关，就是让全体公安民警向社会公众提供优质的公共安全产品，提供优质高效的社会服务。

二、对服务型公安机关内涵解读的一些偏差

(一)“全能警察”与“无限服务”

一些学者简单借鉴服务型政府的理论，认为“服务型”就是“礼貌型”“微笑型”“周到型”等，认为公安机关就应该以这样的方式去服务，满足民众的所有预期和期望。殊不知，这样的想法害人害己。一方面，过多的非警务活动，直接妨碍正常警务工作的开展，增加了公安机关的工作负担，增加了公安民警的工作压力。在长期“有困难找警察”口号的宣传引导下，以及“有警必接，有险必救，有求必应，有难必帮”的普及和推广，一些政府职能部门频繁地邀请公安机关协助参与，例如配合政府部门征地、拆迁、选举，有的甚至动用警力解决上访和突发事件。另一方面，政府职能更加混乱，使得公安机关频繁“越权”。据资料统计，非警务活动已经占公安机关全年工作量的60%以上[4]。公安机关承担了大量的公安职责之外的社会任务，这种现象将导致重要警情和重大事件无法在有效时间内得到快速处置。这样的后果使得公安机关出力不讨好，客观上将公安民警置于公众的对立面，导致警民关系紧张。

(二)服务理念与服务方式

建设服务型公安机关，指的是在以人为本理念的指导下，提高为人民服务的意识，增强公安机关的服务职能。建设服务型公安机关的过程必须要求全部公安民警牢固树立“服务理念”，这是大势所趋和民心所向。现在的问题是，对于服务理念的理解出现了偏差。许多民警似乎还没有真正理解，不少人认为“服务理念”是对公安工作的具体要求，在具体的公安工作中体现出“服务性”，把“服务理念”简单地等同于“服务方式”，把建设服务型公安机关的理念要求等同为服务方式的具体标准，这就误解了服务型公安机关的本质内涵。

公安机关的本质也决定了公安工作不可能全部是“服务型”的。《公安机关组织管理条例》第2条规定：公安机关是人民民主专政的重要工具,人民警察是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量。公安机关的性质决定了公安机关“人民民主专政工具”的本质特征。公安工作既有鲜明的阶级性，又有广泛的社会性；公安工作对象既有隐蔽性又有公开性。公安机关的这些特点决定了公安工作不可能全部都具有“服务型”特点。

(三)构建的过程与目的

一些学者认为，建设服务型公安机关是政府的一个短期目标或者短期可以实现的政绩工程。其实，从系统思维出发，建设服务型公安机关是一个漫长而庞大的系统工程。国家治理体系和治理能力现代化这一理论也认为，作为治理体系和治理能力现代化的变革将会是一个曲折的历史过程。西方学者塞缪尔·亨廷顿将这一变革过程看作是一个革命性的、复杂的、系统的、全球性的、长期的、阶段性的、趋同的、不可逆的以及进步的过程[5]。因此，我们也不能把建设服务型公安机关当作一个简单的、静态的短期工程，而应该把它看作一个动态变化的、不断革新的、渐变的历史过程。

(四)对存在问题的责任认定不全面

大部分学者对于服务型公安机关的研究仅仅局限在公安系统的小范围内，其中大部分论述把构建服务型公安机关过程中出现的问题都归结于公安机关自身，而忽视了社会公众、民间团体以及公共组织的力量和优势，忽略了政治、经济制度、社会协作机制等社会环境的影响。从管理学的系统理论、公安管理学的系统优化原理，以及中央近年提出的国家治理体系现代化理论，无一不倡导多元化主体治理的理念。在上述这些理论看来，社会企业、民间团体、非营利组织等各个类型的社会组织，都可以提供社会公共服务。在某些特定行业和领域，有些社会组织甚至比政府等官方组织更有效率。但由于传统的“官本位”思想影响以及社会对政府的过度依赖，导致社会治理主体单一化，即使是其效率和服务质量比其他类型组织还差也是如此。

因此，我们要面临的问题就是从根本上改变观念，让人们特别是社会公众认识到服务型公安机关建设绝对不是公安机关自身的事情，是社会企业、非盈利组织、社会团体等所有社会主体的社会职责。服务型公安机关的建设快慢以及建设程度与每一个社会个人和组织都有很大的关系。

三、优化服务型公安机关的路径选择

(一)政府和公安机关(主体)

1.转变服务理念。公安机关要积极转变工作理念，主动由以前政府主导的“管制型”模式向现代民主社会的“服务型”转变。公安机关要主动适应民主社会发展要求和现在行政改革发展方向，切实转变工作理念，增强公安机关的服务职能，加大对社会服务力度。各级公安机关要摈弃以往的“官本位”“权力本位”的错误理念，牢固树立“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的民本思想，树立“以人为本”的行政理念。这就要求公安机关完善工作机制，改善工作流程，以遵循通俗、便民、实用的基本原则，真正把“人民高兴不高兴，人民满意不满意，人民赞成不赞成”作为一切公安工作的出发点和落脚点。

2.创新服务方式。公安机关要创新服务方式，改变工作方法。在工作方式上，要由“人治”行政向“法治”行政转变[6]。随着社会主义经济法律制度的不断完善，政府职能部门的工作方式也发生了重大转变，公安机关也要顺应时代发展，切实转变工作方式和服务方式，逐步将过去靠个人指令和命令办事的习惯，转为主要依靠法律手段进行科学管理。要全面执行公安相关的法律法规，把依法行政的要求落实在公安工作的每一个层面。没有对法律的忠诚，就谈不到执法文明。公安民警时时刻刻都在与群众打交道，其言谈举止和仪表形象都要体现现代民警的法律威严，在开展工作中要以人为本，以法律为准绳，既要方便群众办事，让群众满意，还不能影响社会的公平与正义。

3.改进服务方法。作为政府职能部门之一的公安机关，窗口办事单位在整个公安机关中占有很大比例，这些部门与群众的联系也极为密切，创新具体的公安工作方法是赢得群众满意的很好切入点。建设服务型公安机关并不仅仅是更新工作理念、转换机关形象那么简单的事情，而要落实为实实在在的行动。这就要求公安机关要改进服务方法，继续推进审批制度改革，减少审批环节和中间程序，简化办事手续，公开办事流程，完善监督和投诉制度。另外，公安机关还要努力创新警务公开的方式，积极采取电子政务等新型手段和方法，拓宽与公众的沟通渠道。结合现代社会公众的特点，创新服务方法，一切以方便群众和让群众满意为出发点和归宿。

(二)社会组织和公众(客体)

1.合理划定治理边界(分权、掌握工作重点)。科学划分政府职能部门治理边界，是各部门有效开展工作的前提，也是建设服务型公安机关的必由之路。党的十八大以来政府改革方向已经明确，就是要进一步深化政府职能转变，进一步简政放权，下放社会管理职能。政府机关要根据社会管理工作的规律以及公安工作的特点，科学划分职能部门的权限和管理领域。政府要及时把民政部门、检察院、法院、社区、工商部门以及公共安全部门管理的事情及时从公安机关职能领域划拨出去，明确各部门的法定职责，同时也要加强部门联系,搞好分工协作。政府部门要敢于权力下放，向社会组织和第三部门合理分权。新公共管理理论将社会服务分为核心公共服务和混合公共服务。因为核心公共服务只能由政府提供，因此，政府应适当把混合公共服务下放给民间团体、非营利性中介机构、自愿性的公共团体、基层自治机关等第三部门。只有充分发挥这些部门在社会公共安全管理方面的作用和优势，减轻公安机关的工作任务，减小公安民警的工作压力，才能真正提高公安机关法定职责的行政效率，提高公安机关的服务水平和效率。

2.培育社会自治组织发展(民主意识、合作和参与意识)。建设服务型公安机关依靠公安机关自身远远不够，政府也要动员市场和社会等多重力量，发挥多元化主体建设服务型公安机关的作用和优势。公安机关要积极向民众宣传民主和法制精神，培育社会公众的民主意识和参与意识。公安民警要通过开展普法活动、专项运动等形式，紧密团结社会公众，强化公众建设服务型公安机关的责任和意识。只有让社会公众充分参与公共安全管理，认识到公安工作的重要性和严峻性，才会有力配合公安民警的工作。有了良好的社会舆论和治理环境，公安机关才能全方位提高和优化公安服务的质量和效果。

3.加强对自治组织的引导和监督。既要鼓励社会公众和社会组织参与社会治安治理，分担公安机关的工作压力，就要全面掌握社会团体和组织的发展方向。既要确保这些组织在正确的发展方向上严格公平执法，就要强化党和政府对这些社会组织的合法监督和引导。公安机关要尽可能地建立社会各组织的互动机制，通过公安民警对社会组织的引导，让社会组织积极参与见义勇为、义务巡逻、邻里纠纷处理等社会治安案件，让更多的人和组织投入到服务型公安机关构建的系统工程中来。

(三)完善相关法律制度

1.完善相关的公安法律和规章制度。民主管理的政治氛围以及社会组织参与意识的提高为公民参与社会公共安全活动提供了可能，但由于相关法律制度的缺失和不完善，导致公民参与公共安全管理活动的无序和不规范，使得公民参与公共安全管理易产生较大的随意性，公民参与社会公共安全管理活动得不到有效保障，极大地降低了公众的参与热情。这就要求公安机关要完善社会公众参与社会安全治理的法律制度，畅通公众的参与渠道，保障社会公众和组织的合法权益。

2.构建科学、合理、高效的社会联动机制。这里所说的联动机制不仅仅指的是公安机关与政府其他部门的协作与合作，更主要的是公安机关内部各部门之间的警务协作与整体作战。卜安淳在《从整体作战转向整体服务：服务型政府的公安工作——以禹州市公安局为样本的探讨》一文中指出：一要打破公安机关各部门之间的工作阻隔，加强警务协作与整体作战；二要建立公安机关与政府其他部门之间的联勤联动机制，形成加强社会管理服务的合力。只有减少政府各部门之间的内耗，才能真正提高公安工作的水平和效率。

综上，服务型政府的构建是一个庞大而漫长的系统工程，这就需要我们正视当前服务型公安机关建设过程中存在的问题，针对问题制定相应的解决方案，只有通过积极的探索、大胆的实践，才能真正建设出人民所需要的服务型公安机关。

[参考文献]

[1] 张光,魏永忠.公安管理学理论研究综述[M].北京:中国人民公安大学出版社,2013:16.

[2] 张再生.服务型政府建设中伦理困境与对策研究[EB/OL].(2006-06-08)[2015-10-02].http:∥theory.people.com.cn/GB/40557/65752/65755/4449866.html.

[3] 周奕.论新形势下如何建立服务型公安机关：以杭州市公安局交通警察局为例[D].上海：华东政法大学,2012:21.

[4]王永兵.和谐视野下公安机关职能作用发挥的分析与探讨[J].公安教育，2008(7):12.

[5] 薛澜,李宇环.走向国家治理现代化的政府职能转变:系统思维与改革取向[EB/OL].[2015-04-20].http:∥www.chinareform.org.cn/gov/system/Report/201504/t20150420_223440.htm.

[6] 丁晨.对构建和谐社会条件下公安机关服务职能问题的探讨[J].广州市公安管理干部学院学报,2006(2):56.

On the Construction of Service-oriented Public Security Organs from the Angle of Systems Thinking

ZHANG Yanjun

(DepartmentofPublicSecurityAdministration,ShanxiPoliceAcademy,Taiyuan030021,China)

[Abstract]The establishment of service-oriented government has been recognized universally around the world, so does the construction of service-oriented public security organs, which has become an inevitable trend. From the angle of systems theory, such construction is a huge systematic engineering, involving the subject like government and public security organs, the object like social societies and the public, as well as the improvement of relevant legal systems.

[Key words]systems thinking;government;social societies;the public;service-oriented public security organs

[收稿日期]2016-03-14

[作者简介]张艳军(1988-)，男，山西长治人，山西警察学院教师。

[中图分类号]D631

[文献标识码]A

[文章编号]1008-6285(2016)05-0030-04