民国时期政府控制与私立大学自治的博弈

2016-04-13宋小勤

宿州学院学报 2016年1期

关键词：自治民国时期控制

宋小勤

三门峡职业技术学院公共教学部，河南三门峡，472000

民国时期政府控制与私立大学自治的博弈

宋小勤

三门峡职业技术学院公共教学部，河南三门峡，472000

摘要：以民国政府与私立大学的关系为线索，论述了政府从法律、财政层面给予私立大学政策、经济方面的支持，同时在行政层面对其办学目的、办学资格、办学条件等方面控制其发展。为了抵制政府的过度控制，私立大学采取各种措施保持自身的独立性，坚持以服务社会为宗旨的办学模式，在办学定位、专业设置和组织管理等方面表现出了鲜明的特色，为当时的经济社会发展作出了贡献。最后指出政府与私立大学在博弈中取得了“双赢”，这对当前处于转型期的民办高等教育的改革与发展提供参考。

关键词：民国时期；政府；私立大学；控制；自治

民国时期，私立大学对推动社会经济发展具有重要意义。相对于公立大学，私立大学的发展具有更大的独立性，但与政府仍然有着密切的关系。一方面政府努力加强对私立大学的管理和控制，同时又对其进行扶持；另一方面私立大学在竭力保持自身独立性的同时又主动或被动地寻求政府的支持。因此，政府在私立大学的发展过程中具有重要的作用。

以往的学者在研究民国时期私立大学时，往往将重点放在私立大学内部，对其与政府的关系很少提到。本文拟从民国时期政府与私立大学的关系入手，深入分析双方的博弈，希图发现其中的规律，以便为当前民办高等教育的改革与发展提供参考。

1民国政府方面

中国真正意义上的私立大学产生于晚清时期，清政府对私立大学采取了放任自流的态度，客观上阻碍了私立大学的发展，这种情况在民国成立以后有了改变。民国时期，北洋政府和南京政府都对私立大学采取既扶持又控制的政策，积极参与私立大学的发展。采取的措施主要有以下三个层面。

1.1法律层面：制定法律，规范办学

在民国建立之初，教育部于1912年制定了针对高等教育的法律《大学令》，第11条明确规定，“私人或私法人亦得设立大学”[1]，这在法律上肯定了私立大学的地位。《大学令》还明确了私立大学的法律地位和公立大学完全平等。随后，另一部关于私立高等教育的《私立大学规程》出台，在这部法律中，对其办学目的、学校名称、具体位置、学生定额、经费和维持方法等方面都作了详细的规定，开创了中国近代私立大学法制化建设的第一步。1927年南京国民政府成立以后，继续加强了关于私立大学的法制建设，制定了详细的针对私立大学的法律，要求各私立大学按照法律规定办学，这便是南京国民政府制定更为详细的《私立学校规程》。这些法律对私立学校的各个方面都作出了严格的规定，使私立大学办学有法可依。政府对私立大学办学的各个方面作出明确规定，促使私立大学在师资力量、行政管理、办学资金、学生管理等方面具备大学教育所需的基本条件，促使各校努力提高办学质量，与公立大学开展良性竞争，在发展中逐步树立私立大学的形象。

1.2行政层面：加强控制，严格标准

立法只是政府对私立大学干预的依据，更为具体的管理措施主要还在行政层面。民国时期，政府对私立大学管理的第一步是立案制度。立案是政府对私立大学是否符合办学资格的审查制度。在政府立案意味着获得承认，拥有合法的办学资格。立案制度可以保证私立大学具备最基本的办学条件，防止滥竽充数。从1912年到1927年，经过教育部立案的私立高等教育机构有山西山右大学、平民大学、中法大学等20余所，其中协和医科大学、南开大学、复旦大学等影响深远，同时也有明德大学、吴淞中国公学等开办几年以后就销声匿迹的短命大学。南京国民政府建立以后，对私立大学采取更为严格的管理制度，明确要求私立大学必须由教育部核准立案后方能合格。南京国民政府还对私立大学的办学主要指标制定了严格的标准，例如“私立大学至少要下设三个系部”[2]。另外一个行政手段是从根本上改造私立大学，变私立大学为公立大学，一些著名的私立大学如厦门大学、复旦大学、南开大学在三四十年代先后由私立大学改为国立大学。

1.3财政层面：雪中送炭，提供资助

民国时期的私立大学在发展过程中始终面临着经费不足的困扰，经费不足严重制约了其发展。旧中国因为经济落后、战乱不断，私立大学发展的基础十分薄弱。在这种情况下，政府对私立大学的资金帮助对私立大学的发展和壮大起到了雪中送炭的关键作用。这些资金帮助是多种形式的，主要包括以下几个方面：(1)提供免费的办学土地。厦门大学、中国公学、焦作工学院、华北大学等私立大学的校园都是免费从政府取得的。(2)税收减免。南京国民政府时期私立大学从国外进口的教学用品不用交税。(3)资金支持。在北洋政府时期，政府开始对办学水平较高、声誉较好的私立大学提供资金扶持，例如北洋政府财政部为南开大学拨付整理债券90万元的利息，每月约4500元[3]90。南京国民政府建立以后，对私立大学的财政扶持进一步加强。1934年制定的《私立专科以上学校补助分配大纲》为政府对私立大学进行扶持作出了明确规定：自1934年起私立大学每年可以得到政府财政帮扶资金72万元，在全部帮扶资金中，七成被投向扩建办学资产，三成投向学科研究[4]。此外，南京国民政府对私立大学的学生也有相应的资助措施，例如在私立大学设立奖学金，奖励学习成绩优异的贫困大学生。在抗战期间，为了帮助贫困学生渡过难关，还专门制定了《省私立专科以上学校战区学生贷金暂行规则》，面向私立大学的在校生发放助学贷款。这些措施虽然不能解决私立大学学生的根本问题，但起到了一定的鼓励作用。

2私立大学方面

相对于公立大学，私立大学从中国近代开办公之日起就处于弱势地位。尽管在其发展过程中在许多方面都急需政府的支持，但面对政府的控制措施，又表现出显性和隐形的抵制，在办学方针、专业设置、内部管理方面表现出迥异于公立大学的明显特点，私立大学力争走出一条独立自主、特色鲜明、以服务社会为宗旨的发展模式。

2.1抵制政府控制，保持独立办学

为保持办学的独立性，私立大学对政府的控制也采取了一定的抵制措施。首先，私立大学远离政治，与政府保持距离。私立大学虽然急需政府的支持，但内心仍具有强烈的独立意识。南京国民政府强令全国各个高校开设党义课，向学生灌输国民党的“三民主义”政治观念。这一政策在公立大学得到彻底的贯彻落实，但在私立大学却大打折扣，例如南开大学采取把“三民主义”的“救国”精神与该校的办学宗旨相结合的折中教育方法。其次，各种学生团体及其活动也不受国民党规定的限制[3]279。这些都有别于公立大学，表现出私立大学的独立性。另一个显著的特点是私立大学的校长自己主动与政府保持距离，坚持“不问政治，专办教育”的可贵精神。之所以如此，就是为了不受政府的干预和控制，保持私立大学的独立性。例如复旦大学校长李登辉一心一意经营教育，北洋政府力请他担任财政部次长，被他谢绝。南京国民政府成立以后，又希望他担任教育部部长一职，也被他婉言谢绝。因此，他被称为“做大事而不做大官的人”，实在是难能可贵。此外，私立大学不鼓励学生参与政治，希望学生以专业知识服务社会。南通纺织学院的创办者著名实业家和教育家张謇就指出：“爱国当先爱身，爱身当先爱学，爱学当自爱其宝贵之光阴。辍学弃业，为无济于事之叫嚣，充类自尽，何以自杀。”[5]在这种思想的引导之下,私立大学学生参与政治活动的热情相对于公立大学要弱一些，学潮风波对于私立大学的影响也小得多。

2.2坚持办学特色，积极参与竞争

民国时期的公立大学既可以得到政府拨付的办学经费，又可以向学生收取学费，因此，办学经费充足，规模较大，在与私立大学竞争中处于优势地位。而私立大学则主要靠自己解决经费问题，虽然政府会提供一些财政支持，但无法解决根本问题。因此，私立大学往往规模小，无法和公立大学正面竞争。要想生存和发展，就必须走出一条不同于公立大学的办学道路，依靠特色来竞争。因此，私立大学的体制在各个方面都和公立大学不同，表现出鲜明的特色：(1)学校组织方面。私立大学普遍采用董事会领导下的校长负责制，学校的主要行政权力集中于校长手中，管理体制机构精简，办事高效。私立大学的市场化程度较高，这有助于采取灵活多变的措施以应对市场变化。此外，私立大学经费紧张，只有集中权力、精简机构，才能精打细算，把有限的财力和物力用到最需要的地方，避免浪费。而民国时期的公立大学则不尽然，像著名的清华大学就采取教授治校的办法，由教授组成的评议会掌握着学校的最高权力。(2)学科专业设置方面。私立大学自知无力在学术方面和公立大学竞争，因此私立大学开设的专业多是公立大学不开设而社会又急需的应用型学科和专业，以此找到属于自己的发展空间，例如复旦大学的商科包括银行金融、工商管理、会计学和国际贸易等专业，都与社会经济发展联系密切。私立大学高度市场化的专业设置使私立大学的毕业生在就业方面具有很强的竞争力。(3)办学定位。私立大学服务于特定的对象。例如，位于著名侨乡福建的厦门大学把该校的办学宗旨定义为促进世界各地华人子弟的教育发展，其创办者陈嘉庚指出：“厦门大学和海外华人有着深厚的关系，应该为广大华侨子弟提供回国接受良好高等教育的机会，以此促进他们的爱国热情，传播中华民族的文化传统。”[6]正因为这一点，厦门大学成为一所特色鲜明、声誉卓著的高等学府。

2.3培养专业人才，服务社会经济

私立大学在民国时期的经济社会发展中发挥了重要作用。公立大学虽然资金雄厚，大师云集，学术水平较高，处于主流地位，但招生人数有限。能进入公立大学接受高等教育的青年学子只能是少数人，如果没有私立大学的补充，很多学生就没有机会进入大学深造。因此，私立大学对于扩大教育规模和增加受教育人数起到了至关重要的作用，特别是在民生凋敝、政府财力困难的民国时期。以1936年的统计数字为例，私立大学发展到20所，专科层次的学校有11所，二者相加几乎占全国高等院校的一半。私立高校在校生有20664人，占全国高校在校生总数的49%[7]。由此可见，这一年私立大学无论是在学校数量还是在学生人数方面都几乎占到高等教育的半壁河山，其重要作用不言而喻。私立大学的另一个重要作用是为社会培养急需的专业人才。很多私立大学开设的专业独具特色，切合社会需求，办学质量过硬，毕业生供不应求，在服务社会方面发挥了重要作用。例如上海美术专科学校是近代中国第一所艺术专科学校，在培养美术人才方面功不可没。它培养了大量优秀的美术专业人才，可以称得上是现代中国美术教育工作者的摇篮。该校在培养美术人才的同时，还做了大量美术研究工作，著名的《美术》杂志就创办于此。他们还编写了面向中小学的美术课本[8]。

3结束语

纵观整个民国时期，私立大学和政府之间是一种扶持与合作、控制与抗争的博弈关系，其结果是“双赢”。私立大学在政府的支持下得到发展壮大，为社会培养了急需的人才，减轻了政府的教育负担并促进了社会的发展。在当前的民办高等教育发展与改革中，政府应当扮演何种角色以促进民办高校健康发展，民国时期政府与私立大学的关系为此提供了有益的借鉴。

参考文献：

[1]朱有献．中国近代学制史资料：第三辑下册[M]．上海：华东师范大学出版社，1989：2

[2]教育部．大学规程[M]．南京：江苏古籍出版社，1991：113

[3]南开大学校史编写组．南开大学校史[M]．天津：南开大学出版社，1989：90

[4]张剑波．对民国时期私立高等教育政策的历史考查[J]．中南大学学报：社会科学版，2004(4)：82-85

[5]张兰馨．张謇教育思想研究[M]．沈阳：辽宁教育出版社，1995：87

[6]王增炳，骆怀东．教育事业家陈嘉庚[M]．北京：教育科学出版社，1989：113

[7]教育部教育年鉴编纂委员会．第二次中国教育年鉴[M]，上海：商务印书馆，1948：146

[8]周川，黄旭．百年之功：中国近代大学校长的教育家精神[M]．福州：福建出版社，1994：64

(责任编辑：胡永近)

中图分类号：K26

文献标识码：A