新型城镇化公共服务事业建设中的PPP模式研究

翟璐

（沈阳师范大学 国际商学院，辽宁 沈阳 110034）

新型城镇化公共服务事业建设中的PPP模式研究

翟璐

（沈阳师范大学 国际商学院，辽宁 沈阳 110034）

新型城镇化公共服务事业在建设进程中，面临着服务供给结构失调、资金缺口大、资金供给不可持续、服务供给效率低下等问题。实践证明，PPP模式的应用有助于解决上述问题，是公共服务建设的强大助力。PPP模式的实施尽管存在障碍，但其优势明显，应力推PPP模式的大范围开展。PPP模式的实施应结合公共服务项目类型、风险来源及城镇规模等特征选择不同的应用模式。要从转变政府职能，建立健全相关法律保障；设置合理的价格机制与多元化监管机制；创新拓展融资渠道、创新专业人才引进和公众参与渠道等多方面入手，提升PPP模式在新型城镇化公共服务事业建设中的供给效率。

PPP模式；新型城镇化；公共服务事业建设；应用模式

PPP为“Public Private Partnership”的缩写，译为“公私合作伙伴关系”。根据亚洲开发银行（ADB）中文版《公私合作手册》，PPP被定义为“为开展基础设施建设和提供其他服务，公共部门和私营部门实体之间可能建立的一系列合作伙伴关系”。PPP模式自19世纪在西方成功实践，后逐渐推广到世界各地，在实践中管理者会针对本区域的项目特征，给予一定程度的创新以使PPP模式具有更高的适用性。针对在新型城镇化进程中公共服务建设出现的问题，引入PPP模式有助于解决公共服务供给结构不合理、资金供需不平衡、公共服务供给效率低下等问题[1]。

根据党的十八届三中全会精神，政府鼓励除传统融资途径外社会资金的有序参与，开辟更为广泛的资金来源，这为PPP模式的实施提供了有利的政策保障。面临城镇公共服务事业建设巨量资金需求的难题，国际社会行之有效的通用手段为：政府与民间资本合作，通过合理的价格机制和多元化的融资方式吸引社会力量参与，并以项目本身收益作为还款保证。它就是目前被世界银行等国际金融组织所极力推荐的PPP模式。

一、新型城镇化公共服务事业建设存在的问题

（一）政府对“软”公共服务重视不够，投资比重偏低

由于公共服务产品的非竞争性与非排他性，部分政府领导为提高政绩，倾向于投资能够直接拉动经济的项目上，导致了政府对环保、教育、医疗、卫生、体育、社会保障等“软”公共服务支出的减少。分税制改革以来，这种重经济增长而轻社会服务的财政支出机制愈演愈烈，进一步导致了除基础设施以外的公共服务严重供需失衡状态。

（二）传统融资渠道狭窄，难以满足公共服务建设的需求

财政收入、土地出让金、政府债券等传统融资渠道是我国公共服务的主要资金来源，但相对于巨大的公共服务需求显得捉襟见肘。以往，土地财政是政府财政收入中最为重要的组成部分，但现阶段，随着房地产市场遇冷，政府土地财政收入却难以为继。财政收支反经济周期性差与公共服务建设的刚性需求之间存在着巨大的矛盾。以往，地方政府债券是地方财政资金的重要来源，但在2014年8月31日公布

的《中华人民共和国预算法修正案》强调地方债规模需由国务院报请全国人大批准，这就限定了省级债务的规模。上述融资渠道的受阻，导致公共服务建设中长期资金缺口加剧。

（三）公共服务供给效率低

我国公共服务领域存在政府和市场关系界定模糊，政府干预过多的情况。目前公共服务多采用的是以政府财政为主要资金来源的企业负责制，此种模式下，企业只是公共服务的代理人，而不是自负盈亏、自主决策、风险分担的主体，从而导致企业缺乏主观能动性，进而影响公共服务的质量及效率。

二、新型城镇化公共服务事业建设中应用PPP模式的可行性分析

（一）新型城镇化公共服务事业建设中应用PPP模式的优势

1.优化公共服务供给结构

目前的公共服务供给产品中，能够增加政绩的基础设施等“硬”公共物品多，民众切实需要的民生保障类公共物品少，严重的供需失衡，导致社会矛盾进一步加深。PPP模式作为一种公私合营模式，把政府的公共服务职责与社会资本的高效管理、技术创新等优势有机结合，有助于发挥市场主体的能动性，提高公共服务与民众需求的结合度。

2.公共服务可持续性资金的注入

传统融资渠道主要包括土地财政和政府公债，这些资金来源依赖于经济环境和国家政策，是不可持续的。PPP投融资模式把社会资本注入公共服务项目当中，只要收益分配安排得当，必然会吸引社会资本大量涌入，进而缓解政府的财政压力。同时，PPP模式把融资风险转移到企业身上，从而把政府从繁重的资金问题中解脱出来。

3.公共服务供给效率的提高

政府单一运营管理项目的方式，经常会出现人员冗余、推诿责任、服务效率低下等问题。PPP合作模式中，企业为了尽快回收投资，创造自身价值的最大化，必然会发掘自身全部运营管理优势，提供最优的技术及管理，最大限度降低运营成本，提高公共服务供给效率及水平。这样，政府可将主要精力集中在项目规划和监督管理中，使社会管理综合能力进一步提高。

（二）新型城镇化公共服务事业建设中应用PPP模式的障碍

1.法律障碍

PPP模式是政府与市场围绕公共服务建设的合作，必须依靠健全的法律制度去维护多方参与人的利益，但PPP模式在我国启动较晚，长期以来没有设立具有参考价值的全国性法律法规，极大制约了PPP模式的广泛开展。2015年7月，国务院印发了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，为我国基础设施和公用事业特许经营提供了基本制度遵循。但目前，全国多数地区并没有依据自身特色建立起相应完善的地方法规，法律制度支撑仍存在较大障碍。

2.监管机制障碍

PPP项目历程短则几年，长则数十年，面临的不确定因素多、风险大，因此，要求政府具有较强的监督管理能力。在项目运行的准入期、建设期和运营期，政府应结合阶段特征切实履行相应的职责。但是，目前对于监管的定位非常模糊，政府监管是否具有合法性、双方协定是否真实有效，如何处理政企纠纷，均处于无章可依的状态。此外，目前尚未建立起PPP项目绩效评价体系，从而无法对项目进程中涉及的资金运用、服务质量、公众满意度等关键环节进行考评，无法为决策执行提供有效保障[2]。

3.人才短缺障碍

PPP项目涉及的专业知识领域包括金融、法律、会计等，因此需要既精通PPP业务又具有上述专业知识的复合型人才，但PPP项目在我国实践时间较短，各级财政部门的工作人员尚未全面掌握PPP的内涵、运作模式与管理要点，此外，既精通理论又有实践经验的专家型人才也亟须引进，这些问题制约了PPP模式的大范围实践。

4.认知障碍

在PPP项目中，政府和企业应全程参与项目从前期论证到中后期经营管理的全过程，然而，由于认识的偏差经常会出现政府工作的“越位”和“缺位”现象，从而降低了公共服务的质量和效率。例如：某些地方政府认为PPP融资模式不利于政府对公共服务的管控，仍采用全程包办的方式，仅将企业视为城镇化公用事业的代理经营主体，其结果就是服务效率低下，服务产品供给与民众需求脱钩。反之，某些地方政府把PPP模式等同于一卖了之，缺乏对后续公共服务运营过程的监督和管理，从而导致一些企业为寻求短期利益而投机取巧，影响了公共服务的水平。

基于以上分析，本文认为PPP模式的实施尽管存在障碍，但其优势明显，对新型城镇化公共服务的建设具有巨大的助推作用。为使PPP模式得到更加规范的运用，发挥最佳效果，应逐步克服上述障碍，力推PPP模式的大范围开展。

三、PPP模式在新型城镇化公共服务事业建设中的应用分析

（一）根据公共服务类型匹配收益分配方式

按照公共服务在运营期间产生的经济效益划

分，可把公共服务划分为经营型、非经营型及准经营型三种类型，不同类型的公共服务匹配不同的收益分配方式开展，以达到收益最大，吸引力最强，服务效率最高的目的。

首先，对于垃圾处理、供电供水、收费公路等经营型公共服务项目，其现金流不仅能够弥补投资本身，且可通过引入“使用者付费”机制获得长期收益。因此，此类项目一般可采用BOT（建设—经营—转让）、TOT（移交—经营—移交）等方式完成。

其次，对于环境治理、社会保障、公园绿地等非经营型公共服务项目，其本身没有现金流入，社会资本无法通过项目运营弥补成本，因此，需引入“政府买单”机制，即政府在项目完成以后以回购或财政补贴等方式帮助企业收回成本，一般以BOOST（建设—拥有—运营—补贴—转让）方式完成。如以政府回购形式进行支付，则可根据投资总额在未来一定期限内较短期限内分期返还回购款。另外，此类型项目可以满足民众公共服务需求为前提，进行与公共服务项目相关的商业开发。如公园绿地建成以后，由于环境优美，可考虑让企业在可出让的土地上兴建办公楼、居民区及相关配套设施，进而促进该地区从农业化向工业化及城镇化的快速转变[3]。

最后，对于教育、医疗、卫生、体育、棚户区改造等准经营型公共服务项目，其本身具有一定现金流入但不能完全覆盖投资成本，因此，需要采用“使用者付费”与财政补贴相结合的方式完成。对于此类以“软”公共服务为主的项目类型，政府财政更应加大拨款力度，助推其快速发展。

（二）根据风险来源设置风险承担机制

PPP项目的风险承担可划分为政府与企业间的风险分担以及风险向外转移两部分。针对不同的风险来源，应设置相应的风险承担机制。

首先，对于经营型公共服务项目而言，其风险主要来自政策风险和市场风险，即收费价格的政策性变化及客户需求的减少，这些问题会导致项目营利性的不可持续甚至损失。因此，设立相应的风险分担和风险转移机制极为重要。在风险分担方面，政府与企业应根据利益共享、风险共担的原则，按约定比例分摊损失。此外，可委托证券公司、商业银行等金融机构在金融市场上发行有价证券，通过资产证券化的方式转移风险，增加资金流动性，以此增加PPP项目吸引力。

其次，对于非经营型公共服务项目，在前期未引进商业开发时，项目收益应完全依靠政府补贴及回购，风险单独来源于政府的信用风险，因此在合作前，企业应对政府的财政盈亏状况进行考察。同时，政府也可以用抵押等形式为企业提供担保。双方达成合作意向后，企业进行项目后续开发，则应要求政府提供项目土地审批等行政程序担保，防止后续开发项目由于审批过程的繁琐拖延而搁浅。在风险转移方面，商业银行属于从事风险管理的专业机构，具备控制非经营型支付风险的能力，企业可通过商业银行的应收账款保理服务，把风险完全转嫁给银行，及时回收资金。对于准经营型公共服务项目，可结合上述两种类型的风险承担机制进行合理的选择[4]。

（三）根据城镇规模匹配合作模式

我国城镇体系可分为特大城市、区域性中心城市、区县城和小城镇，不同类型城市（城镇）的资质不同，对应选择的PPP合作模式也应有所差别。对于北、上、广、深这样的特大城市，居民收入水平高、财政实力雄厚、市场交易活跃,适合建设各种类型的公共服务项目,既可以选择经营型项目进行投资建设,也可以选择非经营型项目和准经营型项目进行投资建设。经营型项目本身属于盈利项目无可厚非，而非经营型项目的利润来源除政府的财政支持外,还通过后期的商业开发获得,特大城市具有较大的消费群体和较高的消费能力,因此可以保证商业开发有利可图。对于区县城及小城镇，由于财政底子薄，市场消费能力弱，建议选择经营型项目进行PPP合作。同时建议有意向开展PPP项目的区县城及小城镇把拟谈项目统一打包纳入县区管理，避免因项目体量小、缺少专业人才等原因导致项目搁浅[5]。

四、提升PPP模式在新型城镇化公共服务事业建设中供给效率的建议

（一）转变政府职能，建立健全相关法律保障

在PPP模式下，政府应转变自身角色，由以前大包大揽的经营为主转变为以监管服务为主，降低市场准入门槛，让更多有资质的民间资本参与到公共服务事业建设中来。政府工作应侧重于引进优质民间资本、制定公共服务标准和完善监管机制，对于违规现象应给予相应的惩罚措施。

此外，由于政府是行政权力的主导者，往往使得民营企业在执行合同的过程中有所顾虑，为确保合作的公平性，在政府与企业合作之初就应该以各种法律法规来规范双方的权利与义务，因此，完善的法律法规就显得尤为重要。可通过完善《合同法》《特许经营法》等法律法规去防止政府权力的滥用，防范双方可能发生的权力冲突、扯皮等现象。

（二）设置合理的价格机制与多元化监管机制

公共服务中的价格设置问题，直接涉及参与企业和消费者的利益分配，若价格设置过高，不但损害

消费者利益，也违背了公共服务事业本身的属性；若价格设置过低，则又违背了企业利益，甚至会导致企业降低公共服务标准而危害公众利益。因此设置合理的价格机制尤为重要，政府应结合公共服务的类型匹配相应收益分配方式，使其既能调动企业的积极性又能保护公众的利益。

在PPP项目运营过程中，政府监管应覆盖前期项目规划、中期项目实施、后期服务等整个流程，监管者需结合产业技术的操作和市场发展、合同制定、执行等方面的知识，借鉴相关产业和公私合作的国内外经验，建立多元化的监管体系，保障公共服务建设高质量完成。

（三）创新拓展融资渠道、创新专业人才引进和公众参与渠道

首先，在PPP模式中，巨额的资金筹措是企业面临的最大难题，目前企业融资以商业银行单一渠道为主，导致融资风险高且压力大。为缓解上述问题，企业可通过发行项目债券、向保险公司融资、向国内外企业融资等多种方式丰富资金来源，弱化融资压力和融资风险。

其次，PPP模式是一个综合而复杂的过程，要求参与者具备项目建设、金融、法律等多方面知识。PPP模式在我国实施较晚，但在国外已经有了长久的发展，并且也有着很多成功的经验，因此必要时可聘请国外相关专业技术人员给予指导。也可加强与高校的合作，取得智力支持。

最后，健全民众参与机制，使公众真正成为事前参与规划、事中和事后参与监督的主人翁，使PPP项目真正得到民众的认同，才能实现更好的项目收益。

[1]李军鹏.公共服务学——政府公共服务的理论与实践[M].北京:国家行政学院出版社，2007：2.

[2]伏虎.新型城镇化建设中的PPP模式：实施路径与保障机制财会研究[J].财会研究，2014（11）：66-68.

[3]唐祥来.公共产品供给PPP模式研究[J].中国经济问题，2005（4）：44-51.

[4]王丹宇.PPP：公共服务供给效率提升新路径[J].淮海工学院学报：人文社会科学版，2015（12）：94-96.

[5]施颖，刘佳.基于PPP模式的城市基础设施特许经营期决策研究[J].当代经济管理，2015（6）：18-19.

A Study on PPP Model in the Construction of Public Services of New-Type Urbanization

Zhai Lu
（College of International Business,Shenyang Normal University,Shenyang Liaoning110034）

In the process of the construction of public services during new urbanization,there are a series of problems such as the structural imbalance of the service supply,large financing gap,unsustainable of fund supply,low efficiency of service supply,and etc.It has found that the application of PPP mode is helpful in solving the problems and it is a strong driving force for the construction of public services.Though there are some difficulties in PPP model’s implementation,its advantages are evident which should be promoted in a wide scope.PPP model’s implementation ought to be equipped with different applicable models based on the types of public programs,sources of risks and urban sizes and so on.To improve the supplement efficiency of PP Model,it is necessary to transform the government’s function,establish and improve legal systems,set up proper price systems and multiple regulations,innovate investment channels and talent training,and bring more public participation.

PPP mode;new-type urbanization;construction of public services;application modes

C931.6

A

1674-5450（2016）06-0077-04

【责任编辑：赵 伟 责任校对：赵 践】

2016－06－17

辽宁省社会科学规划基金项目（L14AJY009）；辽宁省财政科研基金项目（14B008）

翟璐，女，辽宁沈阳人，沈阳师范大学讲师，经济学博士，主要从事区域财政与金融研究。