政府购买公共服务的理论综述

刘延华

（中共德州市委党校山东德州253000）

政府购买公共服务的理论综述

刘延华

（中共德州市委党校山东德州253000）

从上个世纪开始，随着新公共管理理论、公共物品理论、公共治理理论、委托代理理论等的兴起，政府向社会购买公共服务具备了充分的理论基础，由此开启了政府购买公共服务的新时代。本文通过对相关理论的分析，探讨政府购买的理论来源和实践应用。

新公共管理理论；公共物品理论；公共治理理论；委托代理理论

1.新公共管理理论的兴起，打开了政府向社会购买公共服务的大门

上个世纪七十年代，新公共管理理论开始在西方国家占据主导地位，以美国、英国为代表的国家进行了政府改革，影响深远。赫克谢尔（C.Heckscher）指出，政府改革打破了单向的等级指挥关系，建立了互动交流和导向管理，并开始向“后官僚组织”变迁。[1]最早提出新公共管理概念之一的胡德（Christopher Hood，1998）将新公共管理的内涵与特征归纳为：向职业化转变；明确的绩效标准与衡量指标；更加重视产出控制等七个方面。[2]这意味着传统的官僚体制已经不能适应当前经济社会的发展，需要变革，建立一种全新的政府管理体制。在这种全新的体制当中，政府可以向社会组织、企业、其他社会团体等购买公共服务，化解政府管理当中的低效率和高成本。这是公共管理具有重大意义的一项变革。

1.1 引入竞争机制，重视效率

受到“政府失灵论”的影响，弗里德曼和哈耶克两位学者指出，政府应该缩小管辖范围，把一些公共服务交给市场来做。上个世纪以来，由于政府权力不断扩张，行政职能不断膨胀，导致各种腐败和权力寻租现象不断出现，再加上僵化、繁琐的办事程序制约了政府工作的效果，使得政府呈现出一种人浮于事、机构重叠、各部门各自为政、效率低下的状态。人们开始进行反思，寻找一种更为有效的政府管理模式来代替传统的科层制。新公共管理理论的出现适应了当时的社会需求。新公共管理理论主张政府在管理过程中应该引入竞争机制，让社会组织、市场主体等参与到公共服务的提供当中，通过竞争降低成本、提高效率。

1.2 改革政府职能，重塑政府

1992年，“重塑政府”理论的代表人物戴维·奥斯本和特德·盖布勒提出了新公共管理改革的十大原则，首要原则就是：“起催化作用的政府—掌舵而不是划桨。”[3]这也就意味着政府的职能不再是执行具体事务，而是负责制定政策、确定提供公共服务的范围、选择提供服务的主体。除了一些核心的公共服务，政府可以让企业、社会组织、其他团体等来提供公共服务，通过合同外包的形式，规范公共服务供给的效率和水平，提高社会公众对公共服务的满意度，解决政府供给的低效和高成本。现在很多政府组织都在进行公共服务的购买，走在前列的像美国、英国、欧盟等国，已经制定了严格的政府购买相关法律，规范政府购买行为。

1.3 转变政府理念，提高绩效

新公共管理理论主张要用企业家精神来改造政府，转变政府的理念，借鉴企业管理当中的一些成功做法，改革政府的运行机制，来提高政府的工作效率。传统政府管理之所以效率低，关键在于政府提供公共服务的垄断性，缺乏竞争必然导致提供服务者用了较高成本却生产出了较差的产品。而企业管理方式的引入，就可以通过政府购买公共服务创造出高效率和高质量的产出，企业精神最重要的在于顾客就是上帝，以顾客的需求为导向，向顾客提供最优的服务，并在此基础上降低成本、提高效率。但是政府此举并不是为了盈利，而是为了向公众提供最优的公共服务。

2.公共物品理论为政府购买奠定了基础

公共物品理论是在1919年林达尔在论文中第一次提出来的，此后，学者对这个问题进行了多方研究，为了解决公共物品的有效供给问题，提出了一系列的相关理论。

2.1 公共物品的分类为政府购买奠定了基础

按照萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中的定义，纯粹的公共物品或劳务是这样的物品或劳务，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务消费的减少。也就是说公共物品具有非排他性、非竞争性、不可分割性三大特点。按照这种特点，可以把公共物品进行区分，分为纯公共物品和准公共物品。纯公共物品是指完全具备三大特性的产品，比如说外交、国防安全、社会治安等。而准公共产品只具备部分的非排他性和非竞争性，比如说看台、收费的公路等。根据公共物品特性的不同，对公共物品的供应也可以实现供应主体和供应方式的多样化，改变了过去政府作为单一供应主体的状况。

2.2 公共物品生产和供应职能的区分导致了政府购买的产生

在传统观念里面，公共物品的生产和提供是一体的，都是政府的责任，不用区分，但是随着理论和实践的发展，很多学者对这个问题有了新的认识，比如说，学者马斯格雷夫区分了公共物品的角色，分为“生产”和“供给”两种角色，也就意味着政府可以把生产公共物品的责任转移出去。制度学派的学者奥斯特罗姆在前者的基础上提出可以区分公共物品的生产智能和供给职能，这就使得企业、社会组织等私人部门可以提供公共物品，开启了政府和市场互动的时代。美国学者萨瓦斯也提出：“服务提供或安排与服务生产之间的区别是明显且十分重要的。它是整个民营化概念的核心，是政府角色界定的基础。”[4]政府主要起一个决策者的作用，需要提供多少服务、为谁提供、服务达到什么水平、资金如何解决，这些是政府需要做的决策，但是公共物品的生产这件事可以交给市场来做，政府做好监督的工作，并解决生产公共物品所需的资金问题。

2.3 公共物品供应的社会主体不断成长，为政府购买提供了可能性

在自由主义的市场经济时代和凯恩斯的国家干预经济时代，相继出现了“市场失灵”和“政府失灵”的困局。社会组织的出现弥补了这种缺陷，社会组织本身的特征意味着它不以谋利为目的，而是为了给公众提供更多的、更好的服务，是为了社会公益目的出现的。政府向社会购买的时候，就具有了更多的选择空间，既可以选择企业作为生产主体，也可以选择合适的社会组织作为主体，这已经成了世界发展的潮流。由此，社会也就进入了一个全新的格局，政府、市场和社会都可以提供公共产品，政府可以择优决策，做好分工与合作。在政府购买的过程中，购买模式也在逐渐的成熟，合同外包现在已经成了政府购买的一种主要手段。研究者认为，通过合同外包，可以降低成本、提高效率，创造良好的竞争环境，提供最优的公共服务。

3.公共治理理论

公共治理理论在上个世纪70年代形成，发展于90年代。它改变了过去的公共管理理念，强调在社会治理中增加社会力量和市场力量对公共管理的参与。

3.1 公共治理理论强调治理主体的多元化

公共管理理论认为，治理是社会各种私人部门、非营利部门和公共部门共同管理社会事务的总和，不同的社会主体有不同的分工和角色定位，治理不再是政府单一的行政管理行为。也就是说，政府治理主体是多元的，既包括政府，又包括各个市场主体，还有各种非营利的社会组织、其他社会团体甚至个人，他们共同构建社会治理的网络结构，相互监督、相互制衡，实现社会共治的目的。社会多元主体的加入，改变了过去至上而下的治理方式，治理成为一个上下互动，协商合作的过程，政府和社会形成一种伙伴式的合作互动模式。因此，在公共服务的提供过程中，政府将不再是唯一主体，私人部门和社会组织将参与公共服务的提供。

3.2 公共治理理论限制了政府权力扩张

公共治理强调多元社会主体对于社会治理的参与，只要公民可以通过自治方式解决的问题，政府都不参与，也就是把政府从全能型转变成为有限政府。这意味着政府权力受到了限制，降低了政府管理的成本，通过其他社会主体的有效参与进而可以提高治理的效率，实现合作与共赢的目的。治理主体的多元化必须保证各类社会主体切实参与到公共事务的管理过程中，特别是那些利益相关者，通过协商合作解决矛盾和冲突，否则，真正的社会治理便无从谈起。公共治理应该具有多元化、民主化、合作化等特点，它已经不是政府统治的一种手段，而是一种新的社会治理模式，这才是公共治理的内在本质。

3.3 公共治理理论主张治理方式的多样化

多元主体对于公共治理的参与意味着多样化的治理方式，政府、市场、社会组织、公民个人等各个主体共同参与对公共事务的管理，可以综合利用市场体系、政府权力、社会网络等平台，在共同认知、公共利益的基础上展开合作。通过多中心的治理方式，可以打破政府对公共服务的垄断地位，提供高效、优质的服务。

4.委托代理理论

上个世纪30年代，美国的经济学家伯利和米恩斯认为传统的企业所有权和经营权集中的做法有着很大的弊端，他们提出了把所有权和经营权分离理论，即委托代理理论。委托代理理论的实质在于专业化，把企业的经营权交给职业经理人去掌管。随着社会分工的细化和专业化，大量的专业人员不断出现，他们拥有更加专业的知识和能力，与此同时，企业的所有者本身的精力、时间和能力都是有限的，他们无法直接控制所有资源，由此催生了委托代理的产生。企业所有者作为委托人，职业经理作为代理人，代理人按照委托人的要求利用自身的专业知识和能力完成委托任务。现在委托代理关系已经普遍应用在社会领域和经济领域，比如说公司股东和职业经理、代理律师和委托人、选民和代表等等。

在公共治理中的委托代理理论在经济学委托代理理论的基础上有了新的发展。面对日益复杂、庞大的社会治理对象，政府很难做到面面俱到，无法完全顾及所有的事务，这就需要把一些社会公共事务委托给专业的机构代理。特别是上个世纪80年代以来，社会组织的大量成长，很多都是具备专业知识和技能的组织，他们具备了承接政府转移部分职能的能力。政府可以把一部分公共服务职能转移给社会主体，通过签订合同，和社会主体确立委托代理关系，这样既可以减轻政府的压力，又可以提供更专业的服务。

［1］C.Heckseher.ThePost-BureaueralieOrganisation：NewPerspectiveson Organisati onal Change.New Delphi：Sage，24，1994.

［2］ChristopherHood.ComparativePublicAdministration.Vol.1，DarEmonth Publishing Grop，1998.

［3］Osborne，D.and T.Gaebler.Reinventing Government：How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector.Massachusetts：Addison-Wesley，1992.

［4］（美）E·S·萨瓦斯.《民营化与公私部门伙伴关系》，中国人民大学出版社，2002：68.

C916

A

2095-7327（2016）-12-0104-02

2015年度山东省人文社会科学课题分阶段成果。

刘延华（1982—），女，汉族，山东泰安人，德州市委党校讲师，研究方向为科学社会主义。