河道纳污能力使用权交易制度的探讨

张　强　宋庆国

(1.山东省枣庄市水利勘测设计院， 山东 枣庄　277800；

2.枣庄市水利开发总公司， 山东 枣庄　277800)



河道纳污能力使用权交易制度的探讨

张强1宋庆国2

(1.山东省枣庄市水利勘测设计院， 山东 枣庄277800；

2.枣庄市水利开发总公司， 山东 枣庄277800)

【摘要】“水十条”出炉后，铁腕治污将进入新常态。针对我国现行河流纳污能力使用权管理政策中存在的一些弊端，提出管理要同时发挥政府和市场杠杆的双重调节机制，将排污权作为一种商品进行买卖，使污染的外部性内部化。因此，建立科学的排污权管理理论，已成为我国治污工作面临的一个迫在眉睫的课题。

【关键词】水十条； 纳污能力； 排污权； 交易

国务院于2015年4月16日以国发〔2015〕17号印发了《水污染防治行动计划》，万众期待的“水十条”终告出炉。《水污染防治行动计划》将在污水处理、工业废水、全面控制污染物排放等多方面进行强力监管并启动严格问责制，铁腕治污将进入新常态。

1我国水污染现状

目前我国环境保护工作形势严峻，水污染情况触目惊心。监察部的统计显示，近10年来我国水污染事件高发，水污染事故每年都在1700起以上。全国城镇中，饮用水源地水质不安全涉及的人口约1.4亿。水利部近期公布的数据显示，目前我国水库水源地水质有11%不达标，湖泊水源地水质约70%不达标，地下水水源地水质约60%不达标。我国居民饮水安全情况同样不容乐观。环保部数据显示，我国有2.5亿居民的住宅区靠近重点排污企业和交通干道，2.8亿居民使用不安全饮用水。

修改后的《中华人民共和国水法》从法律层次上规定对河流排污的管理必须以河流纳污能力为基础，入河排污量超过纳污能力的应限期削减到纳污能力以下，尚未超过的不得逾越。但是河流纳污能力使用和管理制度尚没有建立，理论研究也很薄弱，尚未形成科学的理论体系以指导河流纳污能力管理的实践。因此，建立科学的河流纳污能力使用权管理理论，已经成为河流纳污能力使用权管理工作面临的一个迫在眉睫的课题。

2发达国家河流纳污能力使用权管理的政策工具

要有效地管理河流纳污能力，需要全面地运用政府和市场的双重调节机制。发达国家河流纳污能力使用权管理涉及到政策工具的应用。我国与发达国家体制不同，水资源和环境分别由不同部门管理，国外的做法很难直接在我国使用。需要我们借鉴发达国家的先进经验，研究适用于我国经济社会发展水平和管理体制的河流纳污能力使用权管理的政策工具。

3我国现行河流纳污能力使用权管理的政策工具分析

我国现行河流纳污能力使用权管理的政策工具主要体现在管理制度中。先后制定了环境保护目标责任制、综合整治与定量考核、污染集中控制、限期治理、排污许可证制度、环境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度等八项主要管理制度。这些制度的实施在水污染防治中起到了一定的作用，但也存在一些问题。

3.1排放标准制度

国家和地方制定了一系列环境质量标准和污染物排放标准，为环境管理的实施奠定了良好基础。这项制度在整个环境法律体系和制度建设中发挥着巨大作用。但是，这项制度是根据环境质量的要求，要求各排放单位符合严格的环境标准并采用特定的污染控制设备，是一种典型的行政命令控制制度，这种制度并不考虑排污者达到此标准时所面临的特殊情况和困难。排放单位是被动的无条件服从者，制度设计并没有将排放单位作为污染防治的积极参与者，也没有激励机制，难以达到有效率的污染治理，是一种低效率、缺乏弹性的制度。

3.2排污收费制度

这项制度执行以来取得了较好的成效，对促进企业治理污染和削减污染排放起到了促进作用。但是，排污收费制度也存在许多问题和不足，主要表现在：ⓐ排污收费的标准过低，激励作用有限；ⓑ排污收费制度不完善，难以适应河流纳污能力管理新形势发展的需要[1]。

从以上两方面的分析可以看出：仅仅依赖排放标准很难实现资源的最优配置。排污收费是根据污染所造成的危害对排污者收费，以弥补私人成本和社会成本之间的差距，但是，在实际操作中难度非常大。首先，污染对环境的影响评价难以准确计算成本；其次，实践过程中要考虑各方利益问题，难以有效实施。因此完全有效实施排污收费制度难度较大，而且实施成本可能比较高[2]。

4纳污能力使用权(排污权)交易工具

在河流纳污能力使用权管理的市场工具中，排污权交易的重要性越来越被人们所认识。排污权交易的本质，是将排污权作为一种商品进行买卖。政府在对排污总量进行控制的前提下，鼓励排污者通过技术进步和污染治理，最大限度地减少污染排放总量。通过给予排污者合法的污染物排放权，允许排污者将其进行污染治理后获得的污染富余指标进行有偿转让或变更。排污权交易产生的前提是：排污者的污染治理水平存在差异，同时政府的环境管理采用总量控制。

下图中，纵轴代表单位污染物的减排成本，横轴代表污染物的排放量。假设只有污染源1和污染源2两个污染源，每个污染源的未加治理的初始排污量都是15个单位，即总的排污量为30个单位。假定污染控制的目标为15个单位的排污量。在图中，治理第一个污染源的边际治理成本(MC1)和治理第二个污染源的边际治理成本(MC2)分别表示全部责任分配给第一个污染源和第二个污染源时减排量同成本的关系。

坐标轴上两个原点中间的点代表不同程度的共同分担责任。

污染物减排量及其边际成本图

假设进行交易之前，要求污染源1减少7个单位的污染量，它可以获得8个单位的排污许可。同样，要求污染源2减少8个单位的污染量。在不发生交易的情况下，污染源2的边际治理成本G远远高于污染源1的边际治理成本E。如果此时允许两者发生交易，污染源2愿意以低于G的价格从污染源1购买排污许可，它就能降低自己的成本。而污染源1愿意以高于E的价格出售排污许可，从中获取收益。这样，交易发生后，污染源1会多治理污染物，以产生多余的排污许可，而污染源2则会减少对污染物的治理，代之以购买额外的排污许可，直至两者的边际治理成本相等时为止。此时，总的治理成本与未发生交易前的总治理成本相比明显减少。

实践证明，排污权交易制度因有以下特点而具有可行性：

a.在一定的排污水平上，治理成本较低的排污者发现治理污染比购买排污权更经济，治理成本较高的排污者则发现购买排污权比治理污染更合算，于是低治理成本的排污者将排污权出售给较高的治理成本的排污者，通过交易达到治理成本的最小化。

b.在某区域排污总量确定的情况下，排污交易可在与排污量有关的当事人之间合理配置，既有利于刺激企业降低排污量，又避免了资源的闲置和浪费，从而使环境质量的改善更加经济和有效[3]。

c.当经济增长导致新的污染源加入管理系统时，污染者向管理当局或其他当事人购买预先或剩余的允许排放量，使总的污染负荷不变。

5结语

综上所述，河流纳污能力管理要同时发挥政府和市场的双重调节机制。我国现行的河流纳污能力使用权管理制度存在一定的缺陷，随着“水十条”的出炉，应充分发挥市场工具在河流纳污能力使用权管理中的重要作用。在各种市场工具中，纳污能力使用权交易制度可以使污染的外部性内部化，在水资源保护管理中的重要性日益突出，呈现出蓬勃的生命力。

参考文献

[1]全永威.现代水资源管理理念科学探究[J].水利建设与管理，2014(5).

[2]GB/T 25173—2010水纳污能力计算规程[S].北京：中国标准出版社，2010.

Discussion on river pollutant carrying capacity use right trading system

ZHANG Qiang1, SONG Qingguo2

(1.ShandongZaozhuangWaterConservancySurveyandDesignInstitute,Zaozhuang277800,China;2.ZaozhuangWaterConservancyDevelopmentCorporation,Zaozhuang277800,China)

Abstract：After ‘ten water articles’ are released, forcible pollution control enters a new normal state. Double regulation mechanisms of government and market lever should be exerted synchronously in management aiming at some defects in China existing river pollution carrying capacity use right management policy. Pollution discharge right is sold as a commodity, and thereby external pollution can be internalized. Therefore, establishment of scientific pollution discharge right management theory has become an urgent issue for pollution control work in China.

Key words：ten water articles； pollution carrying capacity； pollution discharge right； trading

中图分类号：TV85

文献标志码：A

文章编号：1005- 4774(2016)01-0079-03

DOI:10.16616/j.cnki.10-1326/TV.2016.01.022