从团体标准说开云 关于《团体标准化 第1部分：良好行为指南》的联想

●　李正权

从团体标准说开云关于《团体标准化第1部分：良好行为指南》的联想

●李正权

今年4月25日，国家质检总局、国家标准委批准发布GB/T 20004.1-2016《团体标准化第1部分：良好行为指南》。很反常的是，同时发布的其他200多项标准，都多少还有一个过渡期，只有这个标准和另一个术语类的标准从发布之日起就开始实施，可见多少有一点迫切的意味。

为什么要弄个团体标准化？

按该标准的规定，所谓团体标准，就是“由团体按照团体确立的标准制定程序自主制定发布，由社会自愿采用的标准”。目前，我国的标准大致分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准4个等级，我不知道团体标准出来后，介于这4个等级之中，使其变为5个等级，还是独立于这4个等级之外，另成一个体系。

在汉语中，团体、集体、团伙、集团等与组织的内涵和外延往往是模糊的，界限往往不清。为弄清这个标准的适用范围，首先就要弄清标准对“团体”的定义。在GB/T 20004.1中，团体被定义为“具有法人资格，且具备相应专业技术能力、标准化工作能力和组织管理能力的学会、协会、商会、联合会和产业技术联盟等社会团体”。社会团体是当代中国政治生活的重要组成部分，目前的社会团体都带有准官方性质。国务院发布的《社会团体登记管理条例》第三条就规定：“成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记。”所谓业务主管部门，是指县级以上各级人民政府有关部门及其授权的组织。事实上，在中国，这样的社会团体实际上附属在业务主管部门之下。

中国有全国性社会团体近2 000个。其中使用行政编制或事业编制，由国家财政拨款的社会团体约200个。在这近200个团体中，全国总工会、共青团中央、全国妇联的政治地位特殊，社会影响广泛，且不论。还有16个社会团体的政治地位虽然不及上述3个社会团体，但也比较特殊。它们分别是：中国文联（联合会）、中国科协（协会）、全国侨联（联合会）、中国作协（协会）、中国法学会（协会）、对外友协（协会）、贸促会（协会）、中国残联（联合会）、宋庆龄基金会、中国记协（协会）、全国台联（联合会）、黄埔军校同学会、外交学会、中国红十字总会（协会）、中国职工思想政治工作研究会、欧美同学会。以上19个社会团体的主要任务、机构编制和领导职数由中央机构编制管理部门直接确定，它们虽然是非政府性的组织，但在很大程度上行使着部分政府职能。那么，首先我们就要碰到这样一个问题：这些行使着部分政府职能的团体，可不可以制定和发布标准？它们制定和发布的标准，与现行的行业标准又有哪些不同呢？

标准说了，要“具备相应专业技术能力、标准化工作能力和组织管理能力的”的团体才适用这个标准，我们就把上面那些学会、协会、联合会之类排除掉吧（其实像科协之类可能要排除也不妥吧）。据统计，截至2007年底，全国共有各类民间组织38.1万个，其中社团20.7万个，按其主管单位的不同，分为国、省（部）、市（厅）、县（处）等不同级别。既然如此，那么这些团体制定和发布的标准，其使用范围又如何限定？例如某县（处）级主管的团体制定和发布的标准，万一与诸如国家标准、行业标准、地方标准相冲突，低于国家标准、行业标准、地方标准，又该怎么处理？事实上，标准打架的问题在中国并非绝无仅有，前几年闹得沸沸扬扬的农夫山泉标准事件就是一个典型例证。在这样的条件下，再来一个团体标准化，会不会造成新的更多的混乱呢？

我猜想，随着政府简政放权，团体与政府逐渐脱钩，行业标准已经面临某种危机，急需有关行业协会、商会之类的团体组织来弥补政府退出的空缺，才提出了团体标准化的问题。也就是说，今后的行业标准可能不再由相关部委来组织制定，而由相关的行业团体来制定，逐渐减少行业标准，或者是用团体标准部分代替行业标准，或者是用团体标准弥补行业标准，或者是让团体标准优于行业标准从而让社会特别是企事业组织多一种选择，或者是在行业标准没有出台之前让团体标准先试行一段时间再出台行业标准。如果这样一些的猜想没有错的话，那么，GB/T 20004.1的出台不仅是必要的，也是及时的，甚至还是迫切的。

如何防范团体标准的道德风险？

我们知道，一旦脱离了政府，作为“具有法人资格，且具备相应专业技术能力、标准化工作能力和组织管理能力的学会、协会、商会、联合会和产业技术联盟等社会团体”，虽然可能并不以营利为目的，但它们的生存却是以会费为基础的。或者说，它们其实都是由企事业单位供养的。例如作为轻工业全国性、综合性的、具有服务和管理职能的工业性中介组织的中国轻工业联合会（China Light Industry Council），就是主要由各种所有制的轻工企业、事业、社会团体组成的，所有会员都必须按规定交纳会费。章程规定：“会员如果2年无故不缴纳会费或不参加活动的，视为自动退会。”章程还规定：“本会经费来源：（一）会费；（二）捐赠；（三）政府资助；（四）在核准的业务范围内开展活动或服务的收入，包括主办、支持各类业务活动的收入等；（五）利息；（六）其他合法收入。”显然，这样的团体既有其自身的利益，又要代表其会员的利益。与政府部门相比，与企事业组织的关系更加密切，受企事业组织的影响和制约更大。由它们制定的发布的标准，与过去的行业标准相比，可能更偏重于维护企事业单位的利益。因此，团体标准存在着一定的道德风险。

正因为团体标准可能存在着道德风险，GB/T 20004.1才叫作“良好行为指南”，而尚未发布的GB/T 20004.2则叫作“良好行为评价”。显然，GB/ T 20004这两个国家标准，实际上是为防范团体标准化工作的道德风险制定规则，向团体标准化提出了相应的道德性要求。标准的总则规定了开放、公平、透明、协商一致、促进贸易和交流的基本原则，要求“妥善解决有关重要利益相关方对于实质性问题的反对意见，按照程序考虑有关各方的观点并且协调所有争议，获得团体成员普遍同意。”“符合市场、贸易需求，不扭曲分裂市场，不妨碍公平竞争，不限制团体标准实施者基于团体标准开发竞争性技术和进行技术创新，促进行业的健康发展。”但是，笔者认为，这样的原则以及标准为实施这些原则所规定的组织管理、制定程序、编写和推广运用都还不够。

我们知道，标准，特别是产品标准，往往是开放型的。也就是说，标准不仅要影响和制约实施或执行标准的组织和个人，也可能影响和制约接受标准或接受按标准生产的产品的组织和个人。例如企业按产品标准生产，肯定要影响和制约企业的行为，产品生产出来了，接受和使用产品的顾客实际上也受到产品标准的影响和制约。如果团体制定标准时，过多地受自己的会员特别是企事业组织的影响，很可能降低相关要求，使标准低于社会的需求和期望； 当然也可能提高相关要求，使标准高于社会的需求和期望。低于社会的需求和期望，很可能侵害顾客和社会（广泛意义上的顾客，下同）的利益，甚至可能给顾客和社会造成损害；过分高于顾客和社会的需求和期望，又可能增大产品的成本，从而提高产品的价格或使用费用，也可能产生侵害或损害顾客和社会利益的情况。过去，国家标准也好，行业标准也好，虽然实际上也是诸如轻工业联合会这样的社会团体在起草或制定，甚至是由企业在起草或制定，但毕竟要通过政府部门审定，有一个把关者。政府作为企事业组织与顾客和社会之外的第三方，虽然可能偏向于企事业组织一方，但还是不能不考虑顾客和社会的利益。如果用团体标准代替行业标准，那么谁来把关呢？谁来考虑顾客和社会的利益呢？

笔者当然注意到“团体标准”的定义中“由社会自愿采用”的规定。这是不是说，团体标准都是推荐性标准，不具有强制性呢？GB/T 20004.1没有明确规定，但暗含着类似的意思。既然是推荐性的标准，社会可以采用，也可以不采用。也就是说，在具体交易中，顾客和社会都可以不认可这样的团体标准。只有在团体标准高于其他标准，或者说，只有在团体标准对顾客和社会更有利一些的情况下，顾客和社会才会采用。当然，如果没有其他标准，顾客和社会也只有接受团体标准，即使团体标准不符合顾客和社会的需求和期望，但因为了胜于无，也无可奈何。

由于存在这样的问题，为了防范可能出现的道德风险，或者为了将可能出现的道德风险降低到社会能够接受或容忍的水平，能否在今后修订GB/T 20004.1的时候给团体标准的制定设一定的门槛或一定的把关程序呢？例如向社会广泛征求意见，例如吸收顾客和社会代表参与，例如标准正式定稿前举办听证会吸收各相关方特别是顾客和社会方面的意见和建议，例如设置必要的道德性质的审查程序，等等。否则，现有的要求和程序可能无法完全满足“良好行为”的要求，可能无法防范相应的道德风险，很可能出现整个团体标准化的，或某个标准的，或某个标准某个要求的“无良行为”，损害顾客和社会的利益。

团体标准能否代替其他标准？

长期的计划经济，使我国的标准化工作长期落后于世界先进水平。改革开放后，标准化工作才有了长足的进展。1988年，《中华人民共和国标准化法》正式发布，至今也快30年了。但我们却一直没有团体标准。事实上，世界上大多数国家的标准都不是由政府或主要不是由政府来主持制定的，而是由团体来制定的。即使有了GB/T 20004系列标准，鉴于中国团体的性质与国外团体的性质具有一定的差异性，团体标准可能依然难以脱离政府色彩。因此，团体标准能否代替其他标准就可能成为一个问题。

首先，国家标准是中国最高等级的标准。国际标准或国外先进标准，都只有转化成（包括等同采用或等效采用）国家标准后，才具有相应的法律效力。团体标准虽然不可能代替国家标准，但可以通过一定的程序，上升为国家标准。事实上，相当多的国家标准都是由行业标准、地方标准上升而来的，甚至企业标准也可以上升为国家标准，团体标准可以上升为国家标准也就理所当然，甚至改变团体标准的性质，从推荐性的标准上升为强制性的国家标准。

其次，团体标准很可能在一定程度上代替或弥补或补充相关的行业标准。事实上，如今的行业标准虽然名义上是由政府部门制定和发布的，但负责起草编写的还是相关的团体，例如协会、学会、联合会之类。随着政府机构的精简和政府职能的转化，政府部门制定标准的职能将逐渐弱化，行业标准也将随之简化或弱化，需要团体标准来弥补这样的简化和弱化。同时，行业标准如果不完善或没有细化，也需要团体标准来完善和细化，也就是团体标准可以起到一个补充的作用。

再次，团体标准与地方标准的关系就较为复杂了。一是全国性的团体，也就是在民政部注册，由国务院或其他中央部委业务主管单位审查同意成立的团体，其制定和发布的团体标准如果与地方标准相冲突，特别是弱于地方标准，很可能让企事业组织无所适从。从适用范围来看，这样的标准带有全国的性质，似乎高于地方标准，但由于是团体制定和发布的，其权威性又低于地方政府制定和发布的地方标准。企事业组织可以钻其中的空子，按相对较低的标准要求向顾客提供产品，顾客很可能无法选择。一旦利益受到严重损害，即使诉诸法律，如果没有相关法律法规明确规定哪种标准更具有法律效力，也可能给法官造成不必要的困惑。二是地方性的团体，也就是在地方民政局注册，由地方的业务主管单位审查同意成立的团体，其制定和发布的团体标准，是只能供本地方的企事业组织采用还是可以供其他地方的企事业组织采用，也需要有明确的规定。否则，一旦出现诸如质量安全方面的问题，企事业组织就可以用“我的产品是符合某某团体标准的”来进行搪塞。特别是如今一些地方团体往往给自己加上诸如“全国”“中华”“华夏”甚至“全球”“世界”之类头衔，让人分不清究竟，更可能造成这样的问题。

最后，团体标准与企业标准也存在着一定的问题。GB/T 20004.1规定，团体标准“由社会自愿采用”。企事业组织采用团体标准，可以节省自己制定企事业标准的费用，但其前提是团体标准应当符合企事业组织的需要。一般来说，竞争力较强的企事业组织，往往需要要求更高的标准，团体标准难以完全代替企事业组织自己制定的标准。企事业组织的竞争力较差，很可能难以满足团体标准的要求，它就可以不采用这样的团体标准。这样，团体标准的适用范围就可能大打折扣。

不管怎么说，推行团体标准化工作，在现有4个层次的标准之外再有一个团体标准的层次，是中国标准化事业的一大进步。但是，对我们来说，团体标准毕竟还是一个新东西，还需要在实践中逐步探索，逐步完善，使其发挥更大更好的作用。其中很重要的一点就是用法律（例如修订《中华人民共和国标准化法》）法规（例如修订《中华人民共和国标准化法实施细则》）来规范团体标准的地位、作用、法律效力。