校园足球政策执行环境分析

任振朋，崔永衡

（福建师范大学体育科学学院，福建福州350108）

校园足球政策执行环境分析

任振朋，崔永衡

（福建师范大学体育科学学院，福建福州350108）

采用文献资料法，逻辑分析法依据公共政策学中关于公共政策执行的外部环境（政治、经济、社会）和内部环境两个方面分析当下校园足球政策在执行过程中的内、外环境.研究指出：校园足球政策执行外部环境上政治环境良好，多次被国家领导人提及重视，社会传统文化对于足球的认知以及经济发展水平等社会和经济环境阻碍校园足球政策的执行；同时在校园足球政策执行内部环境上，各政策主体在执行过程中或多或少存在利益博弈，阻碍校园足球政策的执行.最后进行总述与反思，并提出建议.

校园足球；公共政策；执行环境

2009年我国开始推行实施“青少年校园足球发展计划”.2012年12月国家体育总局局长刘鹏在全国体育局长会议上表示，要下决心采取措施搞好集体球类项目，特别是足球……加大对足球项目发展的政策支持和经费投入……文章单独用一章节讲述“扎实推进，继续做好足球工作”的关键问题.同时，在相关学校建设标准和运动技术规范中要求，要加大学校体育设施建设力度，对体育设施建设和器材配备的支持力度，推动学校体育设施和器材逐步达到国家标准的进程［1］.2013年6月蔡振华副局长在参加校园足球活动时表示，体育总联赛的建立等［2］.教育部体卫艺司司长王登峰介绍《关于遴选校园足球特色校的办法》已在2014年12月出台，并在将相关特色校尽快推出《关于加强学校安全风险管控的管理办局将和教育部沟通制定校园足球相关政策，包括专业足球教师的招聘、全国校园足球四级法》以求规范校园处理体育事故，为开展校园足球注入一针“强心剂”［3］.2015年国家相关领导在两次重要会议上都提出抓好青少年足球，加强学校体育工作，自上而下执行校园足球政策，做好足球普及工作的重要指示.可见国家层面对于“校园足球”活动开展的重视程度，将足球发展提升到了“国家战略”的高度，努力从政策执行的大环境方面下文章，为校园足球政策的执行塑造良好环境.

1　公共政策执行环境概述

公共政策包括：公共政策主体、公共政策客体、公共政策环境3个主要方面［4］.目前学者在对公共政策进行分析时，往往将精力花费在了政策制定的是否科学合理上，而忽视了公共政策执行环境这一重要因素.传统政策学上把政策执行环境分为内部环境和外部环境，其中外部环境又包括经济环境、政治环境、社会文化环境三方面.所谓政策的外部环境指影响政策的形成、执行以及评价等过程的各种条件或背景，适用于所有组织的共同因素以及任何一个政策；而内部环境则因政策执行各个组织的特点不同千差万别，而学者在分析政策执行环境时一般只分析其外部环境［5］.政策系统在执行过程中虽受到外界环境阻碍，反过来政策系统又在协调和塑造外界环境，所以针对政策的执行环境问题要综合看待.

在传统的民间典故中，有孟母三迁的故事，家庭环境对于子女的教育是非常重要的.一个家庭尚且如此，那么政策环境对于政策整体执行运作的重要性就不言而喻.“校园足球”政策主体是相关政府部门及相关学者；“校园足球”政策直接客体是足球问题，间接客体是目标群体即学校和学生.从上述概念可知，校园足球政策内部环境因素主要取决于校园足球政策各级执行主体之间的分工合作、对于政策的认知度以及自身利益博弈等；而外部环境因素则同时影响政策主体和政策客体双方对于政策的执行力.

2　校园足球政策执行外部环境分析

国外足球强国早已证实大力发展青少年足球是发展和振兴国家竞技足球最最佳也是唯一途径.我国教育部和体育总局基于增进学生体质健康和探索培养青少年竞技足球后备人才的新模式提出的校园足球活动，毋容置疑校园足球政策具有现实性和超前性.但校园足球在过去几年发展中问题频出，其中“校园足球”政策执行受阻、执行不畅，其执行环境有不可推卸的责任.一项具有现实性和超前性的公共政策，只有在合适的执行环境土壤中，才发挥其社会功效，解决某一领域的社会性问题.

2.1经济环境

当前公共政策环境是制约我国“校园足球”政策效益的关键因素之一.其中经济环境是制定和执行公共政策的基本出发点［4］.经济基础决定上层建筑.虽然当前我国经济发展取得了举世瞩目的成就，但不得不说我国才刚刚建成小康社会，经济发展水平区域差异明显，东、西部发展不平衡，南北差距大.“校园足球”政策执行需要雄厚的经济基础作为支撑，才能解决校园足球发展的场地、器材、教师、培训费用等问题.经济发展带动人口流动，过多的人口流向一线城市，使学龄儿童随父母工作流动；导致农村学龄人口减少，加剧城市公共教育资源紧张的现象；相反农村地区虽土地资源富足，经济基础却相对缺乏，出现专职教师、设备、资金不足的问题.如果连最基本的场地、器材问题都不能很好的解决，又何谈全国足球普及、发展.

场地、器材、师资已是学校体育老生常谈的问题.政府、社会一直努力在解决，情况略有好转，但城市与农村，东部、中部、西部还是有明显的差距.学校开展足球，必须建立在学校具有足球场地和足球师资基础之上.显然，针对目前我国整体经济发展水平以及学校体育现状，经济环境还无法满足全面普及推广“校园足球”政策.

2.2社会环境

社会对于足球运动的舆论度直接影响着学校、家长、学生对足球的认知.家长受教育程度有限以及社会舆论与媒体长期关于我国足球的负面报道，国家层面（国家男子足球队）竞技足球成绩与我国体育大国形象不符，职业足球联赛屡见不鲜的负面新闻……致使家长敬而远之，即使孩子喜欢也会遭到父母的阻拦.再者我国特殊的计划生育政策，在城市中独生子女家庭占到很大比重，独生子女加重了父辈对子女的过分溺爱，足球作为高受伤几率发生的运动项目，同样父母也迫使孩子对于足球敬而远之.另外，我国特殊教育选拔制度（高考）以及优质高等教育资源的稀缺与不平衡分配，加重家长、学生、学校过分看重文化课程的学习，忽视体育课程.至于学校如何提升学生升学率和保证学生安全则是最重要两个任务.

所以诸多因素共同作用下难免家长、学校会对当前“校园足球”的开展和推行提出质疑：学足球能读大学吗？学足球会不会受伤？学足球会不会耽误学业？这一系列的担忧并非杞人忧天.尤其传统观念下女人应温文尔雅、娴熟达慧，所以惯性思维下青少年儿童时期女学生不宜参与具有激烈对抗性运动项目.种种这些“软文化”——思想、观念在一定程度上制约着“校园足球”政策的执行与推广.

2.3政治环境

政治因素从开文的前言部分已经提到，不管是作为政策主体、制定者的教育部还是国家体育总局，在借鉴国外足球强国发展的经验同时基于我国目前各个阶段学生体质健康不容乐观的事实，提出“校园足球”政策，在全国范围内、青少年中大力推广、普及足球，充分说明了“校园足球”政策的现实性和超前性.再者作为政策主体部门以及国家高层在重要会议、活动中，多次提及或是重点指出开展“校园足球”活动的重要性，恰恰这为开展“校园足球”活动，以及“校园足球”政策的执行提供了坚强后盾，从上而下的执行过程中，保证在“校园足球”政策执行的源头有一个好的政治环境.

3　校园足球政策执行的内部环境分析

“校园足球”政策由教育部和国家体育总局联合制定，其中教育部为主，国家体育总局为辅.同时作为地方教育部门和体育部门以及学校作为“校园足球”政策的基层执行主体，同时也是政策的目标群体.教育部和国家体育总局出于长远利益考量开展校园足球活动，但基层教育部门和体育部基于阶段利益考量，针对“校园足球”政策执行过多加入个人主观、片面理解，在协调“校园足球”政策执行与其他政策执行、足球与其他体育课教学项目开展中不能平衡处理，直接导致各个不同地方在“校园足球”政策执行开始前，基层主管部门对“校园足球”政策的态度不同，间接造成各地对于“校园足球”政策执行的内部环境的不同.同时“校园足球”政策由教育部和国家体育总局联合发起，所以在地方基层执行过程中，也应由教育部门和体育部们联合执行，两部门联合执行，而对于“校园足球”活动开展中，“校园足球”政策中并没有充分明确各个部门的具体职责，所以在执行中难免出现两部门“责权利”的博弈［6］.

同时作为“校园足球”政策主要执行主体—学校，更是出于升学指标，以及保证学生人身事故安全因素考虑，定会盲目的排斥“校园足球”活动的开展.所以在“校园足球”政策最重要、最基本的一个执行环节出现障碍，难以发挥其政策的功效.综上分析，在“校园足球”政策执行内部环境上，同样问题重重，障碍频频，并且其中某些因素和“校园足球”政策执行的外界环境有着密切的联系.如：学校领导出于外界经济基础限制、社会文化对于足球的整体认知…等外在因素造成自身思想上、认识上排斥“校园足球”政策.

4　总述与反思

上述章节中分析了“校园足球”政策在执行过程的包括经济、社会文化、政治三个方面的外部环境和内部环境，且对影响校园足球政策执行环境的因素做了简单的叙述，但远远不止这些.政策作为国家社会某一突出问题的集中处理，在其执行过程中，必然受到外界环境的影响，造成政策本身的执行环境不佳，致使政策难以执行下去.针对某一社会问题的政策执行时，充分考虑该政策本身与社会其他相关领域发展是否协调、相互之间的影响、干扰等因素，否则只能空有一纸理想化的政策文本，而难以执行，发挥其功效.

当社会问题被升格为政策问题时，政治领导在其间起到了决定性作用.相关负责人表示，除了“校园足球”我们找不到更好的办法来解决足球问题.这显然已经走进了管理学的误区.当我们认为解决某个政策领域的问题时，发现只有一种备择方案时，那么，已经进入了“霍布森选择”.部分倡议人士认为，校园足球可以推动我国足球产业发展，带动相关体育产业链发展.并有相关学者对此进行了数字上的预算，这是具有创意的想法.但事实上根据“投入—产出”来看，此项政策不仅需要在全国范围对所有学校场地、器材、设备、教师进行资金上的投入，而且还要消除家长和学校的顾虑来解决学生人身安全的“安全保险”投入.不可否认，某项政策的制定和执行必然带动国内经济发展，但是这种主要依靠国家财政和地方政府财政的支持，却不知能否在基层真正落实的政策方案极易引起质疑.对于产出来说，政策决策者的价值取向或许更倾向于解决，如何能高效的遴选足球人才，解决“面子问题”.所以除了政治和行政可行性以外，经济可行性和技术可行性也是影响政策目标实现的重要因素［7］.

那么，“校园足球”政策又能给当前社会带来哪些效益？有关学者说，“校园足球”政策可以推动素质教育的发展.那么，以往体育课由其他非专职学科教师“包办”，有些体育教师被安排从事其他学科教学，体育课都不能保证，何来“校园足球”？更多学生对于网络、手机的沉迷更甚于体育运动，更何况足球具有对抗性激烈，技术性要求高，集体配合为主的运动特点，在比赛中难以体现青少年个性，较难获得进球时的成功体验的运动项目.缺少了获得成就感的满足，人对于事物的诉求就会衰减甚至消退.那么可以得出结论，政策实施的目标群体较难给予政策执行上的支持.这些对于政策实施效益来说本身就是一个巨大的考验.

同时，“校园足球”政策相较于其它领域而被上升到“国家战略”地位也值得商榷.显然这种一厢情愿的政策具有明显的理想主义色彩.“校园足球”政策执行自上而下，具有目标明确性、分工明确性、执行顺序规律性、执行权威性等特性.但是有学者指出，自上而下完美执行的必要条件有：明确一贯的政策目标，依法建立的执行程序，敬业、有技能的执行者，充足的政策执行资源，高级领导及利益团体的支持，社会经济条件的变化不危机到政策执行……等［4］.从理论上看，“校园足球”政策虽然已经具备了相当多的前期条件，但是，还有很多需要完善的地方.应在执行中完善，完善中制定.相关负责领导和智囊团具有先见性的对“校园足球”政策进行了几年的准备阶段，其中不乏进行地方性“校园足球”实验，从而减少后续风险.这些努力对于“校园足球”政策的执行提供了科学研究.但是不管是准备，还是对于政策的实验研究，其主要倾向都是有利于政策开展的区域.所以对于一些经济欠发达地区如何正常执行“校园足球”政策仍应持有怀疑.

然而，政策的执行主要依赖于基层政府对“校园足球”政策的支持.在网上不难看到某些省份教师工资尚不能保证，那么对于还要抽出相当一部分资金对“校园足球”政策进行财政上的支持.难保不会继续出现“上有政策、下有对策”的现象，致使相当数量的学校不能很好落实政策，形成走过场，继而引发其他社会问题.

显然“校园足球”政策就政策本身，具有现实性和超前性.但目前针对我国学校体育本身急需解决的问题繁多，片面的看待看待“校园足球”政策，一味的执行“校园足球”政策，而忽视学校体育其他方面发展，显然是我们不愿看到的.同时集中“校园足球”政策的实施，本身就是和学校已有的学校足球或是其他项目，如排球、篮球、武术、田径等传统项目之间有冲突和矛盾，这也在一定程度上恶化了“校园足球”政策执行环境.

5　结论及建议

5.1结论

从“校园足球”政策执行环境中可以看出，外部环境从政策主体所决定的政策政治环境上，“校园足球”政策无疑是针对增强我国学生体质健康水平和发展青少年足球培养竞技足球后备人才的最佳方式.但现实中社会整体对足球的认知、学校的体育课困境（体育师资和场地器材的供需在学校体育中本来就不匹配，再者足球场地相对于其他运动项目在经济条件上要求更高）和升学压力、足球项目的天生对抗极易发生运动损伤的特点、家长的传统观念、现行教育选拔机制（高考）以及优质高等教育的稀缺和区域不平衡增加学生的学习负担……等等一系列外部因素造成“校园足球”政策执行的经济、社会环境不太理想和乐观.而内部环境多是出于基层“校园足球”政策执行者，如教育部门和体育部分以及学校出于自身外界因素考量，以及自身团体利益，在对于“校园足球”政策认识上出现偏差，从而主观意识上盲目排斥“校园足球”政策的执行.受到外界环境影响下“校园足球”政策各级(尤其是基层执行主体)执行主体对待“校园足球”政策的认知而形成的内环境，直接决定着“校园足球”政策最重要、最基本的一个执行环节.

同时“校园足球”政策在执行过程中，从宏观上要充分考虑与社会、经济、文化的发展相协调；中观上和我国竞技体育其他项目在青少年中开展以及竞技体育后备人才培养相协调；微观上在学校体育中合理协调足球与其它排球、篮球、武术、田径等传统项目之间的关系，尤其是有自身优势项目的传统学校，切不可盲目跟风发展足球，荒废自身优势项目.如果处理不好上述关系，那“校园足球”政策从执行一开始，自身就会陷入缺乏合适执行环境的困惑中，致使无法执行.

5.2建议

首先，没有一个单一的问题可以称为社会问题，从而被提升为政策问题而被执行.从政策制定角度，政策制定的准备期限是否足够充足值得思考.在当前条件下“校园足球”政策还需要相关配套领域政策的大力支持，建全相关立法给予法律保证，增强政策执行的权威性和强制性.政策制定者既要看到“自上而下”政策的优势，又要考虑基层政府和校园对“校园足球”政策执行的可行性.作为政策制定者的政府和政策参与的智囊团，还要考虑到政策的“投入—产出”效益.

其次，充分发挥组织团体对“校园足球”政策执行的作用.足球组织团体对于维护足球发展利益起着关键性作用，应有效调动其积极性.这样可以缓解国家、政府的财政负担.国家也可以适当放宽体育产业政策，给予足球组织团体更多的保护自身利益的权利.充分发挥“自下而上”足球组织团体的作用，避免政策执行方向单一性.

再者，相当多数的学校对于政策的执行存在着缺乏职业教师、教学场地不足、资金不足、学生配合程度不高等关键问题.对于只有政策上的压力缺乏财政上支持的学校领导人校长来说，“校园足球”政策无非是给予基层执行者的巨大压力.所以不可避免的会使部分学校出现投机取巧和走过场的现象.同时我国幅员辽阔，东西部经济发展不平衡，南北环境差异大，所以在“校园足球”政策在执行推进过程中，应该有选择的城市、学校重点发展，以点带动面的普及发展.

此外，大众传媒不光要对“校园足球”政策予以大力宣传，更要对足球运动价值给予宣传.增强家长对足球的了解，对“校园足球”政策知识的了解，以此消除家长对此项政策目的“不明”的隐患.

总之，足球课可以开展，但是要让每个学生都参与其中，在全国范围内的普及，如果单是自上而下的政策强制性执行，不能博得学生和大众的真正参与，“校园足球”政策难免沦为一阵“春风”.那么政策所要达到的目标就将难以实现.某一领域的政策问题总是关联着其他领域的政策问题，而政策的执行又与政策执行环境密不可分，相辅相成.所以，避免政策“夭折”.应充分考虑是否已经具备执行“校园足球”政策的相配套的政策和执行的环境.应划分区域，从实际情况出发，避免姚明所说的“大跃进”现象的发生.

［1］佚名.体育总局：加大中国足球政策支持经费投入概念股掘金[EB/OL].(2012-12-26)[2016-06-08].http：//news.stcn.com/2012/ 10204195.shtm l.

［2］牛志明.福音！教育部将助推校园足球蔡振华足协指条明路[EB/OL].(2013-06-02)[2016-06-08].http：//sports.sina.com.cn/c/2013-06 -02/22536601492.shtm l.

［3］慈鑫.校园足球发展规划“升级版”即将实施[N].中国青年报，2014-12-26（08）.

［4］陈庆云.公共政策分析[M].北京：北京大学出版社，2011.

［5］朴贞子，金炯烈，李洪霞.政策执行论[M].北京：中国社会科学出版社，2010：38.

［6］任振朋.博弈视角下校园足球主管部门的“责任”分析[J].福建体育科技，2016，35（1）：12-14.

［7］(美)卡尔·帕顿，（美）大卫·沙伟奇.政策分析和规划的初步方法[M].孙兰芝，胡启生，译.北京：华夏出版社，2001：205-206.

Analysis on Cam pus Football Policy Im p lementation of Environment

RENZhen-Peng，CUI Yong-Heng
（School ofPhysical Education and SportScience，Fujian Normal University，Fuzhou 350108，Fujian，China）

The paper used the method of documentary,logical analysis,in accordance with the Public Policy on Public Policy Implementation，from the two aspects of the internal environment and external environment(political, economic,and social),and analyzed campus football campus policy in the implementation process of internal and external environment.The results showed that campus football policy implementation on the external environment and political environment were good,which have been referred to many times by the national leaders.The less developed traditional society for football knowledge,the underdeveloped economy and the unfavorable social and economic environment hindered the campus football policy execution；as for the internal execution environment, policy subject execution is more or less the competence games within the parties involved,hindering the implementation of the policy of the campus football.Finally an overview and reflection,and suggestions are put forward.

school football；public policy；implementation ofenvironmental

G812.3

A

1007-5348（2016）08-0068-05

2016-06-17

任振朋（1988-），男，河南濮阳人，福建师范大学体育科学学院硕士研究生；研究方向：体育理论，体育文化，校园足球.

（责任编辑：欧恺）