灾害行政管理体制：域外经验与本土借鉴

廖宏斌

(西南财经大学公共管理学院，四川成都610074)



灾害行政管理体制：域外经验与本土借鉴

廖宏斌

(西南财经大学公共管理学院，四川成都610074)

摘要：日本的灾害行政管理体制主要由中央和地方政府及与之相对应的灾害组织管理机制构成，它具有原则性与灵活性、独立性与协作性、中央主导与地方自治、政府主导与民间参与相结合的特征。对日本灾害行政管理体制进行了比较全面的考察，并结合我国正在推进的灾害行政管理体制改革，提出了若干政策建议。

关键词：日本；中央政府；地方政府；灾害行政管理体制

日本地处亚欧大陆板块与太平洋板块的交界地带，是一个地震、海啸和火山等自然灾害频发的国家。①经过不断的探索与发展，日本政府在应对自然灾害的过程中建立了一套彼此独立又相互协作的灾害行政管理体制。防灾救灾的实践表明，日本的灾害行政管理体制在应对自然灾害时责任明确、反应及时且高效有序。本文主要考察了日本灾害行政管理体制的组织架构及其基本特征，并结合我国灾害行政管理中存在的突出问题，提出了若干改革意见和政策建议。

一、日本灾害行政管理体制

日本的灾害行政管理体制是在通过建立与防灾减灾相关法律制度的基础上逐步形成的。②1961年10月日本国会颁布灾害对策基本法，以法律的形式正式确立了灾害行政管理体制的组织结构和与灾害管理相关各部门之间的权利、责任和义务关系。根据灾害对策基本法的相关规定，日本灾害行政管理体制主要由行政部门和与行政部门相对应的灾害组织管理机制两大部分组成。

(一)中央和地方政府的灾害管理体制

日本中央和地方政府的灾害管理主要由中央和地方两级防灾会议负责实施。同时，为了更有效地开展防灾减灾工作，日本政府还根据灾害规模的大小建立了临时性的灾害对策指挥决策机制。目前日本各级政府正是按照这套系统进行着有系统、有规划的防灾减灾工作。

1.中央防灾会议

(1)中央防灾会议的组织结构③

中央防灾会议(Central Disaster Management Council)是负责日本灾害管理的最高行政机构，机构设置在内阁总理府，成员主要由会长和委员组成。依据灾害对策基本法的规定，中央防灾会议的会长主要由内阁总理大臣(首相)担任，会长拥有招集会议、采决议题等会议运营方面的权利。如果会长因特殊原因无法履职时，灾害对策基本法规定必须由内阁总理大臣指定的委员代理并行使会长的权利。

中央防灾会议委员由防灾担当大臣及其他国务大臣、指定公共机关长(4名)、日本银行总裁、红十会会长、放送协会会长、电信电话公司经理等其他内阁大臣和资深专家学者(4名)组成。防灾大臣的主要职责是负责协调中央各省厅机关防灾组织间的关系，确保防灾行政相关部门的联结，推动防灾事业的顺利进行。日本银行、红十字协会、电信电话株式会社和放送协会是由中央政府指定的专门负责灾害协调与管理的公共机构。专家学者主要是为中央防灾会议提供防灾救灾专业咨询。

此外，为了调查和研究防灾救灾专门事项，中央防灾会议还专门设立了各类调查委员会。委员主要由内阁总理大臣任命的各相关行政机关负责人、指定公共机关的职员和资深专家学者组成，它的职责主要是负责开展防灾减灾专项调查和研究。专门调查委员会是一个临时性机构，专门事项调查结束后，委员会便自动宣告解散。目前，日本中央防灾会议内设东海地震相关调查会、防灾基本规划调查会、防灾情报共享调查会等七个专门调查委员会。

(2)中央防灾会议的基本职能④

作为总理府的附属机关和综合的对策防灾委员会，中央防灾会议的主要职能是负责制定全国性的防灾基本计划，协商和制定关于减灾问题的重要议题和对策，推动防灾基本计划和防灾对策的实施；负责协调中央政府各部门之间、中央与地方政府和地方公共机关之间有关防灾方面的关系，协助地方政府和各行政机关制定和实施地区防灾规划和防灾业务规划；在大规模的自然灾害发生时，设立非常灾害或紧急灾害对策本部，制定紧急救灾措施，推进防灾救灾规划的实施。

在中央防灾会议内部，作为防灾会议会长的内阁总理大臣必须就防灾救灾的基本方针、非常灾害时的紧急措施大纲、灾害紧急事态的公布等重要事项向中央防灾会议提出各种咨询。中央防灾会议必须就总理大臣提出的咨询进行答辩并提出具体的陈述意见。需要特别指出的是，随着时间的迁移，内阁总理大臣在中央防灾会议内部的权力呈上升趋势。最明显的例证是，1995年阪神大地震后经国会修改的灾害对策基本法明确规定，内阁总理大臣无需咨询中央防灾会议，即可根据灾情的变化，作出立即设立非常灾害对策本部的指示。

(3)中央防灾会议的运行程序

灾害对策基本法不仅确立了中央防灾会议的组织结构、基本职能，而且还明确规定：(a)中央防灾会议的运行必需依照法定程序行事；(b)在会长认为有必要、或有2名以上中央防灾会议委员要求召开中央防灾会议时，将由会长招集委员会召开中央防灾会议；(c)如果参加会议委员没有过半数，会议则不可以进行各种决议；在出席委员全员的意见一致时，方可决定各项事议；(d)中央防灾会议、地方都道府县、各相关行政机关必需就会长提出的问题或咨询，作出如实说明；(e)因紧急情况而无法召集中央防灾会议时，会长有权根据灾情变化独自决断；(f)以上会长的各种决断，必须在下次中央防灾会议召开时向委员会报告，并求得会议认可。

2.地方防灾会议

(1)地方防灾会议的机构设置

日本的地方防灾会议由都道府县防灾会议和次一级的市街村防灾会议构成。地方防灾会议是地方政府的附属机关，依据灾害对策基本法的有关规定，地方防灾会议由会长和委员组成，会长主要由各地方的行政长官(知事)担任，委员由会长任命的本地区相关的行政机关和公共机关的负责人及专家学者组成。

(2)地方防灾会议的基本职能

都道府县防灾会议的主要职责是负责制定适合本地区的地区防灾规划，并积极推进地区防灾规划的实施；协调区域内与灾害应急对策及灾后重建等相关各部门之间的关系；收集和处理与灾害相关的情报；讨论、审议和修改地区年度防灾规划，本地区的防灾规划。市街村防灾会议的主要职责是负责制定本地区的防灾规划；讨论、审议和修改区域内的防灾规划；推动、实施和开展具体的防灾减灾业务工作。

(3)地方防灾会议协议会

为了加强跨区域间的灾害协调与管理工作，灾害对策基本法还规定，当已发生或预测可能发生的灾害波及两个以上的行政区域时，各级地方政府可以根据需要设立地方防灾会议协议会。协议会的主要职责是，负责制定跨行政区域的地区防灾规划，推动指定行政区域内防灾规划的实施；灾害发生时，负责收集、调查和处理灾害情报，制定灾害应急规划并推动灾后修复、复兴事业的实施。

3．灾害对策部

在灾害发生或预测灾害可能发生时，日本政府还根据灾害对策基本法的有关规定，确立了临时性的灾害对策指挥决策机制。其具体操作流程是，在特大灾害发生或预测到有可能发生时，政府必须在总理府设立紧急灾害对策本部，并由内阁总理大臣担任紧急灾害对策本部部长，亲自指挥灾害的紧急对应。在非常灾害发生或可能发生时，内阁总理可以根据灾害发生(或可能发生)的烈度和被害程度在总理府或受灾地区设立非常灾害对策本部。在一般性灾害发生或可能发生时，都道府县或市街村可以依照所在地防灾规划的规定，批准设置灾害对策本部，负责与地方防灾会议进行紧急联络，并按照地方防灾会议规定的内容，在本区域内开展防灾救灾工作。

(二)与中央和地方政府相对应的灾害组织管理机制

鉴于警察、消防、军队和医疗机构在抢险救灾中的重要作用，日本政府还根据灾害对策基本法的规定，建立起了一个广泛而全面的与行政部门灾害管理相对应的防灾救灾组织管理机制。

1.自卫队灾害派遣机制。由于自卫队由日本防卫厅直接领导，不属于地方机关，如果需要自卫队参与救灾抢险，原则上必须由所在地地方政府应先向防卫厅长官或防卫厅长官指定的代理人提出灾害援助请求，在办理有关自卫队派遣的申请手续后，再由防卫厅根据灾害申请的内容和实际需要向灾区派遣救援部队。但是，在紧急情况下，地方政府可以直接通过电话或其他通讯手段提出请求，事后再补交正式的书面申请。申请内容必须包括灾害情况说明和请求原因、希望派遣时间、派遣的地区、活动内容和参与事项等。

2.警察的灾害对应机制。警察的灾害对应机制由情报对应体系和灾区现场救援机制构成。灾害发生时，灾区警察机构将现场所收集到的情报通过内部专用灾害情报网及时传输给警察署，并经警察署整理后传至都道府县公安委员会和警察本部，然后再由警察本部传到国家公安委员会和警视厅，最后由警视厅直接负责向首相官邸汇报。现场对应机制则包括灾区都道府县公安委员会和警察本部指挥各警察机构实施抢险救灾、道路交通管制和维持治安等应急管理制度。⑤

3.消防部门的灾害对应机制。为了应对自然灾害，日本不仅建立了紧急指挥部队、水上部队、急救部队等8个专业化部队，还建立了全国性的紧急消防援助网络。根据紧急消防援助体制，灾害发生时，市街村先向都道府县提出援助请求，然后再由都道府县向消防厅长官提出援助请求。紧急状态下，都道府县可以根据灾情自行判断，直接向消防厅长官提出请求，而不必等市街村提出请求。⑥

4.医疗机构的灾害对应机制。根据灾害对策基本法的规定，日本各都道府县必须建立一个以上骨干医疗中心和若干必要的地区灾害中心。被确定的定点医院除必须配备各种必要的急救药品和医疗器材外，医院的房屋已必须按特定要求加固，以确保灾害发生时能及时开展应急医疗救援活动。灾害一旦发生，指定的定点医院将立即启动成为专门的救灾医院。据统计，目前日本在全国已建立了52个骨干医疗中心和479个地区灾害医疗中心。此外，为了加强灾时医疗机制的相互协作，日本政府还建立了区域性的医疗输送和协作机制。⑦

(三)日本灾害行政管理体制的基本特征

1.原则性与灵活性相结合。日本灾害行政管理体制是经国会颁布灾害对策基本法，并以法律的形式确定下来的，无论是行政部门还是与行政部门相对应的灾害组织管理机构，都必须严格按照既定的法律规则行事。但是，在具体的操作过程中，考虑到灾情变化的特殊性，灾害对策基本法在明确各级机构负责协调和实施灾害管理职责的同时，又要求中央和地方防灾会议可以根据实际情况对灾害基本对策法和各类防灾规划适时进行修改，以符合灾害管理的实际需要。⑧

2.独立性与协作性相结合。在充分尊重和保持各机构独立性的同时，为了防止灾害管理过程中出现条块分割的现象，日本政府还建立了一套覆盖全国的灾害协调和管理机制，如防灾会议部门协调机制、政府防灾规划支援系统、地方协议会制度和军警、消防和医疗机构的灾害对应机制，等等。这些机制的确立，加大了灾害管理各部门和各行政区域之间的互助合作，提升了日本灾害管理的效率。

3.中央主导与地方自治相结合。中央防灾会议是日本灾害管理的最高权力机构，主要负责制定全国性的防灾规划，协调中央和地方灾害管理各部门间的关系，指导并推动地方防灾规划的制定和实施。地方防灾会议必须根据中央防灾规划的要求，制定和实施适合本地区特征的防灾规划。在防灾事业方面，除依靠国家的防灾事业预算经费外，地方政府还可以根据实际需要，通过地方财政预算来建立本地区的灾害紧急应对、灾后重建等灾害对策体制。

4.政府主导与民间参与相结合。行政部门居于灾害管理体制的中心，是日本灾害管理的主体。与行政部门相对应的是包括军警、消防和医疗机构在内的灾害辅助管理机构。再次是包括银行、株式会社和红十字会等机构在内的指定灾害管理机构。居于最外围的是若干个相对独立且自成体系的民间灾害治理机构和规模庞大且训练有素的志愿者服务队伍。灾害发生时，这些机构和组织在灾害对策基本法的指导下，通过各种网络和渠道积极、紧张而有序地参与各类防灾救灾工作。灾害管理处于政府主导和民间参与相结合的相互依赖状态。

二、日本灾害行政管理体制对我国的启示

防灾救灾的实践表明，日本灾害行政管理体制在应对各类自然灾害的过程中分工明确，反应及时，高效有序。它对推动和促进我国灾害行政管理体制改革具有重要借鉴意义和参考价值。

(一)转变执政理念，强化灾害行政管理体制的服务职能

日本政府非常重视灾害行政管理服务职能的整体设计与制度安排。其服务意识和职能，不仅体现在有关灾害管理的法理意义和制度安排中，也充分融于灾害管理的各个具体环节。在现阶段，及时转变执政理念，强化灾害行政管理的服务意识和职能，是推进我国灾害行政管理体制改革的前提条件。而要转变执政理念，就必须从防灾备灾、紧急对应和灾后重建环节入手，并将执政为民的服务理念和意识与灾害行政管理的制度建设结合起来，通过制定和完善灾害预警和预报机制、专业救援机制、救灾物质储备和运输机制、灾时信息传播、交流与共享机制和灾后心理安抚与救助机制建设，逐步建立起一套完整严密、科学规范和以人为本的灾害管理体制，切实改变灾害管理过程中存在的“轻服务、重管理，轻防灾、重救灾，轻落实、重形式”现象。

(二)推进体制改革，强化灾害行政管理体制的协调功能

目前，我国“条块分割”、“九龙治灾”式的灾害管理机制，严重地妨碍了防灾救灾工作的开展。建立综合性的灾害行政管理和协调机制势在必行。当前加强我国灾害行政管理和协调机制建设，必须遵循统筹安排、分布实施的原则。

1.建立综合性防灾行政管理体制。根据突出紧急救助、健全救灾应急机制的原则，在整合民政部、公安部、水利部、农业部、海洋部、国土资源部和国家地震局等部门职能的基础上，建立国家应急管理委员会。委员会主要负责制定全国性的防灾减灾规划和对策；协调中央各部委以及中央与地方政府之间有关灾害管理的关系；指导地方政府制定和实施地区防灾规划和直接实施紧急救援和救助协助。各级地方政府(包括省市县乡镇)应建立应急实体性管理机构，在国家应急管理委员会的统一协调、管理和指挥下，承担起制定和实施地区防灾规划和开展防灾救灾等具体业务。

2.建立规划性防灾行政管理体制。根据整合资源、综合管理的原则，不仅行政部门，而且还必须将公共事业团体纳入各级政府的行政规划，并责令其在相关部门的指导下，制定出适合本地区、本行业特征的防灾业务规划，自上而下、由内及外，逐步建立覆盖全国的规划性防灾行政管理体制，彻底扭转“轻防重治”的灾害管理格局。

3.建立跨区域灾害协调与管理机制。在灾害易发多发地带，设立跨区域灾害协调和管理委员会，负责对受灾地区展开专项调查；收集整理各种灾害情报，积极开展灾害预警工作；制定和实施跨行政区域间的防灾规划；负责协调指定区域内与灾害应急预防、紧急应对及灾后恢复重建环节的灾害管理事宜；灾害发生时，直接参与灾害救助。

(三)开展法制建设，加强灾害行政管理体制的法制保障

结构严整、覆盖面广且极具适用性的法律法规，为日本灾害行政管理体制的建立提供了坚实的法律保障。近年来，我国有关灾害管理的法制建设虽取得了不少成绩，但与日本及其他发达国家相比，还处于起步阶段，灾害行政管理体制缺乏有力的法律支撑和保障。⑨开展法制建设，加强我国灾害行政管理法制保障，首先应尽快制定出综合减灾法或防灾减灾基本法，明确和细化中央、地方政府及各种公共事业团体的防灾救灾责任与义务，理顺各级政府及与灾害管理相关各门之间的关系，逐步建立起一个分工明确、相互协作、完整严密、应对及时且高效有序的综合性的防灾救灾体制。其次，是制定灾害预防法或防灾对策法，逐步建立和完善灾害预防、宣传、教育和管理机制，强化政府的防灾备灾责任。再次，是在总结汶川抗震救灾经验的基础上，进一步加强与灾时紧急对应相关法律法规的配套建设，探索、建立并逐步完善军队、警察、消防和医疗等机构或部门的防灾救灾工作机制。最后，加强灾后重建和复兴方面的法制建设，尤其是灾害财政预算、分配、筹集和援助机制以及巨大灾害保险制度建设，逐步将灾后恢复和重建过程中的政府工作机制纳入法治化的轨道，强化我国灾害尤其是巨大自然灾害的抗风险能力。

注释：

①根据日本《防灾白皮书》(2002年)的统计，日本平均每年发生有感地震大约1300次，有活火山86座(约占全球活火山总数的10.4%)，年平均台风登陆数高达2.8次；1994-1998年期间，全球共发生的454次6级以上地震中，近21%(95次)发生在日本境内。

②腾五晓，加藤孝明，小出治.日本灾害对策体制[M].北京：中国建筑工业出版社,2003:32.

③相关内容可参见：http://www.bousai.go.jp/chubou/chubou.html.

④相关内容可参见：http://www.bousai.go.jp/soshiki1/soshiki1.html.

⑤日本警察厅灾害对应主要包括情报收集、灾时救援、交通管制等方面的问题，关于日本警察厅的灾时应急机制及相关职能，可参见：http://www.npa.go.jp/

⑥相关资料可参阅：http://www.fdma.go.jp/concern/index.html.

⑦关于灾时医疗机构应急输送机制，参见：http://www.bousai.go.jp/3oukyutaisaku/pdf/kouiki_gaiyou.pdf

⑧1961年灾害对策基本法颁布后，中央防灾会议根据实际应用中遇到的各类问题，对该法一共进行了23次修改。历次修改后用以说明的附则是灾害对策基本法的重要组成部分。详见：腾五晓，加藤孝明，小出治.日本灾害对策体制[M].北京：中国建筑工业出版社，2003：38.

⑨据笔者不完全统计，目前我国已出台了60多部有关防灾减灾的法律法规。这些法律法规具有部门性和行业性特点，其中一些条款或因过于陈旧，不具适用性，或因过于原则和抽象，不具可操作性。相关法律法规可参见中国政府门户网站：http://www.gov.cn/yjgl/flfg.htm.

[责任编辑范藻]

收稿日期：2016-01-17

基金项目：西南财经大学中央高校基本科研业务费资助项目“社会风险与政府危机管理研究中心”(JBK130404)

作者简介：廖宏斌(1972—)，男，四川宣汉人。教授，博士，主要从事市场经济与政府职能、社会风险与治理研究。

中图分类号：C939

文献标志码：A

文章编号：1674-5248(2016)04-0035-05

Administration System of Disasters:Experiences from Japan and Reforms in China

LIAO Hongbin

(Public Aministration School of China Southwest Finance and Economics University, Chengdu Sichuan 610074, China)

Abstract:The administation system of disasters in Japan is mainly composed of the institutions from the national and local governments and the corresponding ones, which has such features as the combinations between principle and flexibility, independence and cooperation, central dominance and local autonomy, and governmental leading role and nongovernmental anticipation. A good number of suggestions have been put forward on the bases of a fuller reseaches on administration system of disasters from Japan and the reforms about it in China.

Key words:Japan; central government; local government; administration system of disasters