统筹城乡义务教育的关键是重构教育生态

陕西省教育厅基础教育一处　　王彬武

统筹城乡义务教育的关键是重构教育生态

陕西省教育厅基础教育一处王彬武

今年7月，国务院印发《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》，出台了一系列政策推动新一轮的义务教育改革与发展，这一方面是对新型城镇化建设、户籍制度改革、计划生育政策调整等新形势、新情况的回应，另一方面也是对“十二五”以来义务教育均衡发展政策实施中存在不足的完善和补充。如果说我国义务教育实施30年来更多关注以“普及”为标志的数量和规模问题，现在则应转向以构建良好“教育生态”为标志的质量和结构问题。

义务教育发展方式需要转变

很多地方，即使实现了义务教育县域内基本均衡的达标性任务，择校、大班额及学生学习压力过大等问题依然存在，办学水平不均衡的现实困境并未改变。究其原因，可以说现行的义务教育发展方式不能适应保障公民教育公平权利的要求，需要深刻反思并加以改进。1986年《义务教育法》开始实施，义务教育进入普及阶段，义务教育的经费投入、规划发展等主要责任由地方政府承担，中央鼓励部分地区先行一步完成普及任务，义务教育的发展水平也依附于地方经济发展水平，因此义务教育的发展方式表现出非均衡性。为了兼顾普及与提高的双重任务，允许地方政府集中力量办好一批重点学校，发挥典型示范引领作用。所以经济发展水平的差异导致义务教育的区域差异拉大；鼓励办重点学校、窗口学校导致校际差距拉大；农村学校资源配置水平低导致城乡差异拉大。在人口流动相对固化、信息传递不发达的情况下，这一发展方式所导致的教育不均衡并没有引起社会的太多质疑。随着中央政府对义务教育保障水平的提高，均衡发展成为一项重要任务，但是发展义务教育的思维方式并没有根本改变，加之受地方政府效率优先的行政价值取向和政绩观的影响，义务教育资源配置并没有体现公平性和均等化。普及水平的提高解决了“有学上”的问题，也带来“上好学”的诉求不断增强，加上人口流动加剧，教育权利意识的苏醒，使得教育不均衡的矛盾日益凸显。义务教育发展极度失衡，发展方式偏离公共服务均等化方向。同时，在办学体制改革过程中，政府鼓励企业办学、事业单位办学民营化的改革尝试，形成了一批“公办民助”“民办公助”甚至“一校两制”的学校，他们利用收费政策的灵活性，通过“挖”教师、“挖”生源加剧了学校之间的竞争，也导致家长择校冲动强烈，对优质教育资源的竞争也在加剧，教育生态遭到严重破坏。这种状况虽然有城乡二元制社会结构、城镇化发展过快以及考试评价制度改革滞后等客观原因，但也反映出义务教育发展方式忽视了规范教育秩序的隐患，地方政府甚至在资源配置、价值导向方面助长了这种分化。而今天推进义务教育均衡发展依然依赖地方经济水平和地方政府积极性，如果依然把投入效率放在首位，则很难修复已遭严重破坏的教育生态。统筹城乡义务教育一体化发展正是弥补发展方式缺陷的一次机遇。

重建健康的义务教育生态必须摒弃效率优先的价值导向，坚持公平优先，在教育投入方面不能只算经济账，不顾教育生态破坏的代价，更不能漠视教育公平和权利的诉求。按照均衡化的要求，有必要用新的非均衡发展方式推进义务教育，也就是按照公共服务均等化的原则，遵循基本办学条件标准化的要求，对处境不利、存在历史欠账的农村学校、薄弱学校给予必要的倾斜，填平凹陷，补齐短板。针对区域性的差异，省市级政府要发挥统筹作用，对经济基础薄弱的县区给予扶持，对推进义务教育积极性不高、责任落实不到位的县区政府要加大督促力度，甚至采取必要的惩罚措施。如果政府缺乏对义务教育差异存量的正确判断，没有修复教育生态的具体措施，义务教育均衡发展也将难以从理想变为现实，统筹城乡一体化的教育公平目标也难以实现。

农村学校需要走向现代化

义务教育生态严重失衡的一个重要表现就是农村学校凋敝，城市学校不堪重负。随着城镇化的快速推进，大量的农村学生随家长流入城市，农村学校规模锐减，大量的农村学校被撤并或者资源闲置，地方政府对农村学校投入也失去了动力。过去我们还对农村教育是“离农”还是“为农”有过争议，有的认为在今天城市化背景下农村教育走向城市化已成为一种主流，发展好农村学校是一种浪费。甚至有观点认为，城镇化的趋势不可逆转，农村教育最终要走向消亡。可实际情况并非如此，农村教育何去何从必须引起高度重视。今天我们城市化的任务尚未完成，以陕西为例，2000年城镇化率为36.3%，现在也只有53.9%，还有接近一半的人口生活在农村，发展好农村教育也是教育公平的需要。而且现代农业发展的趋势也需要一部分人即使接受了城市生活的洗礼还要继续从事农业生产，他们对农村教育的办学质量和办学水平会有更高的要求。从未来社会发展来看，无论城市化发展水平的程度有多高，农村作为现代社会的构成是永远不会消亡的。发达国家的经验也反映出，随着城市化和农村现代化的发展水平提高，还会出现逆城市化的潮流，即城市人口反而向环境优美、空气清新的农村流动，建设好农村，发展好农村教育也是社会进步的一种需要。统筹城乡义务教育一体化正是告别了城乡二元对立的思想，把农村作为现代社会的有机组成部分，而不是作为城市的附属甚至拖累，按照农村与城市互补共生的需要重新规划发展农村教育。

经历了大规模撤点并校以后，现存的很多农村学校表现出规模小、布局分散、师资匮乏的特征。按照统筹城乡义务教育一体化发展的思路来讲，需要地方政府对农村学校基本条件加大改善力度的同时，构建起学校集群发展的新模式。也就是把过去每所村小、每个教学点各自为政、相互隔绝、自生自灭的发展方式，变成相互抱团、相互协作、资源共享、共同发展的新格局。城市的义务教育学区制管理改革思路在农村依然可以推行，发挥乡镇中心小学在教学管理方面的统筹辐射功能，把分散的村小和教学点组成共同体，统一安排教学活动，统一配置教师，统一开展教研活动，通过走教的形式解决部分学科教师短缺、学校缺乏活力等问题，随着农村交通、互联网技术等基础设施的改善，农村学校应该会重新焕发出活力。

我国的校长教师交流轮岗是依据工作年龄、任教时间等条件按比例安排，提出每年到乡村学校和薄弱学校交流轮岗的比例不低于符合条件的10%，其中骨干教师不低于交流轮岗教师总数的20%。校长教师交流轮岗虽然在一定程度上缓解了乡村学校师资水平较低带来的城乡教育差异问题，但是这一制度的缺陷却是明显的。首先，忽视教师能动性的特征，由于交流轮岗仅是一种短期性的要求，即使是优秀教师，被动分配到较差学校也会出现消极反应。有些优秀教师在面对学习能力较差的学生群体时往往会表现出不适应甚至缺乏耐心。其次，交流轮岗仅从教师职称评定等硬性要求出发，带有一定的强制性，而且没有明确的考核目标，交流轮岗变成了“熬时间”，应有的作用并没有得到发挥。另外，由于义务教育学校构成存在政府办学、事业单位办学、民办学校等不同体制，教师待遇有较大差异，而交流轮岗教师的人事关系、工资待遇等仍保留在原学校，交流到新学校的教师绩效考核和待遇补偿难以操作，交流的效果也很难评价。还有，城市学校和优质学校由于考虑自己的教学任务和教学质量，不愿意安排优秀教师参与交流。由于交流轮岗不同于过去的支教工作，强调教师的双向流动，这种制度下城市学校的教师离开工作岗位或者农村教师交流到城市学校，经常还会遭到城市学生家长的集体抵制，影响交流轮岗制度的落实。如果从体现基本公共服务均等化和修复教育生态的需要出发，交流轮岗很有必要借鉴其他国家的经验，对教师实行全员性、制度性定期流动，才能从根本上真正消除校际之间的师资差异。

义务教育治理需要规范有序

学校之间存在差异是绝对的，只是差异大小的区别。无论是均衡发展还是统筹发展，教育治理的目标都是缩小教育差异，实现基本公共服务均等化和教育公平，这也是政府的主要责任。自身发展能力的不同会带来校际差距，政策导向也会带来校际差距，甚至在某种程度上政策导向带来的校际差距更难消除，比如地方政府培育出的优质学校，由于代表了当地教育的形象或者政府办学的政绩，除了经费投入享受优惠以外，学校的行政级别也会高于其他学校，各种创建评优活动的机会也会优先考虑，一些名校几乎将所有的荣誉集于一身，优秀教师集中，招生占有优势，有时学校出现违规现象也会受到一定的庇护，学校之间的差异一目了然。

重构义务教育生态要求地方政府和教育部门对所有学校一视同仁，要为学校自身发展创造良好的环境。通过科学的评价机制激发所有学校的办学活力，需要政府和教育部门简政放权，定好规矩，充分地让学校自我管理、自我约束和自我发展，凸显学校的办学特色，形成共生共荣的学校发展格局。那么，为了缩小差距，学校之间能不能有竞争？应该说，学校之间的竞争是必要的，没有竞争就没有发展和提升的动力，但是竞争必须是有序的，要在办学规范之内的竞争，在彰显特色方面的竞争，而不是无序竞争。一些地方的学校之间互相挖教师、挖生源，虚假宣传，甚至互相倾轧，教育部门缺乏监管，这样的竞争显然不利于重建良好的教育生态。这就要求政府和教育行政部门在规范竞争方面制定体现公平、体现教育规律的评价标准，特别是给弱势学校提供发展空间和自我实现的平台，对违背教育规律的竞争给予必要的惩罚，让每一所学校都得到良好发展。

义务教育生态的失衡是教育改革发展过程中付出的沉重代价，如果对这一代价没有清醒的认识，不从根本上修复这种失衡，那么教育改革发展取得的巨大成就也会大打折扣。统筹城乡义务教育一体化发展为我们修复失衡的教育生态提供了良好时机。