论劝返措施在我国境外追逃工作中的运用——以“猎狐”专项行动为视角

□栗月山

(中国人民公安大学,北京 100038)

【刑事侦查与技术】

论劝返措施在我国境外追逃工作中的运用
——以“猎狐”专项行动为视角

□栗月山

(中国人民公安大学,北京 100038)

作为一项重要的境外追逃手段，劝返措施在2014年7月开始的“猎狐”专项行动中大量运用。尽管目前对于劝返措施的定位在学术研究中仍存在争议，但基于政策因素、国际合作因素、经济因素等原因考量，劝返具有十分明显的优势，我国公安机关与司法机关在境外追逃追赃中大量运用。与此同时，劝返措施自身存在的局限性也应引起足够的重视。因此，一方面，我国公安机关应该会同其他机关不断完善劝返措施，促进其法治化进程，并推动其他相关境外追逃手段的完善；另一方面，加强我国法制建设、加强反外逃制度建设，更应成为我国打击犯罪嫌疑人外逃的基本措施。

劝返;境外追逃;制度建设

随着我国依法治国进程的不断推进，在国内强力反腐大背景下，跨境缉捕潜逃国外的违法犯罪嫌疑人、推进相关诉讼追责程序便成为推动国内反腐、有效震慑企图外逃的违法犯罪分子、维护我国法律尊严的一项有力措施。以“猎狐”专项行动为代表，对于潜逃出境的违法犯罪嫌疑人特别是经济犯罪嫌疑人，我国公安机关会同其他机关加强同他国的国际合作，根据案件的不同情况，开展引渡、遣返、劝返等不同措施进行境外追逃，并取得了一定成绩。

一、境外追逃与劝返概述

境外追逃就是设法采用引渡或者其他替代手段将潜逃到或着是藏匿在境外的犯罪嫌疑人、被告人或者被判刑人遣返回国。[1]境外追逃的措施和手段有很多种，北京师范大学黄风教授将境外追逃总结为四大途径：引渡、移民法遣返、异地追诉和劝返。[2]相比之下，引渡更为常规，也更被人们所熟知。但是在相当多的国家中，引渡以条约前置和互利互惠为前提条件。而由于司法制度差异等多方面原因，目前与我国签订引渡条约的国家数量有限。根据人民网报道，截至到2014年7月底，我国已与51个国家签订含有刑事司法协助内容的条约，与38个国家签订了引渡条约。[3]而已经与我国签订引渡条约的多是发展中国家，这与外逃人员多集中在发达国家的形势并不相适应。因此，目前引渡在我国的实施并不顺畅。移民法遣返与异地追诉等其他引渡的替代性措施则较为依赖外逃人员潜逃国的法律，并且需要经过相对较长的时间、耗费大量的人力、物力、财力，影响了我国境外追逃追赃工作的进程。在此情况下，劝返作为近些年被运用在追逃工作中的新手段，其广泛应用能够有效打击潜逃国外的违法犯罪嫌疑人，提高境外追逃成功率，扩大境外追逃范围，维护法律权威。

劝返即劝说外逃者自愿回国，是指设法借助刑事政策的力量，采用各种方式和途径对外逃人员开展攻心战，说服他们自愿回国投案。[4]总的来说，现有的境外追逃具有相当的局限性，没有哪一种措施能够独自应对各式各样的外逃犯罪嫌疑人。通过引渡或者遣返等手段追逃需要繁琐手续和漫长时间，而与之相比，通过劝返让犯罪嫌疑人主动返回投案则要高效很多。因此，在对劝返作用的认识上，不少专家认为劝返能够维护我方司法尊严、保护外方社会秩序实现双赢而给予高度评价。事实上，劝返成功对于犯罪嫌疑人和其亲属家人也是一种解脱，相当数量的外逃犯罪嫌疑人通过劝返回国结束了其生理和心理的双重煎熬。

二、“猎狐”专项行动中的劝返

劝返模式曾在广东陈满雄、陈秋圆夫妻泰国引渡案中进行部分运用，但直到2008年最高检在云南胡星案中运用劝返并成功使其归返回国，才被认为是官方首次将劝返运用在境外追逃中。由此，劝返模式引发了人们的议论和思考。越来越多的公安、司法工作人员和学者对劝返进行实践和学术研究，劝返措施越来越多地运用在境外追逃的各项行动中。目前，主要由公安机关实施的劝返是针对经济犯罪人员，在由检察机关主要侦办的贪污渎职案件中的其他刑事罪名也可由公安机关进行劝返。

自“猎狐2014”开始，缉捕在逃境外经济犯罪嫌疑人行动便在全球范围内相关国家展开。2015年4月1日起，公安部组织开展了“猎狐2015”专项行动，重点对象是外逃经济犯罪嫌疑人、外逃党和国家工作人员、涉腐案件外逃人员。[5]在此次猎狐行动中，公安部明确提出加强对劝返措施的运用力度，强调要“坚持缉捕、劝返两手都要硬”。在“猎狐2014”专项行动中的首个成功劝返案例中，犯罪嫌疑人朱某、孔某曾因伪造票据诈骗客户存款1.5亿元而潜逃柬埔寨10多年。经过山西省公安厅工作人员对其进行劝说，二人表示愿意自首并在柬接受劝返，2014年8月3日从广州入境。截止2014年12月31日，专项行动共抓获外逃经济犯罪人员680名，相当于2013年全年抓获总数的4.5倍。其中，缉捕归案290名，投案自首390名。接受劝返的犯罪嫌疑人占到总数的一半以上。[6]劝返措施在猎狐行动等境外追逃活动中的作用不言而喻。随着劝返措施在猎狐行动中的运用越来越多，相关人员不断总结劝返经验教训和劝返模式，推动劝返工作正规化、法制化。

三、“猎狐”专项行动中劝返大量运用的原因

1.政策因素。首先，在境外追逃行动特别是在猎狐行动中大量运用劝返措施的政策因素是我国宽严相济的刑事政策。在我国，无论是刑事立法、司法还是执行刑罚，都应接受宽严相济的刑事政策的指导。这一政策并不具体解决某个案件，而是旨在解决政策导向问题，特别是当具体法律法规缺位或滞后时。从这个意义上讲，劝返的开展正是基于这种导向而演变发展的。同时，在当今国际国内环境下，在猎狐行动中成功运用劝返措施能够将犯罪嫌疑人送入我国司法程序进行审判并执行刑罚，这也有利于维护我国法律形式正义和实质正义的统一。

其次，诸如猎狐行动等专项措施是政策因素的具体体现。公安机关作为推动猎狐行动的主导力量，正是在类似这样的专项行动中，集中人力、物力、财力进行集中缉捕和劝返犯罪嫌疑人。这既能够帮助犯罪嫌疑人了解相关法律和政策，对其形成一定的影响和感召，又能够节省资源，扩大战果，有利于公安机关和司法机关工作的开展。

2.国际合作因素。国际合作开展的顺畅与否直接影响着境外追逃追赃工作的进程。尽管目前我国在不断完善相关立法，不断加强同其他国家的刑事司法合作，不断加强通过国际刑警组织等国际性组织进行境外追逃，但有碍于不同国家间的立法和司法差异，有碍于我国相关立法的不太完善，我国目前的主要境外追逃手段都有各自的局限性。

一般情况下，外逃的贪官和其他违法犯罪嫌疑人会选择引渡和司法程序更为繁杂的国家作为外逃目的国。如上所述，我国目前与国外的引渡合作、刑事司法合作虽然在不断扩展，但仍严重滞后，例如，作为促进我国反腐海外追逃、追赃的一项重要基础性法律，2015年的年度立法预备项目中才出现《国际刑事司法协助法》。这与我国犯罪嫌疑人外逃增多、亟需开展境外追逃追赃工作形势严重不相符。其他手段诸如遣返等引渡的替代措施，或者程序也相对复杂，或者过多依赖于外国的刑事司法力量。相比之下，劝返则在最大限度利用国际合作规则的基础上，通过劝说和攻心，充分发挥我国刑事司法力量，使犯罪嫌疑人放弃对抗而归案。

3.经济因素。在境外追逃中，经济因素不能作为首要考量的因素。但相比于其他途径，劝返在节省人力物力上的优势是其在猎狐行动中大量运用的重要原因之一。正如负责此次行动的公安部经济犯罪侦查局副局长刘冬坦言，之所以优先使用劝返手段，主要是相对于引渡、遣返及其他执法合作而言，是最显效率、最见成果的一种方法，也是运行成本最低、最经济的方法。”[7]尽管劝返也可能会需要多次往返犯罪嫌疑人外逃国，但相比引渡和缉捕等其他措施，劝返已经在相当程度上更加节省人力、物力、财力，进一步节省国家司法资源，提高司法效率。

此外，客观上犯罪嫌疑人个人在境外的遭遇，也为劝返工作顺利开展创造了客观条件。根据已经报道的“猎狐行动”的案例中，外逃犯罪嫌疑人的处境除了极个别条件稍好，生存环境尚可，他们大多数都过着居无定所、东躲西藏的日子，惶惶不可终日。其中的一些人靠做非法劳工诸如在工地上打零工、做搬运工等维持生计。

四、劝返措施的局限性分析

(一)法律上的局限性

2015年8月16日，美国就中方“猎狐”行动执法人员在美的秘密行动“提出警告”。尽管中国反腐和追逃追赃得到了相当多国家的支持，但基于国际形势和维护自身国家利益的因素，劝返这一措施法律上的局限性在特定情况下极易为他国所诟病。

1.法律法规缺失。如上所述，劝返缺乏相关具体法律法规的规定，更多的是被当作一项思想政治工作而开展，而被劝返的对象往往又是犯罪嫌疑人。劝返其回国的目的便是使其接受我国法律的惩处。尽管整个过程都与法律问题密切相关，但却没有法律对劝返的主体、承诺的效力、劝返的程序作出具体规定。缺乏法律法规使得这一程序的运用更加具有随意性，这也是劝返措施难以更大范围开展的首要制约因素。

2.主体资格的局限性。在对劝返的定性上，大多数学者更倾向于将劝返定位为一种思想政治工作。当劝返定性为一种非法律手段时，能够进行劝返的主体便不再那么严格，这反而限制了劝返的大规模适用。党政机关、纪检监察机关、公安、检察院、法院甚至犯罪嫌疑人原单位、家人等都参与到劝返中。而劝返工作并非易事，它对办案机关和办案人员要求较高，除了具备高超的谈话技巧、良好的心理素质以及过硬的个人素质外，完备的法律知识必不可少。而法律问题特别是司法问题需要受过专业法律培训、具有法律职业资格的人从事，劝返主体的多元化使劝返模式的合法性受到局限。

3.承诺兑现存在局限性。承诺是劝返措施的核心，也是劝返最为薄弱的环节，因此赋予劝返承诺以法律效力是劝返法治化的关键所在。[8]承诺既包括法律问题，也包括非法律问题。在公安机关进行劝返过程中，犯罪嫌疑人正是基于在接受我方承诺的基础上同意回国接受法律审判。这便要求承诺特别是法律承诺必须具有可信性和有效性。而根据我国最新的刑事诉讼法规定，对于限制追诉的承诺只能由最高法作出，限制量刑的承诺只能由最高检作出。而目前劝返中存在多元化的主体，这严重影响到了其承诺的有效性。劝返是否应该认定为自首、如何避免变相的“辩诉交易”，这都是劝返承诺必须解决的问题。与之相对，对于非法律问题的承诺，应在法律和政策允许的范围内赋予劝返人员一定的自由度。

(二)工作模式上的局限性

在先前的案例诸如“胡星案”中，我国公安机关和司法机关采取的是直接派工作人员到国外与其接触，通过承诺一些条件进行谈判沟通，取得一定进展后再让国内有关人员与其对话的工作模式。而从最近的案件报道中，可以看出，目前无论是检察机关还是公安机关对违法犯罪嫌疑人进行劝返，一般是要先做通其家属工作，这是目前通行的重要手段。犯罪嫌疑人是否同意、其家人是否愿意帮助劝说，这导致了劝返的实施充满不确定性。如何多措并举、拓宽渠道，借助犯罪嫌疑人外逃国的司法力量，克服工作手段上较为单一的现状，是劝返应该解决的一个重要问题。

(三)适用条件的局限性

通过查阅“猎狐行动”中劝返的案例和猎狐行动之前劝返的相关案例，包括成功劝返的诸多案例，也包括诸如浙江省温州市鹿城区委书记杨湘洪等劝返目前尚未成功的案例，可以总结出适用劝返措施的案件有以下共性：一是多适用于经济犯罪案件，这与经济犯罪案件定罪与量刑的标准有关；二是对于已经立案的案件一般由公安机关、司法机关人员进行劝返，尚未立案的由党政机关对其劝返；三是相当数量的被劝返者在国外的生存状况不佳。这些特征决定了劝返只能针对特定案件适用，甚至是只能在我国法制建设进程中的某一特定阶段使用。因此，应该更加细致地研究劝返模式的适用条件，在更大范围内推广劝返模式、提高劝返的适用率，使境外追逃追赃工作更有成效。

五、结论

劝返措施是我国公安机关和司法机关在特定环境、特定阶段采取的一种特殊的境外追逃追赃的措施。在诸如“猎狐行动”等专项行动的应用中，劝返措施的优势被集中显现，劝返的局限性也不应被忽略。随着劝返措施不断完善，用于境外追逃的劝返将会在实践中更加法制化、正规化。在逐步完善劝返措施、增强合法性的同时，也要加强同其他国家在引渡、异地追诉等方面的司法合作，加强我国同其他国的刑事司法协助，更好地利用国际规则、推动国际规则的完善，促进我国的境外追逃追赃工作的顺利开展。

最大限度地维护社会的公平与正义，是劝返措施在诸如“猎狐行动”等境外追逃工作中大量运用的初衷。因此，无论劝返等境外追逃追赃措施能完善到何种程度，我国政府和司法机关对于境外追逃追赃的决心绝不会动摇。而相比于追逃追赃措施的完善，如何加强监管，加强反出逃制度建设，防止犯罪嫌疑人特别是经济犯罪嫌疑人携款外逃，这应当是我们今后工作的重点。

[1]黄 风.赵林娜．国际刑事司法合作：研究与文献[M].北京：中国政法大学出版社，2009：1.

[2]黄 风.境外追逃的四大路径[J].人民论坛，2011(32).

[3]中国与38国签订引渡条约将强化与美国反腐合作[EB/OL].(2014-08-26)[2015-12-01]，http://world.people.com.cn/n/2014/0826/c1002-25541981.html.

[4]孟宏伟在“公安机关境外追逃工作会议”讲话[EB/OL].(2007-07-31)[2015-12-01]，http://www.mps.gov.cn/n16/n1237/n1342/139094.html.

[5]石 杨.公安机关持续推进“猎狐”专项行动今年已从32个国家和地区“猎狐”150名[N/OL].人民公安报，2015-05-15[2015-12-01].http://www.mps.gov.cn/n16/n1252/n4386914/4438002.html.

[6]公安部“猎狐2014”专项行动新闻发布会[EB/OL].[2015-07-04].http://live.people.com.cn/note.php?id=909150107132807_ctdzb_001.

[7]席志刚.解密猎狐[J].长江丛刊·中国记实，2014(5)：15.

[8]刘 娜.劝返的现实困境与突破路径[J].湖北社会科学，2014(2).

(责任编辑：黄美珍)

Application of Measures of Persuading to Return in Chinese Overseas Manhunt——Taking “Fox Hunt” in China as View

LI Yue-shan

(People’sPublicSecurityUniversityofChina,Beijing100038,China)

As an important means of overseas manhunt, the measures of persuading to return are applied in great quantities in the “Fox Hunt” which began in July, 2014. Although there remains controversial about the positioning of the measure of persuading to return in academic research, it is widely used by Chinese public security organs and judicial organs for overseas manhunt and money hunt and it is obviously advantageous considering the factors on policy, international cooperation and economy. Meanwhile, the limits of this measure should be paid sufficient attention. Therefore, on one hand, the public security organs in our country should perfect the measure of persuading to return with other organs and promote the process of the rule of law as well as other relevant overseas hunting means; on the other hand, to strengthen the construction of the legal system in our country and the construction of anti-flight system should be the basic measures to crack down the fleeing of the suspects.

persuade to return; overseas manhunt; construction of system

2015-12-23

栗月山(1989-)，男，河北邯郸人，中国人民公安大学2013级硕士研究生。

D917.6

A

1671-685X(2016)02-0079-04