国土资源陆海统筹利用研究——以浙江舟山群岛新区为例

虞卓华

(浙江海洋学院　管理学院，浙江　舟山316021)



国土资源陆海统筹利用研究
——以浙江舟山群岛新区为例

虞卓华

(浙江海洋学院管理学院，浙江舟山316021)

摘要：基于浙江舟山群岛新区发展概况和国土资源利用现状，在分析新区建设面临的土地问题和开展国土资源陆海统筹意义的基础上，从坚持规划先行，建立用地用海规划衔接体系；坚持生态优先，创新耕地占补平衡机制；坚持协调联动，建立科学的陆海资源统筹利用管理机制三个方面提出了研究建议，努力构建海陆资源联动开发、综合利用的新格局，积极探索形成陆海统筹、协调发展的管理新模式.

关键词：舟山群岛；国土资源；陆海统筹

陆海统筹概念是海洋经济学家张海峰于2004 年召开的“郑和下西洋 600 周年”报告会上首先提出，他认为：“海洋拥有十分丰富的各种资源，人类的未来生存和发展都要依赖海洋.我国和平崛起的发展战略，应该也必须包括‘海陆统筹、兴海强国’的战略.”[1]之后，陆海统筹理念逐渐被社会各界认识和接受，并最终进入国家决策层面.中共十七届五中全会和十一届全国人大四次会议均提出要坚持陆海统筹，切实提高海洋的开发、控制和综合管理的能力.有关专家学者对陆海统筹的概念进行了界定，较为认同的是：“陆海统筹是指一个区域在经济社会发展过程中，从海陆兼备的实际出发，综合考虑海陆资源的环境特点和海陆的经济功能、社会功能、生态功能，通过海陆国土开发空间布局、资源开发、产业发展、通道建设和生态环境保护等方面的统筹协调，充分发挥陆域国土资源和海洋资源在经济发展、环境保护和国家安全维护等方面的作用，促进海陆两大系统的优势互补、良性互动和协调发展，实现大陆文明和海洋文明全面协调可持续发展.”[2]

舟山是我国首个群岛建制的地级市，全市陆域狭小，能够利用的土地资源十分有限.浙江舟山群岛新区(以下简称“舟山新区”)的设立，使舟山肩负了国家发展战略任务.当前及今后一个时期，舟山新区对建设用地的需求呈现出快速增长的态势，土地供应和需求的矛盾凸显，严重影响了舟山新区建设发展.同时，舟山又是海洋大市，海域内水面积是陆域面积的近20倍.舟山要实施国家战略，加快发展，迫切需要破解土地要素的瓶颈制约，发挥陆、海资源优势，实行国土资源陆海统筹利用，提高建设用地、建设用海的利用效率，实现国土资源均衡开发、高效利用和协调发展，为加快舟山新区开发建设提供用地支撑和保障.

1舟山新区概况

1.1舟山新区经济社会发展概况

2011年6月，国家批准设立舟山新区，舟山由此成为我国第四个国家级新区，同时也是第一个以海洋经济发展为主题的国家级新区.舟山新区范围与舟山市行政区域一致，陆域面积14.4万hm2，海域内水面积208万hm2.经过多年发展，目前，舟山新区已形成了以港口物流、临港工业、海洋旅游、现代渔业为支柱的现代海洋产业体系.根据2015年第4期舟山统计季刊显示，2015年，舟山新区地区生产总值达到1095亿元，增长为9.2 %，人均GDP为1.5万美元；海洋经济增加值为766亿元，占GDP比重70.0%，为我国海洋经济比重最高的地级市.

1.2舟山新区发展目标

舟山新区以新区发展规划为总纲，扎实推进“一中心四基地一城”建设(即舟山江海联运服务中心、临港装备制造基地、国家远洋渔业基地、绿色石化产业基地、海岛旅游休闲基地和海上花园城)，切实提高新区综合保障能力，力争把舟山新区早日建设成为大宗商品储运中转加工交易中心、东部地区重要的海上开放门户、重要的现代海洋产业基地、海洋海岛综合保护开发示范区和陆海统筹发展先行区，努力成为我省海洋经济发展的先导区、海洋综合开发试验区和长江三角洲地区经济发展的重要增长极，为推进我国东部沿海地区发展方式转变、促进全国区域协调发展、建设海洋强国作出更大贡献.

1.3舟山新区国土资源基本概况

(1)土地资源.舟山共有大小岛屿1390个，陆域面积144 000 hm2.依据2014年度土地利用变更调查数据，舟山新区土地总面积为14.8万hm2，农用地8.9万hm2.

(2)海洋资源.舟山新区海域内水面积为208万hm2.至2015年末，全市共批准建设填海面积大约为0.7万hm2.

1.4舟山新区国土资源利用现状1.4.1土地资源利用现状.

(1)可利用土地资源十分有限.舟山境内多山，丘陵广布，地形起伏，加上受气候条件的制约及影响，舟山新区能够开发利用的土地很少，仅为全市总面积的30%左右.据舟山市国土资源局调查，舟山新区适宜垦造为耕地的后备资源不到万亩.

(2)耕地种植受制于水.由于海岛淡水资源紧缺，土壤盐碱化现象严重，种植业投入成本大，种植水稻成本和收益严重倒挂，使得舟山一产比重逐年下降，不足10%；一产中又以渔业为主导，种植业种类单一，以蔬菜和水果为主.

(3)基础设施共享性差.舟山岛屿分散，公共交通、供水供电等基础设施和社会资源共享性较差，各岛的基础设施建设和社会事业发展必须自成体系.因此，舟山基础设施建设用地比内地要多，用地比重高于浙江省的平均水平.

1.4.2海洋资源利用现状.

(1)全面实施海域权属管理制度.舟山市认真贯彻执行《海域使用管理法》，把各种用海活动纳入海域法管理的范畴，形成了较为完善的用海管理机制.

(2)用海项目建设周期偏长.目前，用海项目审批周期偏长，特别是填海项目，开展现场调查、海域使用论证、海洋环境影响评价等前期工作需要较长时间，之后进行填海、沉降、平整又需2～3年，整个建设周期偏长.

(3)围填海供地无法满足发展需要.由于围填海实行计划指标管理、省级以上人民政府审批等管理，导致填海供地的数量和速度都受到较大制约.截至2014年底，舟山已围填和正在围填的海域约5 000hm2，远远不能满足新区发展需要.

2舟山新区国土资源陆海统筹利用的背景和意义

2.1背景—舟山新区开发面临的土地问题

在深入推进舟山新区开发建设的进程中，项目用地需求量日益增大，土地的供需矛盾和困难将进一步突出.

(1)新增建设用地指标不足.随着舟山新区重点项目的加快推进，“十三五”期间对交通用地、现代海洋产业用地、旅游用地的需求大幅增加.经舟山市国土资源局初步统计，“十三五”期间年均需求新增建设用地约1 100hm2.在国家对新增建设用地指标逐年收紧，实施“以补定占”计划指标分配模式的形势下，今后年度新增建设用地计划供应与需求的缺口将会非常大.

(2)耕地占补难以平衡.从国家政策看，国家进一步严格建设占用耕地审批，强化耕地数量和质量占补平衡，要求“占一补一、占优补优、占水田补水田”.从需求形势看，舟山新区建设占用耕地的需求将进一步增加，目前统计的“十三五”期间舟山市385个重大建设项目计划，涉及占用耕地约3 900hm2.从舟山新区家底看，耕地后备资源异常稀缺，虽通过围垦解决了部分占补平衡，但围垦造地投资成本高、建设周期长、工程难度大.

2.2舟山新区国土资源陆海统筹利用的意义

(1)国土资源陆海统筹是贯彻实施国家战略，实现区域协同发展的重大举措.开展陆海统筹是贯彻落实国家战略部署，完善海洋经济发展战略格局和沿海地区发展格局，增强舟山新区开发开放总体实力的重大举措.中央领导和国土资源部领导对此分别作出过重要批示和指示.习近平总书记在2013年7月31日的中央政治局集体学习时指出：要坚持陆海统筹，扎实推进海洋强国建设.国土资源部和国家海洋局主要领导和分管领导多次作出在舟山等地积极探索陆海统筹的重要指示和批示，并多次赴舟山新区指导工作.

(2)国土资源陆海统筹是破解资源瓶颈，保障舟山新区科学发展的重要途径.随着舟山新区建设的加快推进，对土地、海洋资源的需求进一步增大，新区建设资源要素瓶颈制约也进一步凸显.因土地利用总体规划与海洋功能区划衔接不够、土地管理与海域管理协调联动不足、土地与海洋政策法规对接不到位等产生的政策衔接问题；因用地用海规模和年度新增计划与舟山新区发展建设新需求不相适应产生的供需矛盾突出问题；因耕地后备资源枯竭，耕地占补难以在本区域内平衡等诸多难题，亟待通过改革予以破解.

(3)国土资源陆海统筹是统筹发挥资源综合优势，促进舟山新区协调发展的必然选择.舟山新区海洋资源极为丰富，海岛资源得天独厚，而耕地资源相对匮乏.通过开展陆海统筹，多渠道多方式综合开发利用海陆资源，形成陆海资源联动开发新格局，对促进陆海资源的科学利用和优化配置，实现资源可持续利用，实现舟山新区协调发展具有重要意义.

(4)国土资源陆海统筹是改进政府管理方式，提高行政效率的有效手段.实现舟山新区海洋经济发展目标，对当前国土资源和海洋资源管理制度提出了更高要求，亟待通过陆海统筹，在土地、海洋管理的关键环节和重点领域先行先试，推进改革创新，转变管理理念、管理职能、管理方式，进一步提高政府行政效率.

3舟山新区国土资源陆海统筹利用研究

以科学发展观为指导，全面落实最严格的耕地保护制度、最严格的节约用地制度和实施海洋开发战略，紧紧围绕国务院关于舟山新区的战略定位以及功能目标，加快构建海陆资源联动开发、综合利用的新格局，积极探索形成陆海统筹、协调发展的管理新模式，为加快舟山新区全面建设提供支撑和保障.

3.1坚持规划先行，建立用地用海规划衔接体系

(1)积极推进陆海规划合一.建议舟山新区学习借鉴山东省开发建设半岛蓝色经济区的经验做法，大力实施海陆一体化规划，将舟山新区的发展规划、土地利用总体规划和海洋功能区划等相关规划中涉及的相同内容在规划布局上进行统一安排，并且落实到一个涵盖了舟山新区陆海区域范围的空间规划平台，从而在真正意义上实现陆海规划的合一，同时明确所属陆海区域各个部分的用地用海功能划分以及控制目标.在此基础上，各个规划的其他内容可以按照各自的专业要求进行补偿和完善，从而有效避免不同产业发展之间，以及产业发展与生态环境之间的矛盾和冲突，实现陆海资源和空间的优化配置.

(2)创新区域用海规划和围填海计划管理.落实《国家海洋局关于支持舟山群岛新区建设的若干意见》的精神，舟山新区的重大基础设施建设、重大产业和重点海岛开发项目，在区域用海规划方面享受政策支持；对《浙江舟山群岛新区发展规划》中列入国务院及国务院有关部门审批、核准的用海项目的围填海指标，经过国家海洋局的项目用海审批之后可以直接核销，就不再占用地方的年度计划指标；对舟山的建设用海需求，在围填海年度计划指标上予以倾斜.

3.2坚持生态优先，创新耕地占补平衡机制

现代社会的粮食需求不仅包括谷物需求，而且还包括肉禽鱼蛋和植物食用油等其他食物.因此，要确立区别于传统以谷物产出及需求为计算基础的粮食安全观的“综合粮食安全观”，并相应调整与之关联的耕地保护量化指标平衡机制.

从综合粮食安全角度，开展高标准养殖塘或海洋渔业生产折算新增耕地试点，探索建立考核评价机制.一是探索高标准养殖塘折算新增耕地.舟山水产养殖年产量达13.8万吨，其中，围塘养殖面积约3.5万hm2，产量约4万吨.因此，可以探索渔耕平衡；二是按照综合粮食安全观考核舟山新区耕地占补平衡.耕地占补平衡制度的基础是维持地区粮食生产能力，实现粮食生产和消费动态平衡.舟山渔场是中国最大的渔场，2015年水产品总产量为176.5万吨，其中海洋捕捞量161.5万吨，捕捞量占到了全国总量的10%多.同时，舟山又是国家级的粮食集散基地、大宗粮油配送基地和粮食宏观调控基地，2015年舟山口岸粮食进口量439.1万吨，储备和进口的粮食够3000多万人食用.从区域粮食动态平衡的角度看，舟山地区通过水产品生产、粮食贸易，完全能够实现区域内粮食动态平衡，因此，可在舟山开展高标准养殖塘或海洋渔业生产折算新增耕地试点，探索建立考核评价机制；三是耕地占补平衡的时空转移.也就是，在时间上，改变现行占补平衡制度中先补后占的时间要求，探索“边补边占”、“挂账”的耕地占补平衡模式；在空间上，则从经济上加强补充耕地能力建设，通过提高占用耕地成本，建立补充耕地储备基金，用于探索建立跨区域(省外)的市场化补充耕地机制，同时试行重点建设项目的耕地占补平衡由国家统筹解决.

3.3坚持协调联动，建立科学的陆海资源统筹利用管理机制

(1)建立经营性用海与用地的政策协调机制.“根据2010年国土资源部和国家海洋局联合下发的关于加强围填海造地管理有关问题的通知精神，凡纳入土地利用总体规划的围填海建设用地，项目竣工验收后，凭围填海工程竣工验收合格证明等有关材料，由县级国土资源管理部门按照取得海域使用权时经依法批准的用途确定土地用途，办理海域使用证换发国有土地使用证手续，注销海域使用权.”[3]为此，建议舟山新区围填海项目的海域使用权招拍挂出让方案由县级海洋部门会同国土资源管理部门共同制订，经批准后实施.围填海项目竣工后，海域使用权人可以凭相关材料，向国土资源管理部门提出土地登记申请，并签订国有建设用地使用权出让合同，就可换发国有建设用地使用权证书.

(2)完善用地用海审批管理和政策衔接.“南通市探索建立海域使用管理与土地管理联动协调机制，海域使用权与土地使用权联动审批、登记的程序和办法，做好土地利用总体规划和海洋功能区划的衔接，为海洋经济发展和陆海资源统筹管理提供经验借鉴.”[4]为此，舟山新区要根据国土资源部、国家海洋局先行下达的控制规模，在实施前按照开发项目依法办理土地和海域审批手续，根据实际进展核定用地、用海计划指标.以审批方式取得海域使用权的填海项目，项目形成的土地如果符合划拨用地目录或属于协议出让土地范围的，海域使用权人就可凭相关材料向国土资源管理部门提出申请，由此办理划拨土地或者协议出让土地相关手续，换发国有建设用地使用权证书；申请办理协议出让土地手续的，海域使用金可以抵扣土地出让金.

参考文献:

[1]张海峰.海陆统筹 兴海强国—实施海陆统筹战略 树立科学的能源观[J].北京：太平洋学报，2005(3)：27-33.

[2]高国力、曹忠祥.陆海统筹发展的现状、问题及战略思路[EB/OL].http://www.qstheory.cn/science/2014-07/11/c_1111565010.htm.

[3]南通市人民政府.关于推进陆海统筹实施节约集约用地“双提升”五大专项行动的指导意见[EB/OL].http://www.ntgt.gov.cn/gtzy/gfxwj/content/5BCDE89CC191419DA1FCCE99D445ED97.html.

[4]舟山市国土资源局网站.舟山市土地利用总体规划(2012～2020年)[EB/OL]. http://www.zsblr.gov.cn/upload/201519141314471.pdf.

(责任编辑鲁越青)

On Overall Planning of Utilization of Land Resources——A Case Study of Zhoushan ArchipelagoNew Region

Yu Zhuohua

(School of Economics and Management Zhejiang Ocean University, Zhoushan, Zhejiang 316021)

Abstract：Based on the status quo of the development of Zhejiang Zhoushan Archipelago new region and the utilization of land resources and the analysis of the land problem facing the new region and the land-sea overall planning of land resources, the paper comes up with some proposals from three aspects, namely, adhering to the principle of planning first for a connection system of planning land-oriented sea, upholding the ecological priorities for a new arable land acquisition compensation balance mechanism and adhering to the coordination for a scientific management mechanism of land-sea resources, with a view to building a new pattern of sea and land resources linkage development and comprehensive utilization, and actively exploring a new management mode of overall planning and coordinated development of land and sea.

Key words：Zhoushan Archipelago; land resource; overall planning of land and sea

收稿日期：2015-11-17

作者简介：虞卓华(1978- )，男，浙江舟山人，硕士，研究方向：农村与区域经济发展.

doi：10.16169/j.issn.1008-293x.k.2016.07.18

中图分类号：P741

文献标志码：A

文章编号：1008-293X(2016)07-0086-04