文化管理体制改革与经营机制创新的理论基础*

黄先蓉　李小霞

(1武汉大学信息资源研究中心；2武汉大学信息管理学院，湖北武汉 430072)



专题研究山东图书馆学刊2016年第4期

文化管理体制改革与经营机制创新的理论基础*

黄先蓉1，2李小霞2

(1武汉大学信息资源研究中心；2武汉大学信息管理学院，湖北武汉 430072)

从制度变迁理论出发，现有管理体制弊端和外部环境变化导致的制度需求，与文化的特殊性和战略地位带来的制度供给意愿成正相关，促使改革势在必行。改革进程中，如何保证制度的正常实施是本研究的重点。从市场反应滞后、变迁主体的局限性和实施机制不健全三个方面的缺陷，总结得出，改革与创新必须利用好政府、市场和社会的合力，以保证新制度的顺利实行和绩效的发挥。

制度变迁理论文化管理体制供需渐进式时滞实施机制

1　理论依据：制度变迁理论

简单说来，制度就是一个社会的游戏规则，制度可分为正式制度和非正式制度。制度体系包括制度环境、制度安排和制度实施机制。[1]制度环境是一系列基本的政治、社会和法律规则。制度安排的目的是提供一种结构使其成员的合作获得一些结构外不可能获得的追加收入，制度安排的主体一般包括政府、团体和个人，根据其在制度安排中的地位，可划分为初级行动集团和次级行动集团，初级行动集团负责把握安排创新的进程，次级行动集团是用于帮助初级行动集团获取收入所进行的一些制度安排变迁。制度实施则是制度安排得以实现的关键。

制度变迁需从制度体系的各个环节入手，考虑已有宪法次序和制度安排，在此基础上进行变迁。制度变迁是指制度从非均衡转向均衡的过程，是制度的替代、转换、完善和交易的整个运动形式。制度变迁包括对已有制度的改进、新制度替代旧制度以及创新制度。按照变迁方式，制度变迁可分为强制性变迁和诱致性变迁，强制性变迁一般由政府主导进行，具有全面性和突变性；而诱致性制度变迁是一种渐进式变迁和局部变迁，更多的是制度安排层面的创新，既可由政府发起也可由经济运行过程中的内生因素引发。制度变迁在于通过变迁达到提高社会运行效率及人们福利收益的目的。根据诺斯和托马斯的定义，有效的制度指“有效的经济组织创立制度安排和财产权，将个体经济努力引导到私人收益接近社会收益的活动上去”。[2]当现有制度供给不能满足制度的需求，实现资源的优化配置和社会福利时，即出现制度非均衡时，制度变迁的愿望就会变得强烈起来。一项新制度只有在创新的预期净收益大于预期成本时，才可能被安排。预期收益、市场规模和技术特征是引发制度变迁需求的主要因素。[3]在制度供给方面，预期实施收益高的一方影响较大。可见，制度变迁的原因是内外部环境变化引起的制度需求和供给的正相关。

2　文化管理体制改革与经营机制创新的必要性

管理体制是管理系统中管理者与管理对象之间相互关系的结构形式和组织制度，包括国家对企业以及企业内部经营管理的责、权、利的各种制度的总称。文化管理体制包括宏观管理体制和微观经营机制。2016年，文化部将完善文化宏观管理体制和健全优秀文化产品创作生产的体制机制列为工作重点，说明可以通过新的结构使组织内的成员获得额外的收入，也说明现有文化管理体制不能实现利益最大化。

2.1文化管理体制改革与经营机制创新的需求分析

现有文化管理体制的弊端、外部环境变化的影响，致使改革与创新的动力十足，有效地减少了制度变迁的成本。外部环境变化主要包括规模经济和技术的发展。

2.1.1文化管理体制的弊端

从宏观管理体制上看，国家对文化企业的管理存在一些问题，不能实现资源的优化配置。管理主体上，多头管理，职责不清，越位和缺位现象严重，导致部分内容无人管理或交叉管理，交易不能正常运行，从管理成本和时间成本上看都是不明智的。在文化大部制背景下，各职能机关受旧有体制和管理范围的限制，尚未达到真正意义上的融合。管理手段上，多以行政手段为主，对经济、法律手段和第三方组织的监督作用利用不充分。近年来，政府简政放权，减少行政审批事项，职能发生了较大的转变，也对经济手段加以利用，实行营改增的财税体制改革，对小微企业实施精准减税，并不断完善文化法律法规体系。但文化产业进入退出门槛高、融资难、市场秩序混乱、执法不严等问题依然存在，政府对各种手段的综合利用不充分，行业协会由于地位和人员结构等的限制，其作用也有待发挥。管理范围上，区域化分割界限明显，常以行政单位为界，导致条块分割严重。可见，现有文化管理体制对文化产业的发展限制性较大。于管理者，职能交叉、权责不明晰、体系庞杂，且政府和市场、社会的博弈导致制度实行不力；于被管理者，管理主体多样、手段相对强硬、办事效率不高等问题对企业发展不利。因此，对现有宏观管理体制进行改革的呼声较高。

从微观上看，文化企业经营机制尚处于转型时期，虽多数文化企业已建立现代企业制度，但从经营理念、治理机构、人员安排和绩效考核等方面看，旧有制度并未完全消除，现阶段的企业经营机制是过渡时期、尚未健全的机制。企业经营机制包括内部管理机制、激励约束机制和市场竞争机制。从内部管理来看，无法摆脱地方政府的干预，机构成员重叠、话语权集中，风险管理和风险意识薄弱，存在跟风跟热的投资现象；从激励约束来看，约束多于激励，虽不少企业提出股权激励设想，但付诸实施的较少，且人员流动性较大，缺乏经营型人才和专业技术型人员；从市场竞争来看，文化产品价值的无形性导致企业投融资困难，产品结构单一，产品质量良莠不齐，企业创新能力和意识有待提高。可见，企业经营机制存在较大的提升空间。

2.1.2外部环境变化的影响

规模化与数字化的发展，使得市场主体对改革与创新的需求旺盛。随着市场经济的发展，打造文化航母成为了文化企业的共识，传媒企业集团化后拥有规模、品牌和资金等方面的优势，比各自单打独斗能更好地应对行业挑战，但也带来了一些问题。规模化发展多是在本行政区域内的规模扩大，就地方而言，可以增加本地区的市场竞争力，但容易造成地方保护主义和行业条块分割。如出版集团，也多是按行政区域建立的，基本上各省成立一大型的出版集团负责本省的出版物市场。政府在对文化企业进行管理时，应对不同规模、性质的文化企事业单位予以区别对待，鼓励跨地区合作。具体到企业，规模化之后母公司与子公司、各子公司之间的产权问题及关系有待明确，并不是简单的由一个共同的“婆婆”来管理，需要对产权关系、组织结构和考核机制等内容进行重新安排，但旧有体制带来的制度变迁的路径依赖，容易导致制度无效。所谓船小好调头，船大顶风浪，规模化之后如何提高自身应对风险的能力也是企业需要考虑的问题。据中央文化企业国有资产监督管理领导小组办公室2015年12月发布的《国有文化企业发展报告》可知，国有文化企业在数量、资产、利润等方面都实现了增长，总体保持了稳健发展态势，但呈“散小弱”分布。[4]可见，规模化带来了新的问题，对政府管理和企业经营提出了新要求。

此外，技术的进步也是进行制度变迁的重要原因之一。“移动互联网的迅猛发展，深刻影响着新闻传播业的整体格局和舆论生态”。[5]数字化技术的发展，需要对政府管理手段和方式、现行法律法规进行相应的调整，从思维到行动上有所转变，以更快地适应和应对新的形势。宏观上我国对新媒体和自媒体的管理方式还处于探索过程中，且受传统文化管理体制的影响，改革措施和方法、改革理念及思维有待提升；微观上，特别是传统文化企业对于“互联网+”的运用手段不够，盲目的进行数字化转型，盈利模式不清晰，自身竞争力与互联网巨头更是不能相提并论。

2.2文化管理体制改革与经营机制创新的供给分析

有制度需求但无供给，即制度供给不足，会出现制度的非均衡，导致需求无效。从文化产业的特殊性和战略性地位到文化企业自身发展的要求可知，新制度供给意愿强烈。

一般而言，制度变迁是制度主体根据成本效益分析进行权衡的结果。在文化管理体制改革方面，多以诱致性变迁为主，即由政府或市场主体通过试点方式检测决定是否全面推广。从国家层面讲，文化在国民经济发展中占据支柱性地位，文化软实力的增强有利于我国国际地位的提高，文化安全是国家安全的重要组成部分，因此国家在制度供给方面有充足的理由和动力。从企业层面讲，一项新制度若能为自身带来更多的收益，那么企业自发改革的动力也越强劲。特别是在网络信息技术发展、自媒体兴起的今天，对文化产品进行确权需花费较大的人力和物力；民营势力和新媒体的进入使得市场竞争日益激烈，对企业获取优质产品产生了一定的阻碍；网络的传播范围和速度也对版权保护提出了新的要求，这一切无疑加大了市场交易成本，使得市场主体通过改革与创新来减少组织外交易成本的愿望更加强烈。强烈的市场需求使得改革与创新更能为公众所接受，从而减少制度实施过程中的阻力，有效地降低制度实施成本，提高改革与创新的意愿。政府专项基金和税收支持，更是为文化企业承担了大部分的制度变迁成本。此外，新制度是在现有信息基础上对政府规制的调整，是适应时代需求的必然之举，能够为政府和市场主体带来更多的收益。因此，市场预期收益高，使得进行改革与创新的需求更加强烈，同时也使得制度变迁主体有制度供应意愿，制度的需求和供给成正相关，改革与创新势在必行。

3　文化管理体制改革与经营机制创新的特征及难点

在制度需求与供给成正相关的情况下，是不是新制度就能正常实施呢？这要对我国制度变迁的特征和难点有所了解，以明确问题所在，才能对症下药。

3.1文化管理体制改革与经营机制创新的特征

现有制度变迁是在不扰动原有经济成分的基础上进行的，具有“渐进式、体制外、增量型”的特点。我国文化管理体制改革与经营机制创新有如下特征：(1)改革与创新是在现有经济成分和体制背景下进行的。文化产业作为国民经济的支柱产业，受到高度重视，且关系到文化安全和舆论导向等问题，因此在改革与创新的过程中需坚持已有导向和阵地，“无论改什么、怎么改，导向不能改，阵地不能丢”。(2)改革与创新是一个循序渐进的过程。从新制度的设计到试点到最终推广，中间可能还需进行多次修订，是一个边执行边修改的过程，正如邓小平所说“摸着石头过河”，文化产业的特殊性和战略性地位加大了制度变迁的难度。(3)原有制度对改革与创新的方向会产生一定的影响。改革不是一蹴而就的，在新制度体制下也可能会朝原先设计好的路线偏移，或多或少残存原有的影子。(4)改革与创新对制度设计者的知识水平和能力要求较高。除需掌握现有知识信息、市场发展状况和制度规律等内容外，还需对未来的发展方向有所预见。这就需要投入较多的人力来对制度实施的过程进行监督，也耗费了较高的时间成本。

虽渐进式变迁初期社会震动小，涉及的利益冲突不大，容易被社会和企业所接受。但改革的速度慢，周期长，试错过程比较复杂，道路往往迂回曲折。[6]长期来看，改革进程越缓慢，制度路径依赖越强，越容易导致制度无效。目前，我国文化渐进改革取得了巨大的成就，从“办文化”到“管文化”，政府行政职能发生了较大转变，多数文化企业建立并不断健全现代化企业管理制度，有力地推进了文化产业的发展，但也存在一些问题和矛盾。例如，新旧体制长期并存，改革配套机制不健全；经济改革超前，而社会行政管理体制改革滞后；政府行为混乱，各种腐败现象突出等问题。[7]分析这些问题产生的原因，还需从制度体系出发。

3.2文化管理体制改革与经营机制创新的难点

环境反应时滞、政府的局限性和实施机制不健全是产生问题的主要原因，也是文化管理体制改革与经营机制创新过程中需重点关注和解决的难点。

3.2.1文化管理体制改革与经营机制创新存在时滞

时滞既包括对环境变化反应的延迟，也包括投入与产出的时间间隔。例如从政府或市场意识到可能获得的利益的存在到采取行动这一过程就存在时滞。对环境变化反应滞后，主要是受信息掌握情况、“经济人”和传统制度等因素的限制。新制度产生的前提是市场环境的变化，对市场信息的充分掌握，才能及时做出合理的反应。但市场失灵，即市场机制不能实现资源最优配置的情况是必然的。信息的不对称和传播过程中的失真等问题，加上个人作为一个“经济人”，以自身利润为出发点，不能从整体社会福利出发，导致反应滞后。此外，文化管理组织内部机构及成员越多，时滞越大。整体来讲，文化产业作为国民经济的支柱型产业，对文化管理体制和经营机制进行改革与创新能够带来的潜在利润较大，动力十足，有利于减小时滞。但由于文化管理系统庞大，有关行动集团多，人员构成复杂，要达成内部的一致是一个相对漫长的过程。

投入产出时间间隔主要由改革与创新的“渐进式”特点决定，特别是文化宏观管理体制改革过程中，前期投入较大，是从长远利益出发而进行的变迁，短期内难以获得回报。因此，制度创新被看作是对人的经济价值的提高与生产率增长的滞后反应。[8]减少滞后现象，还有赖于市场机制的健全和政府精简、高效的行政体系的建立。

3.2.2初级行动集团的局限性

就文化管理而言，制度变迁主体包括政府、企业和社会。以政府为初级行动集团，进行自上而下的改革，能够取得较好的成效，政府在改革与创新过程中占据较明显的优势，如强制优势、组织优势、超脱优势、效率优势，[9]在制度制定中不需要获得外部一致的认可，能够减少制度的设计和实施成本。但也存在诸多制约性因素，例如政府的偏好和有限理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学的局限性、国家的生存危机等。[10]即使是自下而上的改革也是在政府规制的秩序内进行的，只有得到政府许可才能全面实行。

政府可以改善市场运行结果，但并不是总能和一定能，主要受到了政府机构职权、管理程序手段和人员素质的限制。现阶段，我国的文化管理机关职责不清，程序复杂，效率低下。虽国家明文规定各机关职能范围和权限，但在涉及自身既得利益或利益受到侵犯时，仍然会出现越位、越权或缺位的现象。而且行政管理程序复杂，现国家对文化产业行政管理进行改革，适当的减政放权，但在这一过程中也存在工作对接不到位，权力下放后无人接管或接管后手足无措的现象。另外，政府失灵一个重要原因在于人。由于官员的现有知识水平以及内在的利己思想限制，部分政策出台后，反而对市场造成不良影响，这主要是政策制定时的主观性所致。同时政府职能的正常执行也有赖于公务人员较高的思想和道德素质，若政府官员通过权力寻租获取了甜头，势必会扭曲政府的正常行为，使得政府官员滥用职权，导致社会不公。因此，政府在对文化企业实行宏观管理之前，需对内部机构、人员的职权予以明确的界定，加强政府官员的服务和奉献意识，对于企业内部经营机制创新也是如此。同时也可利用社会力量对政府及市场行为进行监管。

3.2.3制度实施机制不健全

制度的实施机制是制度安排功效得以实现的关键，正如财政部文资办主任王家新所说“方向已定，任务已明，关键还在于落实。一份好文件落实得好就能事半功倍，落实不好则很难发挥作用。”[11]2015年9月，政府要求国有文化企业把社会效益放在首位，社会效益指标考核权重应占50%以上。但关于考核指标体系和各指标权重暂在设计过程中，在对各企业单位社会效益进行考核时，标准难以统一，各企业单位也尚未形成思路。

除此之外，制度实施过程中的监管和后期回馈机制的缺乏，对制度的实施效果也会造成影响。一般，政府以法令、条例、通知等形式颁布政策后，各地都会组织学习，但是否落到实处，以及如何评价是否落到实处等问题难以解决，也缺乏相应的监管。若委派专门人员对制度实施情况进行监督，一方面会增加制度实施成本，另一方面容易滋生腐败。行业协会作为第三方监管组织，多仅以内部成员的利益为出发点，作用尚未真正发挥，应进一步加强行业协会的权威性和可靠度。在信息回馈方面，随着电子政务和网上办公的兴起，网络成为了良好的监管和信息公开渠道，加快了信息的反馈速度。例如在对《著作权法》进行第三次修订的过程中，就广泛征求公众意见，社会公众提意见的途径和方式增多。但公众意见的数量巨大和质量不齐是个令人头疼的问题，且最终能否体现在法律中，还需从政府理念和目的给予考虑，如何有效地对网络及公众的力量加以利用还处于探索中。

4　小结

综上所述，改革与创新的顺利实施需要依靠政府、市场和社会的合力，也需提高人员素质，对网络技术加以利用。明确政府、市场及社会的地位与作用，实行相互监督制约的互动机制，能够合力促进文化产业的繁荣发展。文化产业政府规制的合理边界就是弥补市场失灵的缺陷[12]。市场失灵是政府管制介入的必要条件而非充分条件，市场失灵是必然的、常态化的，需要政府规制来修正和弥补市场机制的内在缺陷，但能够通过市场机制解决的问题，政府都不应当规制，即政府管制必须适度。政府应加快政府职能转变，定位于服务型政府，也就是将决策的、监督的、奖罚的权利收归政府，而将文化产业的具体运作交给市场，[13]政府的身份应由“裁判员”转为“场地维护员”。

构建“适度型”文化产业政府规制模式，不能仅从规制内容本身着手，而要将其作为一项系统工程对待。除了从政府规制入手外，良好的市场运行机制、公开透明的交易机制、现代化企业经营机制都能提高政府规制的效率。其中，现代企业制度的建立，需对相应的管理体系、人事制度、激励和约束机制等进行创新，只有软硬件处于同一发展水平，才能持续健康发展。在对具体事务进行管理的过程中，可利用社会即行业协会的力量。将政府管制与社会力量管制的成本进行对比，选择相对而言成本更低、效率更高的方法来解决市场失灵问题。[14]政府在简政放权过程中，需对权力下放所属机构的能力进行评估及后期的实施效果进行监管，以保证权力下放之后市场的正常运行。社会力量在对文化产业进行管理的过程中，要遵循法律法规的要求，不能逾越法律的边界，同时也要加强自身服务水平和能力的建设。

另外，人员素质的提高能够增加政府决策的科学性和可行性。政府制定公共政策时，要充分掌握市场信息，并公开透明制定程序和环节，制度变迁主体高度的自觉性和知识水平的提高也是制度有效可行的前提。应建立有效的监督机制对制度变迁主体的行为进行监督，并不断提高官员的思想文化素质和知识水平。同时，为保证制度的顺利实施，要建立有效的监督和信息反馈机制，对政策颁布后的实施成效和社会反响加以关注，做好政策效果评估和经验总结。同时，对网络这一良好的监督和信息反馈渠道加以利用。

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Theoretical Basis of Cultural Management System Reform and Operational Mechanism Innovation

Huang XianrongLi Xiaoxia

According to Institutional Change Theory, the institutional demand caused by the existing defects of the management system and external environmental changes, is positively correlated with the willingness to institutional supply. Thus the reform is imperative. We know that there are many obstacles during the process of reform, such as market reaction lag, limitations of reformist and defects of implementation mechanisms. How to ensure the proper implementation of new institutions is the focus of the study. It can be concluded that reform and innovation must take full advantage of the powers of government, market and society, to ensure smooth implementation and performance of the new institutions.

Institutional Change Theory; Cultural management system; Supply and demand; Progressive; Time delay; Implementation mechanism

*本文系湖北省教育厅人文社会科学研究专项任务项目“文化管理体制与经营机制创新研究”(15Z003)的阶段性研究成果。

栏目主持人：

黄先蓉

G120

A

黄先蓉，管理学博士，武汉大学信息资源研究中心研究员，武汉大学信息管理学院教授、博士生导师；李小霞，武汉大学信息管理学院2014级硕士研究生。

文化管理体制与经营机制是一定社会经济发展阶段中文化产品专业化生产的组织构架与制度安排，是市场机制作用于文化产业发展的制度性保障。文化管理体制改革与经营机制创新是我国文化体制改革的首要目标和关键所在。建立健全党委领导、政府管理、行业自律、社会监督、企事业单位依法运营的文化管理体制与充满活力、富有效率的文化生产经营机制对推动我国社会主义文化大发展大繁荣、加快构建有利于文化繁荣的体制机制具有重大的理论和现实意义。我国文化管理体制与生产经营机制改革与创新研究不断推进，相关主题正日益成为理论界和实践界聚焦的研究重点。

“文化管理体制改革与经营机制创新研究”是湖北省教育厅人文社会科学研究专项任务项目(15Z003)，其阶段性研究成果由三篇文章组成：第一篇《文化管理体制改革与经营机制创新的理论基础》主要从制度变迁理论出发，总结现有管理体制弊端和外部环境变化导致的制度需求，与文化的特殊性和战略地位带来的制度供给意愿成正相关，认为改革势在必行，进而从市场反应滞后、变迁主体的局限性和实施机制不健全三个方面的缺陷，总结得出改革与创新必须利用好政府、市场和社会的合力，以保证新制度的顺利实行和绩效的发挥。第二篇《我国文化管理体制改革的背景、问题及对策》认为我国文化管理体制改革取得了一定成就，但也存在一些问题。如：“树结构”事业体制根深蒂固、中央顶层设计与地方实践错位、政府与市场关系不顺、文化政策法规体系不完善等。因此必须加快体制改革的步伐，从文化管理体制的顶层设计入手，厘清政府管理职能、理顺政府与市场的关系、完善政策法规体系。使我国文化产业的发展突破体制障碍，实现社会主义文化的大繁荣和经济的快速发展。第三篇《我国文化企业经营机制现状、问题及对策》主要分析我国文化企业存在的问题，如内部管理机制不健全，激励约束机制不科学，市场竞争机制重视不足等，并针对这些问题，指出文化企业应根据自身特点，在企业顶层设计上完善内部管理机制，建立科学、高效的激励约束机制，充分利用市场竞争机制，做强主业，做大产业。