中国特色的公共事务治理之道：协商治理

池忠军



中国特色的公共事务治理之道：协商治理

池忠军①

摘要：从推进国家治理体系现代化、推进协商民主广泛多层制度化发展、践行党的群众路线三者的关系来判定，中国特色的公共事务治理之道应是协商治理。在学理的、政治实践的双重维度上把握这一发展态势，分析推进协商治理所面对的问题，探索实现的途径，对当前和长远具有重要的价值。

关键词：国家治理；协商治理；协商民主；群众路线

协商治理作为中国特色的公共事务治理之道，至少有三点理由：第一，协商治理是国家治理现代化的具体表征；第二，协商治理是中国特色社会主义协商民主的现实性体现，更加体现出民主的实质性维度；第三，协商治理是党的群众路线在当前的新发展。国家治理、协商民主、群众路线都是建基于人民当家作主的价值理性之上，而作为公共事务治理的方法、途径，又是党领导人民管理公共事务实现人民诉求的理性体现。公共事务是实现人民要求的客体，党领导人民治理公共事务体现了主体的构成及其关系的形式。所以，公共事务的协商治理就是在国家治理的总体途径中，实现协商民主与群众路线的有机统一。依据习近平总书记关于国家治理体系和治理能力现代化的论述，我们至少应把握三点要义：第一，“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系”，*《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，2014年，第91页。其内容所包括的经济、政治、文化、社会、生态文明是作为客体的公共事务的制度安排和法律法规安排；党的自身建设是关于领导主体的确认；治理能力更加强调“制度效能”而不是个人能力。第二，“推进国家治理体系和治理能力现代化，必须完整理解和把握全面深化改革的总目标，这是两句话组成的整体，即完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。我们的方向就是中国特色社会主义道路”。*《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，2014年，第105页。这也就是说，推进国家治理体系和治理能力现代化，是完善和发展中国特色社会主义制度的必然选择。第三，“我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果”。*《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，2014年，第105页。

这三点足以说明，作为国家治理具体表征的公共事务治理是中国特色的规范路径。党的十八大报告指出：“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛多层制度化发展。”*胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2012年11月18日。十八届三中全会进一步指出：

协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。*《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2013年，第30页。

由此可见，公共事务的协商治理是在国家治理的总体途径中，以公共事务为客体，凝结了党的群众路线与协商民主的统一，其显著特色是在规范制度中体现党的领导与广泛有序参与相统一。因此，揭示协商治理的规范路径、面对的问题、解决问题的途径等是现实和长远的需要。

一、推进协商治理的既定条件

国家治理现代化是党在全面深化改革的现实背景下做出的重要战略部署，作为一种新型的政治话语理念，其昭示了党对当下社会政治发展规律有了更为深刻的认识。一方面，推进国家治理现代化的现实进路，是在遵循中国特色社会主义自身发展内在逻辑的前提下，通过“整体的、系统的、全方位的治理机制创新来巩固中国特色社会主义基本制度，推进社会主义公平正义以及实现最广大人民群众的福祉”。*郑言，李猛：《推进国家治理体系和国家治理能力现代化》，《吉林大学社会科学学报》2014年第2期。毋庸置疑，各层级的制度、体制和机制建设成为国家治理的核心要义。另一方面，结合中国转型社会的阶段性特征，国家治理是一个涉及全体人民整体利益和长远利益的系统过程，需要集中全国人民的智慧。因此，需要充分保障社会各阶层民众的广泛参与，彰显国家治理体系开放性、包容性特质。

协商民主作为中国特色社会主义民主政治的特有形式，一方面是人民民主的具体体现，这是从“主权”来说的；另一方面协商民主应成为国家治理话语体系的应有之义，这是从“治权”来说的。协商民主纵向的多层次和横向的多方面超越了以往作为外在约束制度的民主实践的有限性，积极回应了公共事务治理实践的变迁，并着力于把民主内化为国家治理的创新性机制和内生性资源，使得协商民主不仅在国家政治性事务层面发挥作用，也在广泛的公共事务中彰显统筹性功效。党的十八届三中全会指出了“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”，包括“立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商”，*《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2013年，第30页。以及中国特色新型智库的决策咨询制度，基层社区、企事业单位、社会组织的民主参与的协商制度。实质上，中国特色社会主义协商民主的推进与国家治理现代化的耦合性，在深层的根基上是党的群众路线的新发展。从人民主权的本体上说，人民民主与群众路线是同一的；从治权上说，协商民主又是作为党的群众路线工作方法的具体体现，是在公共事务的对象中，实现人民群众期待的必然选择。国家事务和社会公共事务的重要层面是公共政策的制定与执行。从公共政策的研究途径来看，其所包含的发展型政策、问题型政策、福利型政策、补救型政策等，都要面对现代社会的复杂性和风险性考验。因此，党领导人民群众的广泛协商，不仅是实现民众期待的价值预设，而且还是解决问题和规范治权的方法论选择。协商治理不仅是中国特色的公共事务治理形式，而且在公共事务的客体中，以其具体的内容为载体，体现了公平正义的民主实质，并与民主形式协调起来。

在国家宏观政策层面，协商民主的发展已经突破了传统的内容和形式，集中体现为中国共产党和各民主党派依托政协会议的政党协商、人大立法协商和党内民主协商。首先，完善党作为领导核心与多元结构主体之间互动的制度安排，完善政党之间、政党与人民团体之间的协商机制，形成政策建议多样化的新格局；在公共政策的平台上“把政党制度政治功能的社会性与社会功能的政治性有机统一起来，在中国的政治与社会生活中发挥政治参与、利益综合、社会整合、民主监督和政治稳定的政治功能”。*徐行：《中国政党政治研究的一个重要问题——中国政党制度的价值与功能开发》，载杨龙《南开政治学评论(2010)》，天津：南开大学出版社，2011年，第177页。其次，在人民代表大会的立法、代表选举和重大事项的决策过程中，广泛开展民主协商活动，依托听证、座谈、代表联系群众等机制设计，积极回应和满足人民的现实关切，推进人大工作的规范化、法制化、透明化，保障立法决策的公平正义和公共利益决定的正确性；人大对其派生的行政、司法、检查等治权机构，确立有效的审议、监督、纠偏机制，更有利于人大代表民意表达功能的实现。再次，党内协商民主活动的有序开展，使得广大党员干部和基层党组织在民主参与过程中，提升了党员意识、民主意识、民主能力，积极践行良好的民主习惯，有效发挥党内民主在社会主义民主政治建设中的核心作用；对中央高层的大政方针决策和地方党委的决策，奠定体现民意、凝聚民心的基础。

在行政协商领域中，由于现代行政活动涵盖了委托立法、授权立法、行政规章决策、行政司法、行政救济以及日常行政活动自由裁量权等内容，在此意义上，行政协商意指在上述治理活动过程中，行政主体同公民、法人和其他组织就行政过程中的管理、决策事项及其引发的其他相关事项进行商讨、对话，进而达成合意或者形成协作的行政方式。行政协商是中国特色的行政民主的体现形式。在经验上，它建基于对传统强制、命令型行政方法的反思，以及对官民矛盾的回应，其实质是强调对权利主体行为的合理性推定，谋求行政过程中合作、共赢，彰显现代民主行政、科学行政等价值理念。在理论上，一方面，在行政事项的法定决策中引入协商制度，是行政本身合法性的再确认，实质上是关乎民情、民意的回应性政治，是治权者回应主权者，实现主权者期待的重要体现；另一方面，行政协商是决策者在多元利益表达中寻求决策和政策执行合理性的过程。

在基层公共事务协商领域中，基于基层民主的自治属性，加之人口规模和地域范围的相对有限性，协商民主的实施更具有客观条件。但因“基层社会中的利益体系和结构中包含大量差异性的利益，具有不同的内容和形式，交互作用频发，既有纵向的利益传导关系又有平面的利益均衡关系”，*亓光：《完善基层民主制度应注意的五种关系》，《毛泽东邓小平理论研究》2013年第4期。这无疑对基层民主自治协商提出了更高的要求。当前城乡社区居民在选举其“代理人”之外，更为关键的是参与社区事务的治理，依托村民委员会、社区居委会和业主委员会的平台，发表自己的观点、评议问题和提出方案建议，通过对社区公共事务作出集体决定来疏导民众诉求。在此进路下，民主自治协商的发展重点是建立一套民主规则和民主程序，人民群众按照共同需求和意愿，运用法律和规则等手段，自己管理自己的事务，通过有效的参与来实现自己的利益要求。在企事业单位日常管理活动中，通过推进管理、决策民主化和监督常态化建设，增强工会在工人维权和信息获知方面的功能，着力建构劳资代表定期对话机制，增进彼此的信任，推进和谐劳资关系的建构与发展。实际上，正如有学者所指出的：

在中国的基层民主中，不论是城市的居民委员会，还是农村的村民委员会以及企事业单位的职工代表会议，都已经具备公民协商的机制与平台。*林尚立：《公民协商与中国基层民主发展》，《学术月刊》2007年第9期。

总结我国协商民主近年来的发展状况，其在协商层次结构、协商内容、协商主体、协商形式、协商特点等多个变量中都有所体现。协商民主的发展已融汇于政治、经济和社会生活各领域，为满足各主体参与国家和社会性事务治理的需求，奠定了基础。从实践进路看，中国特色社会主义协商民主的发展是一条丰富、完整的线路，囊括了“国是商定、政策决定、事务解决、矛盾化解、权利保障和利益实现的活动”。*王浦劬：《中国的协商治理与人权实现》，《北京大学学报》(哲学社会科学版)2012年第6期。在总体趋向上，为程序合理、环节完整的协商民主体系的建构，积累了基础条件。在国家治理现代化的时代背景下，推进政治协商、行政协商、社会事务协商与基层自治协商等各领域、层次，以及它们之间的有机联系的制度化发展，为中国特色的公共事务协商治理的理念形成、实践路径进行了前提准备。

二、推进协商治理所面对的问题

协商治理的发展，依赖于领导主体为人民服务的公共精神和强有力的制度规范。习近平总书记指出：“我们党开始以全新的角度思考国家治理体系问题，强调领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”*《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，2014年，第104页。毫无疑问，中国特色的国家治理体系的形成和发展即是制度体系，其中蕴含了协商民主的制度和群众路线的方法。在新的历史时期，以国家治理现代化为总体角度推进全面深化改革，需要国家治理、协商民主与群众路线的深度融合。从领导制度、组织制度做起，既有上行下效，层层推进的过程，也有地方的创新探索，经验扩散化、普遍化的过程。这需要各级领导机关、领导干部率先垂范和广大人民群众的参与，也需要包容、理性和妥协精神等前提性要件，更依赖于公共理性观点支配下，公共利益的判别和实现能力。以此为参照，协商治理的合法、合理发展还要突破诸多难题。

第一，协商民主在纵向传导中存在被抽象化的问题。作为顶层设计的“推进协商民主广泛多层制度化发展”的总体要求，具有三方面的功效：一是在源头规范公共政策的生成机制，是中国特色“元治理”的重要体现，蕴含了党领导多元主体协商的公共政策治理模式。二是规避政策主导者以个人喜好、兴趣等主观意志盲目决策，防治公共权力部门化、私人化等独断专行。三是规范层级政府间和政府部门间的联系，形成公共政策的无缝隙链接；在政府部门与群众的联系中更加强调群众路线。这三个方面实质上是针对人民群众的切身利益，以协商民主的方法形成公共事务协商治理的规范途径。但是，协商民主被抽象化的问题值得注意，其体现是：局限于观念而非具体行动；仅仅局限在传统的政治协商会议和扩展的人大立法协商；行政系统中的协商意识较弱。在现代公共事务的治理中，行政系统被称为行动的国家，因国家治理现代化与协商民主、群众路线尚缺乏深度融合，在自上而下的传导中存在衰减的倾向，因而“协商贫困”的问题是制约协商治理的瓶颈。

第二，协商过程的形式化问题还未得到根本纠正。各级政府是社会协商活动的重要组织者，现行协商活动的开展是一个检验政府行政能力的过程。政府行政能力本身是个相对复杂的概念，其提升过程涉及到行政体制模式的设计、法制规范约束的有效性、行政人员队伍建设等多方面。因官本位在一定程度上仍然存在，决策主导者往往将决策权视为自身的垄断性权力，甚至将其凌驾于协商权之上，导致了决策者的“独角戏”和“压制型”决策的积弊。从公共利益的视角看，“独角戏型”和“压制型”决策都有可能使公共政策背离公共利益，存在腐败和利益冲突的风险。近年来，听证会是行政协商的重要体现，但还存在有学者所指出的“组织者对议程和协商的控制已司空见惯。有时，开展协商活动的目的仅仅是为了满足宣传工作的需要”。*[澳]何包钢：《协商民主：理论、方法与实践》，北京：中国社会科学出版社，2008年，第127页。一些地方往往把协商变成单方面的情况通报会,使得协商流于形式。

协商结果的有效落实也存在不确定性。协商后的决定和结果要真正落实，切实起到为决策提供咨询建议的作用，建立协商结果的复查回访机制和监督机制尤为必要。相对于当下规范协商民主运行的规则和程序而言，保障协商结果落实的制度化要素还存在明显的不足。一些地方性协商民主的实践中，也更多考虑协商的形式和过程。此外，协商结果的落实，需要技术和资源的支撑，在基层组织资源禀赋有限的情形下，更难以保障协商结果落实。

第三，保障协商主体平等地位存在困境。与无协商相比，在有协商的环境中，主体的平等关系至关重要。理想的公共协商过程及其结果是协商参与主体的诉求或建议得到公正的采纳，即使未被纳入公共议程，也应当得到有效的回应；当协商主体发觉自身对于协商结果几乎无影响又缺乏回应时，公共协商的危机便随之凸显，甚至引发协商进程的中断。实践中，这一情形发生的根本原因是协商主体的不平等性。当然，这种不平等性在不同的协商层面和领域呈现出迥然各异的表现形态。从一般情况来看，不平等性主要体现为：协商的在场与被排斥；协商的话语权直接影响到权利与义务的分配问题，尤其是弱势群体保障性权益的匮乏；政治能力的贫困等。这种不平等性导致重复性的“缺席裁决”。这种现象，既是累积性压制型决策所造成的群体性事件的不确定性的原因，又是协商主体间资源禀赋的多样性、机会均等的形式化、理性意识与能力的差异性等现实困境的原因。在现实困境面前，有效解决社会权力和资源分布的非均衡性，消除信息鸿沟的壁垒，防止“扭曲协商”等成为关键性问题。

第四，社会结构变迁与利益分化对达成良好协商存在长期的潜在约束。当今的中国社会已经打破了均等化或齐一化的格局，出现了社会阶层结构变迁中的利益分化问题。城市与乡村、公务员与社会各主体、社会各主体之间、企业管理者与劳动者、民营企业出资人与管理者和劳动者，等等，其生存现状和利益诉求都处于多样和多变的形势。在诉求通道并不顺畅的前提下，积累的问题和新发问题交叠，利益诉求潜在的冲突进一步复杂化，如俗语所说“按下葫芦浮起瓢”。在当下，各阶层自身的主体意识凸显，其政治参与表现出实现自己利益诉求的明显取向。有学者指出，中国特色的决策是“共识性决策”，而区别于西方的“否决性决策”。*王绍光：《中国式共识型决策：“开门”与“磨合”》，北京：中国人民大学出版社，2013年，第3页。我们应当注意到，共识性决策是从领导制度、组织制度、协商民主和群众路线的决策体制机制来判定的，但并不存在所谓“前定和谐”的现实，共识性决策是在协商治理中达成的。充分发展和完善协商民主与群众路线相统一的体制机制，是达成“共识”的前提。近年来，有关学者对社会阶层分化做出了卓有成效的研究，但在地方决策中还缺乏对阶层之间现实和长远利益冲突的关注，传统的“压制型”决策思维还未根本转变。习近平总书记所指出的“新办法不会用，老办法不管用，硬办法不敢用，软办法不顶用”*《习近平在中央党校建校80周年庆祝大会暨2013年春季学期开学典礼上发表重要讲话》，《光明日报》2013年3月3日。的现象，是突破传统公共事务管理模式，向协商治理转变的重要制约因素。从目前来看，着眼于协商民主发展的广阔社会空间，以多元性、公开性、开放性为基本公共环境的协商治理的能力还有待提升。

第五，公共事务协商治理的学术研究还有待于加强。公共事务治理实务与学术研究应是互动的关系，但除了总体上二者相互分离以外，还存在三个主要问题：一是，在公共事务治理实践上，国家治理现代化的理念现实化与协商民主、群众路线还处于并行的三条线，在公共治理的公共事务客体维度上，三者的聚焦整合功能并未得到应有的重视。二是，在国家治理现代化和协商民主的研究中，还存在以西方的价值观、理论逻辑进行解释的问题，很难为中国实践提出更有应用价值的学术成果。三是，地方的协商治理经验很难得到有效扩散，以此而言，既有其他地方的选择性学习问题，也有经验不能上升为理论的制约。经验上升为理论是获得普遍化的过程，再次具体化、个别化是获得发展应用的过程，这两个环节的脱节制约了协商治理的个别经验的有效扩散。

三、推进协商治理发展的基本路径

国家治理现代化的展开图景，拓展了中国特色协商民主发展的空间范围，形成了与党的群众路线同构的社会历史发展的新阶段。协商民主作为中国特色社会主义民主政治的特有形式和独特优势，始终与党的群众路线相互渗透、相互包含，已经成为中国特色社会主义制度的重要体现，也是在推进国家治理现代化的途径上，形成公共事务协商治理的基础性前提。因此，要以发展和完善协商民主作为推进公共事务协商治理的基本途径，努力形成协商治理的制度安排和法律法规安排，从而实现国家治理现代化所期盼的制度效能。

协商治理的制度安排与法律法规安排及协商民主的发展是相辅相成的，是开发和彰显制度存量和创新战略性资源的过程。协商治理将民主政治与社会经济发展的良性互动、公共理性价值的培育、话语协商的规范性条件以及社会文化发展等诸多要素加以整合，着眼于协商民主发展的实践进路，沿着党的领导和保障人民当家作主的现实通道，在法治的规范路径上就人民群众切身利益展开充分协商，形成合理的公共政策环境，保障公共政策民主性与科学性的统一。为此，应着重从以下要义中思考协商民主的结构化路径。

第一，坚持中国共产党在协商民主发展中的领导核心地位。从某种程度上讲，“现代民主完全是建立在政党之上的，民主原则应用得越彻底，政党就越重要”。*[美]乔·萨托利：《民主新论》，冯克利译，上海：东方出版社，1993年，第155页。中国共产党作为执政党，不同于西方政党以权力角逐与形式合法性为关注点的行为范式，而是以始终代表并实现全体人民的根本利益为出发点和落脚点，将民主形式与民主实质统一起来。现代民主不缺乏形式，问题在于民主实质。中国特色社会主义民主制度，是在实现人民群众根本利益的基础上建立起来的。一直以来，党的领导方式和执政能力的建设，始终以切实组织和支持人民当家作主，充分行使管理政治、经济、文化和社会事务的权利为主线。这是在实然程度上理解党领导人民推进协商民主、追求民主实质的解释路径。这与中国共产党的庄严承诺是一致的，即“把人民的期待变成我们的行动”。*《国家主席习近平发表2015年新年贺词》，《人民日报》2015年1月1日。在推进协商民主发展的路径上，各级党组织和领导者作为协商民主发展的组织者、践行者和保障者的角色更加重要。从组织过程来看，在宏观层面，执政党能够有效把握社会发展方向，提高党在全社会的凝聚力和影响力，保证社会的持续、稳定与和谐发展目标，必须应用协商治理的方法推进协商民主，才是有效的途径。应用协商民主的方法，并在实践中不断完善与发展，是对领导者的历练和考验。观念和应用方法并非一回事，有正确的观念，没有正确的方法无济于事。从高层政治层面，将来自不同民族、地域、社会阶层的政治资源、利益需求联结与吸收，在协商民主的基础上藉由“集中”的方式，形成共识性和团结性的科学民主决策，是构建中国特色公共事务协商治理的基本保证。在社会分化和阶层化的社会历史阶段，中国共产党是所有社会阶层利益关系的总协调者，而且在实现人民群众的根本利益以外没有自己的特殊利益。这一宗旨可以有效避免协商民主陷入无休止的纷争，使“府际协商、社会协商、基层协商等多样化的协商方式都实现理性化与高效化，为中国特色协商民主的发展开辟有效的路径”。*郑慧：《中国的协商民主》，《社会科学研究》2012年第1期。当前，应立足于学习型、服务型、创新型马克思主义政党建设和践行党的群众路线，作为推进协商民主发展和公共事务协商治理构建的基础路径。公共事务协商治理能否得到有效推进关键在党和领导者。正如习近平总书记指出：

只有以提高党的执政能力为重点，尽快把我们各级干部、各方面管理者的思想政治素质、科学文化素质、工作本领都提高起来，尽快把党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等的工作能力都提高起来，国家治理体系才能更加有效运转。*《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，2014年，第105页。

第二，以制度化建设为指引，推进协商机制发展与创新。“制度在社会中的主要作用，是通过建立一个人们互动的稳定结构来减少不确定性”，*[美]道格拉斯·C.诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，上海：上海人民出版社，2008年，第7页。进而赋予其结构化要素以规范性价值。在现实中，制度是一个体系形态，包含了具有指导价值的根本政治制度、基本政治制度、法律体系以及可操作性的体制机制安排。在功能上，制度是普遍性、约束性和强制性的刚性行为规范。制度建设一直以来都是中国民主政治健康发展的重要依托。新中国成立以来，以政协会议为平台的政治协商制度经过了60余年的发展，无论在学理研究领域还是在实践过程方面都形成了鲜明、成熟的运行模式，显现了中国协商民主发展的独特优势。相比之下，作为协商民主发展的新领域，诸如社会协商、经济协商、基层事务协商等都是新时期社会民主发展的必然要求。目前多地的实践还处于探索阶段，不仅在制度化、规范化建设方面存在滞后性，在协商机制的适应性发展方面也存在理论反思的不足。我们必须重视协商制度、协商途径与公共政策的关系问题。

首先，要解决好协商治理与协商制度的关系。显然，协商制度的根本性、全局性、整体性、稳定性、长期性、规范性、强制性的特点，对协商治理的形成具有决定性作用。但制度不能停留于抽象的规则层面，也就是说，制度并不是独立存在的，必须将其抽象的规则具体化，成为组织机构间、公共事务各主体间、主体与客体间的互动机制。机制这一概念所表明的是主体间相互作用的机理、如何作用的法定程序及其要素的结构化，即是制度的现实化。

其次，要解决好协商制度与公共政策的关系。协商制度优先于公共政策，在协商型公共事务治理上对协商制度的依赖，首先体现为公共政策的制定上。以刚性制度规范政策协商的过程，是保证制定政策前的公共问题聚焦、公共议程确定、公共政策决定各环节秩序化的关键。

再次，要构建起协商型公共政策制定主体互动的合法合理关系。区别于“压制型”的协商型政策制定的规范性功能在于：确保政策决策的公共性。公共政策是公共利益的权威性社会分配。受公共性规范支配的公共政策过程，必须保证参与主体的平等性和合法性。在公共利益辨识与政策主体选择之间的冲突与张力面前，应着力于完善协商民主发展的参与机制、表达机制和监督机制等具体运作机制。在协商议题的提出方面，必须综合考量和保障各行业、阶层和群体的关切，尤其要高度重视社会弱势群体的表达权；在协商的组织过程中，着力推进协商信息的公开化、参与主体的多元化、参与流程与协商过程的程序化。此外，如何高效、及时落实协商结果，已成为时下检验协商有效性的重要参照，必须在特定时间限度内，及时、有效地向公众反馈协商结果及其实施现状，增强政策执行的合法性和回应性。

第三，注重培养人民理性。公共事务协商治理所面对的是一个非匀质性的超大规模社会，加之现代社会的转型，使得社会生活在时间和空间两个维度上同时延伸。公共事务越来越复杂，对治理体系和治理能力提出了更高的要求。因此，党领导人民、依靠人民推进公共事务协商治理，需要人民理性的支撑。人民理性的简要表达，即是人民群众的公共精神。在社会公共事务治理上，因问题的复杂性和反复性，“解决问题并不期许一个永久性的方案，各个主体间的相互作用，尝试性的策略，反馈和调整是复杂的，公众直接参与治理既是训练公众才智的民主实践，也是提升治理能力并使民主行政获得信任的基础”。*池忠军:《公共管理考辨与范畴》，北京：知识产权出版社，2012年，第101页。协商民主的互惠性、吸纳性和理智性是推进基层公共事务协商治理的可行路径。在此意义上，协商民主的价值集中体现在协商治理的民主化运作之中。平等公民的理性参与，实现了社会问题到政策问题的民主界定，不仅保证了政策问题的公共性，促进了政策功能的有效发挥，而且增进了国家权力机关和社会各主体的相互联系，一定程度上实现了社会整合。协商治理作为一种治理机制安排，协商主体囊括了公共权力机构、利益相关方及公民个体。来自于人民代表和各个利益主体向国家权力机构所表达诉求的上行协商，与领导机关面向各利益主体的下行协商，形成有机的互动过程，既是锤炼现代公民意识和能力的过程，也是再塑多元社会治理方式的过程。反观现实，改革开放以来，各类经济主体的快速成长和权利诉求的显现既保障了社会力量运行的物质基础，又使得经济民主、社会民主显现为民主发展的新趋向。多种民主形式的融合发展，在丰富人民民主实践过程的同时，也实现了协商民主领域主体范围的扩大，如何在协商民主与群众路线相耦合的制度建构中形成公共事务的协商治理，是迫切的现实性任务。

(责任编辑张健)

基金项目：①国家社会科学基金一般项目“中国特色的国家治理制度推进路径研究”阶段性成果(14BKS039)

作者简介：池忠军，中国矿业大学马克思主义学院教授、博士、博士生导师(江苏 徐州，221116)。