长三角地区大气污染联防联控机制探索

王　赟

(南京工业大学法学院，南京　210000)



长三角地区大气污染联防联控机制探索

王赟

(南京工业大学法学院，南京210000)

长三角地区大气污染联防联控机制在中央政策、法律的鼓励和支持下，由地方政策、法规予以落实和完善，已经形成基本框架，并在上海世博会、南京青奥会等筹备工作中多次运用。但是，目前该机制主要为应急式控制所用，且信息共享机制、协商民主机制、生态补偿机制尚不健全，针对以上不足，需要逐一完善和调整。

长三角地区；大气污染；联防联控；常态化

改革开放以来，长三角地区成为我国经济发展的主力军，然而，快速城市化和工业化带来的大气污染问题也困扰长三角地区已久。近年来，大气污染向综合性、复杂性、区域性的方向转变，多种污染源交互作用，形成二次污染物，在大气环流的作用下，相邻城市的大气污染问题相互影响，阻碍空气质量的改善，为大气污染防治带来了巨大挑战。长期的研究和实践结果表明，打破行政区域的界限，多股力量形成合力治理大气污染是当下行之有效的解决措施。联防联控机制正是在这样的背景下提出并建立的，其核心是“区域内各地方政府以解决区域性大气污染问题为总体目标，以区域整体空气质量利益为合作基础，通过打破行政区域的限制来统筹整个区域的资源，共同实施大气污染控制方案，共享空气治理成果”[1]。

1　长三角地区大气污染联防联控机制的形成与发展

1.1中央政策、法律的鼓励和支持

我国大气污染防治工作开始于1979年，经过30多年的研究和实践，治理重点由煤烟型污染转向细颗粒物等复合污染，治理思路由末端治理转向预防为主、防治结合，治理标准由浓度单项考核转为浓度、总量双项考核，治理范围由点源控制转为区域防治，大气污染防治工作已经取得较大的进步。但是，目前大气污染呈现出交互污染、区域影响的新特点，而原有的治理措施和机制仍在局限在“大气污染单因子监管以及行政条块化监管模式”[2]之下，联防联控机制可以打破这种行政区域的限制，从政府合作治理的角度解决大气污染问题。

2010年5月，环保部等9部委联合颁布了《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》(简称《指导意见》)，在《指导意见》中明确提出长三角地区是大气污染联防联控的重点工作区域之一，针对二氧化硫、氮氧化物、颗粒物以及挥发性有机物污染需要重点防治，各地区应当做到统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调。

2012年12月，环保部联合国家发改委、财政部发布《重点区域大气污染防治“十二五”规划》，单设一节“建立区域大气污染联防联控机制”，其中，对于如何实施联防联控机制进行了体系构建，提出“联席会议”、“联合执法”、“重大项目环评会商”、“信息共享”、“预警应急”等多种措施，为各地区落实大气污染联防联控机制提供政策引导。

2013年6月，国务院出台《大气污染防治行动计划》(简称“国十条”)，其中明确提出建立京津冀、长三角区域协作机制，由区域内省级人民政府和国务院有关部门参加，协调解决区域突出环境问题，并且，国务院提出明确的治理目标，到2017年，长三角区域细颗粒物浓度下降20%，届时，长三角地区应已经作为联防联控机制的一个整体，成为大气环境利益的共同体。

三大政策文件的相继出台，为《环境保护法》以及《大气污染防治法》奠定了坚实的基础，《环境保护法》第20条、《大气污染防治法》第五章均对联防联控机制进行规定，将政策中提到的几大措施一一落实。

1.2地方法规的落实和完善

从中央政策的出台到法律法规的颁布，国家对联防联控机制进行大力推行，促使了长三角地区加快实施大气污染联防联控机制，从地方性法规层面对该机制予以落实。2014年，《上海市大气污染防治条例》专设第6章“长三角区域大气污染防治协作”，并明确提出“市人民政府应当根据国家有关规定，与长三角区域相关省建立大气污染防治协调合作机制，定期协商区域内大气污染防治重大事项。”从产业结构调整与升级、各类标准制定、沟通协调机制、环评会商、联动执法、信息共享以及科研合作等多个方面对大气污染联防联控机制作出详细的规定。与此同时，2015年颁布的《江苏省大气污染防治条例》设第5章规定“区域大气污染联合防治”，并规定省人民政府与长三角区域省、市以及其他相邻省建立大气污染防治协调机制。浙江省也于2015年提交《浙江省大气污染防治条例》(修订草案)，在提交的草案中也设专章规定“重点区域大气污染联合防治”。

2　长三角地区大气污染联防联控机制的实践经验

2.12010年上海世博会

在2010年《指导意见》出台之前，在上海世博会的筹备工作中便已经开始运用联防联控、区域合作的防治思路。2009年12月，为确保世博会期间上海市及周边地区的空气质量良好，环保部会同苏浙沪等地区有关部门举办座谈会并出台《2010年上海世博会环境空气质量保障措施》，在借鉴北京奥运会的成功经验的同时，具体考量上海及周边地区的实际情况，以主要污染源控制和环境综合整治为基本方针，针对重点工业污染源、重点高架污染源、机动车排气污染以及秸秆污染等进行重点整治。长三角地区建立信息共享平台，进行空气质量联合监测和48小时预报，并建立空气质量预警机制。世博会期间，依靠这套信息共享平台，共进行199次长三角地区空气质量日报和预报，举行区域会商50余次，启动预警联动5次，促使污染物排放大幅降低，空气质量明显好转，并且藉此在长三角地区建立起科学、高效的大气污染联防联控体系。

2.22014年南京青奥会

2014年1月7日，长三角区域大气污染防治协作机制正式启动，并于上海召开第一次工作会议，该会议制定了《长三角区域落实大气污染防治行动计划实施细则》，“确定了控制煤炭消费总量、加强产业结构调整、防治机动车船污染、强化污染协同减排等六大重点”[3]。此次会议的召开，为南京青奥会的筹备打下基础，3省23市进入联防联控机制运行中来，针对工业污染机动车污染、扬尘污染、秸秆焚烧、挥发性有机物污染等进行重点防治，23市每日进行会商，实现空气质量数据共享、监测预警、联动执法。在青奥会期间，长三角区域空气质量预测预报体系发布专报20多份，较平时，南京少排放“3 764吨PM10和1 750吨PM2.5，下降比例达到44%和36%，空气质量“优良”等级预报准确率达到75%～80%”[4]。

3　长三角地区建立大气污染联防联控机制存在的问题

3.1依赖政策或领导指示，全为应急所用

长三角地区大气污染联防联控机制虽于2014年初已经正式投入运营，但是主要服务于大型政治、经济、社会活动的筹备和开展工作，例如南京青奥会、公祭日等，尚未形成常态化管理的模式。在这些活动筹备期间，基本依靠各类政策、红头文件、上级领导指示来启动联防联控机制，主要手段也是集中在停工停产、车辆限行等方面，以2014年南京青奥会期间的治理措施来看，“从2014年7月中旬开始，土石方、拆迁等施工作业将要求停工；从8月份起，南京市2 000多家在建工地，全部停止一切昼夜间施工作业。禁止煤炭、矿石、渣土、沙石等易扬尘物料的道路运输，混凝土、沥青搅拌企业也停止生产。针对严重影响区域空气质量的道路扬尘制定了相关规定，加大洒水和清扫频次”[5]。这种应急性的运行方式依靠行政权力，能够在短时间内产生明显成效，但是堵而不疏，难以为日常管理所用。目前，各地地方性法规虽设专章规定大气污染联防联控机制，但是日常管理中执行度较低，且法规中缺乏责任条款加以规约，导致法律法规难以发挥其国家强制力的优势，监督联防联控机制的日常运行。

3.2环境标准各异，信息共享效用较低

信息共享机制是长三角大气污染联防联控机制运行的必要保障。这里的信息共享，不是简单的环境数据分享，而是在统一标准之下，对不同地区的环境数据进行分析、管理，以达到掌控全局、联防联控的目的。因此，环境法规、环境标准和环境监测工作的统一和完善，是实现信息共享机制的首要环节。在各地区的地方性法规中，虽有提及省级政府会同其他兄弟省市协商制定各项环境标准，但是实际并未落实。以大气污染物综合排放标准为例，上海市于2015年11月发布《上海市大气污染物综合排放标准》，颗粒物、二氧化硫、污染物的排放限值均高于国家标准，但是根据笔者搜索的结果，江苏省以及浙江省并未制定本省相应的地方标准，以国家标准为管理依据。“在环境监测上，受各地政府大气污染测站点所属部门不同、监测点位布设不同、样品采集方式不同、样品前处理数据的差异以及评价标准的差异等因素的制约，致使最终的环境监测结果不统一，数据资源难以共享”[6]。因此，无论是省内还是省外，均存在环境标准、监测方法、仪器设备使用等差异，数据统一性难以得到保障，信息共享也陷入困境。除此而外，各地区之间的行政分割问题是信息共享机制的又一道门槛，因为行政管理主体的不同造成信息共享困难，建立统一管理的机构，提供专门负责信息共享工作的部门能够有效解决这一问题。

3.3缺乏民众参与，协商民主机制形同虚设

目前，长三角地区大气污染联防联控机制的参与主体主要是各级政府的有关部门，而公众参与较少。在实际操作中，政府往往直接作出决策并强制民众予以执行，比如，南京青奥会期间实施的企业停产、工地停工等措施，直接导致了相关企业和工地的经济利益损失。出现这种情况的原因在于，大气污染联防联控机制强调政府的主导作用，需要政府的行政权力做保障，从而忽视了公众参与的重要性与必要性，缺乏政府与公众交流的协商民主环节。然而，“大气环境管理机制构建的最终目标便是改善空气质量以保障公众的环境权益，如果公众不能亲自参与到大气环境管理中来，便无从提升公众对于环境质量的满意程度，也无法真正保障公众对其自身环境权益需求的实现”[7]。

3.4地方利益难以协调，生态补偿亟待建立

长三角地区开展联防联控工作，需要各地区各级政府的协调配合，共同完成，这中间往往涉及到不同地区各种利益的博弈和妥协，尤其是经济相对落后地区为完成大气污染防治工作而做出的经济利益让步。例如，南京青奥会举办期间，“以南京为中心，100公里以内的镇江、扬州、淮安、常州和泰州一半以上的工地停工，多家企业停产”[8]。但是，这些地区为实现“青奥蓝天”所损失的经济利益却无人弥补。从效率角度出发，大气污染联防联控机制应当按照污染状况、防治成本、收益情况等进行义务分担，如果采取一刀切的方式，单纯地以大气污染防治成效为出发点，难以获得环境保护与经济发展双赢的结果。因此，大气污染联防联控机制中应当加入生态补偿的理念，由环境受益者进行补偿，受损者获得补偿，以获得利益平衡发展。

4　长三角地区大气污染联防联控机制的实现路径

4.1强化法规执行，联防联控机制常态化

想要实现大气污染联防联控机制的常态化运行，必须强调法律法规在这一机制中的地位和作用，因为无论是政府决策、红头文件还是上级领导指示，都具有一定的时效性和针对性，而法律法规凭借其国家强制性和稳定性的特征能够保障这一机制的长效运行。然而，在长三角各地区的大气污染防治法规中，大气污染联防联控机制均是作为一种政府合作机制加以规定，在法律性质上属于内部行政行为，不适用一般的“义务——责任”的法律责任承担方式，因此，可以将大气污染联防联控纳入政府问责的内容，既督促各地区政府严格执行联防联控机制，又能够保持现有的法规体系不受影响，只需要对已有的政府问责的法律条款进行具体的解释说明即可。

4.2统一各项标准，健全信息共享机制

大气污染联防联控机制需要做到“统一标准、统一监管”，首要的条件是统一各项环境标准、监测方法、监测仪器设备等。考虑到国家标准自身的不完善，长三角地区需要发挥地方立法的主动性，率先进行区域立法统一，立法对象具体包括综合排污标准、特殊排污标准、各类名录、监测标准、方法、仪器设备等。完成以上立法的统一后，信息共享机制才能够充分运行，有助于各地区政府及时了解情况，开展防治措施。另外，通过建立专门负责信息共享的部门，解决各地区行政分割带来信息共享困难的问题。各类信息不仅需要在各地区政府间进行共享，还需要完成政府与民众之间的信息公开，接受社会民众、环保组织对联防联控工作的监督。

4.3强调公众参与，落实协商民主机制

在长三角各地区的大气污染防治法规中，公众参与已经作为明确的法律条款进行规定，出现在《江苏省大气污染防治条例》、《浙江省大气污染防治条例》(草案)第3章“信息公开与公众参与”、《安徽省大气污染防治条例》第9条，但是公众参与暂时还未渗透进入联防联控机制中。想要实现这一目标，最重要的一点是，政府各部门进行重大决策时，尽可能吸引专业环保人士的加入，诸如环保专家、环保组织以及与决策存在重大利益关联的群体。一方面，吸纳公众参与可以保证双方沟通顺利，政府得以了解公众的环境利益诉求，公众能够理解政府决策的目的和思路；另一方面，听取专业意见保障决策的科学性、有效性。

4.4环保经济双赢，建立地区生态补偿体系

大气污染生态补偿的基本原则是“谁损害谁赔偿，谁受益谁补偿，谁保护谁受偿”。目前，大气污染生态补偿主要出现在政府与企业、企业与企业之间，政府之间尤其是省际之间的生态补偿暂时还没有相关的实践，但是，获得环境利益的地区政府对遭受经济损失的地区政府进行经济补偿，这完全符合生态补偿的宗旨。再次以青奥会为例，南京市政府作为青奥联防联控机制最大的受益方，应当适当补偿周边其他兄弟省市，当然，如果其他省市因联防联控共同受益的情况下，受益部分不再进行赔偿。

5　小　结

2015年，长三角地区大气污染联防联控机制运行已满一年，根据中国环境监测总站的数据显示，“全国范围横向比，2014年10月，长三角区域25个城市空气质量达标天数比例平均达82.7%，高于全国74个纳入监测范围城市的平均水平16.8个百分点；区域范围纵向比，长三角25个城市平均达标天数比例高出2013年同期6.9个百分点，PM2.5和PM10的月均浓度分别下降9.1%和5.5%”[9]。从这些数据可以清晰地看出，大气污染联防联控已经初显成效，环境红利开始产生。但是，我们也需要看到，实现大气污染联防联控机制的常态化运行，还存在诸多不足，这些不足需要从理念、目的、措施等多个方向进行完善，真正实现“统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调”。

[1]袁小英.我国区域大气污染联防联控机制的探讨[J].四川环境，2015，34(5)：140-144.

[2]柴发合，等.关于我国落实区域大气联防联控机制的深度思考[J].环境与可持续发展，2013，38(4)：5-9.

[3]江苏环保.长三角区域大气污染防治协作机制运行一年，联手治霾效果不凡[EB/OL].http://www.jshb.gov.cn/jshbw/xwdt/slyw/201412/t20141218_289895.html，2014-12-18.

[4]郑闻文.南京青奥会开一月市民少吸1750吨PM2.5[EB/OL].http://news.eastday.com/s/20140908/u1a8327706.html，2014-9-8.

[5]安莹.南京将出台青奥期间环境管控方案，工地全停工[EB/OL].http://js.people.com.cn/html/2014/03/04/292647.html，2014-3-4.

[6]康京涛.论区域大气污染联防联控的法律机制[J].宁夏社会科学，2016,(2)：67-74.

[7]曹锦秋，吕程.联防联控：跨行政区域大气污染防治的法律机制[J].辽宁大学学报(社会科学版)，2014，42(6)：32-40.

[8]江苏环保.共保青奥蓝天，扬州十五家企业现产限停[EB/OL].http://www.jshb.gov.cn/jshbw/xwdt/slyw/201407/t20140729_277061.html，2014-7-29.

[9]上海要闻.10月空气质量达标天数比例达82.7%，长三角联手治霾初获成效[EB/OL].http://www.hb114.cc/siteall/hb114hwqj/newsInfo_109828.html，2014-12-1.

Exploration on Air Pollution Joint Prevention and Control Mechanismin the Yangtze River Delta Region

WANG Yun

(LawSchool,NanjingTechUniversity,Nanjing210000,China)

Under the encouragement of national policies and laws, air pollution joint prevention and control mechanism in the Yangtze River Delta region has implemented and improved with local policies and regulations. This mechanism has been applied in World Expo Shanghai and Nanjing Youth Olympic Games. However, this mechanism is mainly used for emergency management at present, and information sharing mechanism, deliberative democracy mechanism, and ecological compensation mechanism are not perfect. Above problems should be improved and adjusted step by step.

Yangtze River delta region; air pollution; joint prevention and control; normalization

2016-05-19

王赟(1992-)，女，江苏南京人，南京工业大学法学院2010级法学专业在读硕士研究生，研究方向为行政法学。

X51

A

1001-3644(2016)05-0053-04